法律援助在邊疆民族地區社會治理中的意義

李婉琳

（昆明理工大學 法學院，云南·昆明 650500）

一、問題的緣起

十八屆四中全會明確指出要建設完備的法律服務體系，完善法律援助制度，進一步肯定了法律援助在依法治國中的重要意義。作為一種救濟制度，我國法律援助的實踐始于1995年在廣州設立的法律援助中心。從制度層面上的確立，可追溯到1996年的《刑事訴訟法》，該法首次明確規定了我國刑事法律援助的基本原則和框架；之后的《律師法》 更以專章的方式對法律援助進行了規定；有關法律援助的專門立法則是2003年國務院頒布的《法律援助條例》，該條例的實施為我國法律援助工作的制度化和法律化奠定了重要基礎。此后，各地都紛紛圍繞實踐中存在的問題制定了相應的地方性法規、地方政府規章等規范性文件，逐漸形成了我國的法律援助立法體系。

盡管在這個體系中各個規范性文件的具體規定不同，但它們所追求的終極目標和所彰顯的現實意義是具有一致性的。因此，本文的研究不僅有利于我們正確理解法律援助制度的精神和理念，也有助于矯正在具體實施過程中可能產生的偏差。之所以將邊疆民族地區作為論述重點，主要考慮到邊疆民族地區客觀上存在經費與人才的雙重匱乏、法律多元現象突出等復雜狀況，有關法律援助的需求和供給之間的矛盾特別突出。只有在觀念上正確認識到法律援助對邊疆民族地區的特殊意義，才能在實踐中深化該制度的實施，充分發揮其效用。

二、政治意義

（一）維護邊疆民族地區的穩定繁榮

邊疆民族地區的穩定是邊疆社會發展最基本的要求和保障，邊疆民族地區的繁榮是邊疆治理的目標和群眾的深切期待，二者雖密不可分，又具有發展的層次性。要追求繁榮的發展目標，首先要實現穩定的社會秩序。社會秩序的穩定性在很大程度上又依賴于社會本身所傳遞的價值觀和社會成員的自覺行為。如果一個社會普遍充斥著以強凌弱的不平等現象，而這種現象又沒有得到及時的糾正，或者說是沒有良好的法律機制予以救濟。那么在公力救濟失效的情況下，人們只能采取私力救濟的方式以維護自己受損的合法權益。但此時的私力救濟往往就會指向法外的途徑，可能帶來更為棘手的社會問題，也導致往常的社會控制方式失靈，從而增加社會的動蕩與沖突，影響社會的穩定。法律援助就是國家提供的一種有效的公力救濟的方式之一。

此外，現實的國情是中國是世界上陸地邊界最長的國家之一，有22000多公里，從東北邊疆一直到西南邊疆，總共和14個國家接壤。[1]這樣的現實國情也使邊疆民族地區的社會治理面臨著人員流動性強、結構復雜，人們訴求多元，人口貧困面積大的難題，如果對他們的法律服務不到位將有可能引發更大的社會隱患。因此，法律援助的實施，實質上也是維護邊疆穩定和維護統治秩序的迫切需要。

（二）維護民族團結，形成互幫互助的良好社會氛圍

雖然《法律援助條例》已明確了法律援助屬于政府責任，也就是說，政府作為第一義務主體，有不可推卸的責任去組織、協調和動員一切力量來幫助那些需要幫助的人。然而，現實的情況是“供不應求”，法律援助的供需矛盾突出，政府所能供給的法律服務資源十分有限，這在資金、人才、專業知識都相對匱乏的邊疆民族地區更為突出。實踐的啟示在于：完全依賴政府不但不能緩解法律援助資源緊缺的問題，也忽視了來自社會和民間的力量。因此，政府在主動承擔法律援助責任的同時，也有義務正確引導各種社會力量參與其中，促使資源向合理的方向流動。這其實也是《法律援助條例》的立法理念之一，該法第七條規定：“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助”，第八條進一步明確了社會提供法律援助的主體包括事業單位、社會團體及其他具備資源的社會組織等。可見，法律援助的實施過程并不是一個單向度的流程，而是由多個相對獨立的資源轉移過程所共同組成的資源整合過程。強調對于民間社會力量的整合，不僅有利于減輕政府的壓力，加強不同民族、不同群體間的認識和交流，還有助于形成互幫互助、團結友愛的社會氛圍，減少社會沖突。

