民族地區基層政府職能轉變的行政法屬性

趙延聰

（山東大學 法學院，山東·濟南 250100）

一、政府職能轉變的含義

政府職能轉變指的是政府從一個運行狀態到另一個運行狀態的轉變，包括政府職能的范圍和結構、運作方式和手段等方面的調整和轉變。自1984年首次進入中央文件（《中共中央關于經濟體制改革的決議》）以來，政府職能轉變一直是一項重要政策和法律議題。上世紀八十年代，政府職能轉變的中心是改變政府的計劃職能，縮減指令性的計劃，擴大指導性的計劃；九十年代以后，政府職能轉變開始強調“政企分離”，政府的角色從“經營者”向“監管者”轉變；進入21世紀，黨和國家提出進一步轉變政府職能，對政府進行“依法規范”的要求，并明確地提出了政府的主要職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四方面；2005年，在提出建設社會主義和諧社會的基礎之上，黨和國家還特別提出了建設“服務型政府”的目標，強調在加強和改進經濟調節和市場監管職能的同時，更注重社會管理和公共服務職能。黨的十八大提出，法治是黨和國家治理國家的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，要提高領導干部運用法治思維和方式深化改革、化解矛盾、推動發展和維護穩定的能力。[1]可見，現階段政府職能轉變的重點主要有兩方面，第一是強調法治，政府要依法行政；第二是強調政府社會管理和服務功能。

二、民族地區政府職能轉變的特殊性

地方政府具有雙重身份，一方面作為上級政府的下屬機構，負責傳達上級政府的命令和指示，執行上級政府的法令和政策，并完成上級政府交辦的事項等；另一方面，地方政府又是地方行政區域的政權機關，負責對該地區的各項事務進行管理。我國是一個統一的多民族國家，實行民族區域自治制度，在各少數民族聚居的地方，在國家的統一領導之下，實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。[2]民族地區基層政府是民族地區的地方政府，在履行地方政府一般職能的同時，還具有明顯的特殊性：首先，民族地區基層政府不僅是地方國家行政機關的組成部分，而且是民族自治地區的自治機關，擁有憲法和法律賦予的自治權，因此，在貫徹落實中央和上級政府的指示的過程中，民族地區基層政府有很大的自主裁量的余地。其次，不同民族有著自身獨特的風俗習慣和文化信仰，故民族地區基層政府在開展行政活動時，還要照顧到不同民族的文化需求，妥善處理文化沖突，促進文化交流與融合。再次，少數民族地區普遍地處偏遠，對外開放程度不高，經濟發展較為落后，因而在政府職能轉變方面往往較發達地區滯后，轉變過程艱難，結果也往往不夠理想。以新疆自治區為例，該區國內生產總值全國排名在二十開外，經濟發展水平極為落后，以至于根本無法為基層政府職能轉變提供足夠的物質支持和保障。

由于民族地區基層政府存在以上特殊性，使得其政府職能轉變過程不可能完全照搬中央或發達地區的經驗。從行政法的角度探討民族地區基層政府職能轉變的法律屬性，有利于更好地、更有針對性地實現民族地區基層政府的職能轉變。

三、民族地區基層政府職能轉變的行政法屬性

（一）行政法定屬性

所謂行政法定，在行政法中也稱為依法行政原則。與刑法中的“罪刑法定”原則類似，行政法定原則旨在強調國家公權力的法定性，如果法律沒有明文規定，那么行政主體就不得隨意實施行政行為，否則就是違法行為。行政法定的重要內容包括法律優先原則、法律保留原則和禁止越權原則等。

法律優先原則，又稱為法律優位原則或法律優越原則，它要求政府在實施行政行為時，一方面，如果可以適用法律、法規和規章時，應當優先適用法律；另一方面，如果法律沒有規定而法規或規章有規定時，那么一旦法律做出了這方面的規定，則法規或規章應當讓位于法律，也即優先適用法律。德國行政法學家奧拓·邁耶曾指出，法律是國家意志中最具效力者，用法律形式表達的國家意志必須優先于其他所有形式的國家意志，法律只能由法律來廢止，而法律可以廢止所有與之沖突的意志的表達方式。[3]日本學者南博方也認為，法律優先就是說一切行政行為都不得違反法律的規定，并且行政措施也不得在事實上廢止或者變更法律，這一個原則適用于包括權力性行為和非權力性行為、侵益行為和授益行為、以及事實行為在內的一切行政活動。[4]

法律保留原則要求某些重要事項，如國家主權事項、基本人權事項等，屬于國家法律專屬的管轄范圍，行政規范和地方法規都不能對其加以規定。也即，“法律保留”中的“法律”是在狹義上而言的，僅指國家立法機關制定的法律規范。如根據我國《行政處罰法》第九條的規定，限制人身自由的行政處罰權只能通過全國人大及其常委會制定的法律設定。