（三）體現對弱勢群體的人文關懷

弱勢群體，這是一個無論在理論還是實踐中都難以統一界定的概念。從理論上來講，通常是指對在某一特有領域，資源占有上處于弱勢地位的人群的總稱。從實踐的角度而言，較具有代表性的是從社會工作的角度進行的定義，即弱勢群體是指在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變而易于遭受挫折的社會群體。[2]（P38）弱勢群體這個概念在用于分析現代社會結構不合理、權力分配不平等現象時特別有說服力。同時，要注意的是，“弱勢群體”其實也一個相對的、集合的概念，在不同的語境下指代不同。在《法律援助條例》的規定中，弱勢群體主要是指經濟困難的公民。這種界定的優勢在于，不僅有利于加強在實踐過程中的可操作性，即根據經濟的指標就可以對群體進行分類，還有利于避免因經濟發展失衡而導致的社會正義的缺失。力求使每個社會主體都能感受到法律面前人人平等的價值關懷，相信法治的公平與正義。

邊疆民族地區客觀上存在群眾法律知識低下、法制宣傳教育滯后、法律資源緊缺的狀況。因此，邊疆民族地區理應成為法律援助需要重點關懷的地區。這與法律援助制度創設的初衷也是一致的。法律援助正是通過對政府義務的設定、對社會主體救濟保障的規定來協調社會弱勢群體與其他群體在資源使用上的差別，來協調地區之間因經濟發展而可能帶來的追求社會正義的差別，從而加強對社會弱勢群體和經濟發展欠發達地區的法律保護。

三、法治意義

（一）推進全國的法治化進程

十八屆四中全會確定了全面推進依法治國的總目標，并為實現這一目標設定了具體的任務、勾畫了宏偉的法治藍圖。法律援助制度的健全和完善就是其中的重要內容。因為法律援助不僅直接體現了一個國家法律服務的能力，也直接影響著國家法治建設的水平。邊疆民族地區的法治建設是我國法治建設的重要組成部分，沒有邊疆民族地區法治建設的順利開展，全國的法治化進程也將受阻。加之全國的法治建設具有整體性和系統性，因此，邊疆民族地區在其中扮演了重要角色。

法律援助制度在民族地區的推進和實施，一方面體現國家給予民族地區的一種特殊關懷，因為法律援助主要是為經濟困難的群體提供無償服務，這與邊疆民族地區大多貧窮落后的特點相適應。另一方面這也是法律社會化思想進一步發展的結果，體現國家進一步以社會為本位，以權利為本位的態度，是對以往權力意識的反思，肯定了權利的核心地位。因此，法律援助制度在邊疆民族地區的實施，不僅能夠促使邊疆民眾樹立起對國家法治建設的信心，還能為國家與邊疆民眾之間架起一座溝通的橋梁，讓民眾的需求得到國家法治的理性回應。

（二）實現法律的公平與正義

“法律面前人人平等”已成為現代法治國家的一項重要原則，各國也紛紛通過立法的方式加以確立和保障。同時，立法者也非常清楚的邏輯是，如果僅有對平等權的承認，并不必然會帶來法律公平本身的實現。也就是說，基本立法只是提供了一種出于概括的可能性，但究竟法律的公平和正義如何實現，依靠何種路徑來實現，還有賴于具體的法律規范來達至最終的目標。法律規范的優越性之一在于它的指引功能，即能清楚告知人們何種行為模式將產生何種法律后果。這既可以防止人們行為的隨意性可能造成的侵害性，又能激發人們的熱情與創造性，從或消極或積極的方面調節著人們的行為，追尋著法的公平與正義價值。法律援助作為一種正式的法律制度被確立下來，正體現了法律如何從積極的層面上追求最本原的社會公正。

另一方面，由于受個人知識結構、教育程度、領悟能力、社會經驗的影響，不同主體在行使法律權利時不可能處于同一平臺或層次。法律援助的實施，為特定的社會群體帶來了某種補償，使得原先在資源占有和使用方面相對弱勢的群體與其他群體至少在法律面前站到了同一個水平線上，確保了法律在實體和程序上的公平正義。正如羅爾斯所認為的那樣，社會和經濟的不平等只要其能夠給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。[3]（P14）因此，法律援助制度的設立從某種程度上而言，就是對一種相對失衡的社會關系的一種平復。

（三）樹立法律在邊疆民族地區的權威

邊疆民族地區的另一重要特征在于文化的多元性，這種文化的多元形成了法律多元的社會現象，即除了借由國家法建立起來的秩序外，還存在著大量借由習慣法實施系統建立起來的內生秩序。對習慣法的依賴，由于有其深厚的文化根基，當習慣法與國家法的規定相沖突時，往往就會削弱國家法在當地的權威。國家法這種來自國家精英的頂層設計，對民族地區的民眾來講就是一種外來文化，特別是國家法作為一門專業知識本身就很難為一般人所掌握，加之民族地區的家庭經濟貧困制約了對教育的投入，就有可能進一步制約民眾素質的提升和主動追求自身權利實現的能力。

法律援助制度的設計有利于扭轉這種對國家法相對陌生的局面，通過對經濟困難群體提供法律方面的援助，不僅可以讓他們加深對國家法本身的認識，還有利于感受到國家法的溫情，從而自覺遵守法律、尊重法律，由于這種對國家法的認同來自于自覺地接受，非常有利于國家法的權威在邊疆民族地區的樹立和深入。

四、社會意義

（一）對邊疆民族地區有限的社會資源進行合理配置

按照亞里士多德的觀點，正義可以分為分配正義和矯正正義兩種方式。分配正義所強調的是社會群體成員間在社會權利、義務和責任承擔方面的配置問題；而矯正正義往往適用于在分配正義被違反時或者說是分配正義所保護的權益遭到侵害時，適度傾向弱勢方，盡力使不平等的狀況得到修復。[4]具體到法律援助的語境下，由于法律援助已通過立法程序法定化，使它兼具兩種正義的特征。法律援助在實現分配正義方面的作用，主要表現為把指導分配正義的理念法律化、制度化，并轉化為具體的權利和義務，以實現對社會公共資源的合理分配。法律援助在實現矯正正義方面的作用是適度傾向了經濟上的弱勢方，盡力使其在法治面前得到公平對待。邊疆民族地區的民眾在獲取社會公共資源方面，通常處于相對不利的地位，而法律援助制度有利于改變這些群體在獲取社會公共資源、尤其是司法資源上的不利，使法律服務資源能夠得到合理配置。

（二）完善邊疆民族地區的社會保障體系

社會保障的本質是分攤或轉嫁各種社會風險，對受損的利益進行修復和補償，從而調整和平衡各種社會關系。社會保障的核心在于保障社會成員基本生存或生活之需要，并逐步達到按需分配的理想境界。因此，建立完善的社會保障體系，是保證人類社會持續發展和社會穩定的重要制度，也是體現國家和社會進步程度的重要標志。法律援助作為社會保障體系的重要組成部分，兼備社會救濟和社會福利的特征。因此，法律援助在邊疆民族地區的實施，不僅有利于從制度上保護在社會發展和資源占有方面相對匱乏的群體，也有利于在全國形成一種大體均衡的利益格局，對于社會的和諧發展、公民權利的保障具有相當重要的現實意義。

（三）促進邊疆民族地區社會的協調發展

邊疆治理的著名學者周平教授曾經指出：“邊疆問題的解決不是一勞永逸的，舊有的邊疆問題解決了，新的問題還會產生。因此，邊疆治理是一個不斷常新的過程”。[5]這句話的啟示性是非常深刻的，他提醒我們注意邊疆社會治理的持續性和協調性。當然，要實現這個目標，需要多種治理手段和方法的綜合利用。但具體到法律援助層面而言，至少有幾個方面是值得關注的，即法律援助的發展要與邊疆民族地區的經濟、政治、文化等社會條件相協調；法律援助的社會需求要與邊疆民族地區的法律服務資源相協調；邊疆民族地區法律援助的制度設計要與實施過程相協調；邊疆民族地區的法律援助要與內地經濟發達地區的法律援助相協調。只有這樣，才能真正使法律援助發揮其自身的積極作用，實現邊疆民族地區社會的協調發展。

結 語

法律援助是衡量一個國家的民主狀況、法治進程、人權保障以及社會文明程度的重要指標。法律援助實施的過程和取得的效果都充分彰顯了法律援助在中國這樣一個多民族國家所具有的多重意蘊。其中，既包括了其本身所固有的意義，也包括了它給國家和社會帶來的良性影響。基于法律援助制度創設的初衷就是為了保護經濟困難的弱勢群體，彌補他們因經濟困難而可能面臨的其他社會不公現象的發生，所以，法律援助在邊疆民族地區的實施，不僅有利于解決邊疆社會治理中存在的法治難題，也體現了較為深刻的政治意義和社會意義。

[1]李庚倫.國家治理面臨的挑戰和發展[J].貴州民族研究，2014，(1).

[2]王思斌.社會工作導論[M].北京：北京大學出版社，1998.

[3]（美）約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

[4]戴 婧.論分配正義與矯正正義思想對社會法的影響[J].福建政法管理干部學院學報，2008：(2).

[5]周 平.我國的邊疆治理研究[J].學術探索，2008，(2).