禁止越權原則不僅要求行政主體的行政行為不跟法律抵觸，而且要求行政主體在實施行政行為之前，必須首先獲得法律的授權。也就是說，行政主體在實施任何行政行為時，必須要有法律依據。禁止越權原則旨在明晰立法權和行政權的界限，讓行政權在立法權的控制之下運行。近年來，禁止越權原則的適用范圍已經從干預行政擴大到給付行政甚至內部行政等多個領域。對干預行政適用法律保留原則主要來自于傳統自由主義思想，這種思想認為政府的職能應當受到嚴格的限制，特別是不得侵害人民的自由。因此，行政主體所進行的限制公民私權利或者設定公民義務等干預行政行為必須得到法律的允許，只有這樣，這種干預才是正當的。隨著政府職能的內容不斷擴充，尤其是“服務型政府”的構建，公民的權利不僅僅在于消極的自由上，而逐漸也擴大到了積極的請求權，這為給付行政中禁止越權原則的適用提供了條件。在給付行政當中，如果行政機關的給付行為沒有具體的法律依據，那么就可能發生給付不公的現象。例如，假設有些原本不符合接受給付條件的人獲得了給付，那么必然對某些應當獲得給付的人少給付或不給付，這就對他們的利益造成了侵害。

我國早在1997年中共十五大上，就提出了“依法治國”的基本方略，其后又提出了建設法治政府的戰略要求。所謂“法治政府”，其中心內容就是政府要依法行政，政府的行政行為要有法律依據。在作為法治國家的中國，政府的職權及其行政行為都應當由法律規定，只有合乎法律的行政行為才是有效的。進入21世紀，黨和國家更加注重將政府職能向“法治”的方向轉變，凸顯了依法治國和依法行政的重要性。新時期，黨的十八大再一次強調了政府職能的法治屬性：在政府職能轉變過程中，要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，要提高領導干部運用法治的思維和方式深化改革、化解矛盾、推動發展和維護穩定的能力。”據此知，依法行政是近年來政府職能轉變的主要目標之一。

（二）行政均衡屬性

行政均衡原則可以追溯到法國大革命時期，這一原則是在法國大革命過程中行政法院對政府的行政行為進行密切監督的結果。第二次世界大戰期間，為了維持國家經濟運行，政府加大了社會管理職能，結果導致行政事項的數目急劇增加，使得行政行為的復雜性和多樣性日益凸顯出來。此時，單純依靠法律已經很難對行政活動進行全面、細致地指導和限定，這樣一來，行政法院就不得不給予政府以適度的裁量權。但是，當時存在的公法性原則又無法對已獲得裁量權的行政主體的具體的行政行為進行監督和限制，這就很容易造成公權力的濫用。有鑒于此，以卜雷邦為代表的法國行政法學家便根據當時實踐過程中的具體案件，總結了一些有利于提高行政行為的合理性的判案依據，這就是行政均衡原則的產生基礎。[5]

行政均衡原則的具體含義并不十分明確。但一般來說，它指的是行政主體在面臨從多種行政行為中選擇一種最適當的行為時，應當權衡各方面的利益關系，從而做出最優選擇，以力圖實現實體內容的“均衡”，維持法律的正義。行政均衡原則就是對各方面的利益進行權衡之后所得到的結果，對行政主體的行政行為適用這一原則，一方面可以防止公權力的濫用，另一方面，也為如何正確調整行政主體和行政相對人雙方的利益關系提供了準則。根據調整對象的不同，可以將行政均衡原則分為三個方面：平等對待原則，調整的是不同行政相對人之間的個人利益；禁止過度原則和信賴保護原則都調整行政主體所代表的公共利益與行政相對人的私人利益之間的關系。

平等對待原則是憲法里的平等原則在行政法中的具體表現，指的是行政主體在實施行政行為時要注意在多個行政相對人之間保持平等。這種“平等”有兩種不同的涵義。首先，行政主體對待多個相對人的態度應當平等，不歧視任何一個；其次，當行政相對人所處的境況有明顯差異時，行政主體應當根據實際情況調整行政行為，設定行政相對人的權利和義務，而不應當“一刀切”。

禁止過度原則是憲法中比例原則在行政法中的具體表現，這一原則要求行政主體在實施行政行為的過程中要對公益和私益進行仔細考察并反復斟酌，在二者之間權衡利弊，最終達到既實現了必要的公益、又避免了對私益造成較大損害。禁止過度原則包含兩個方面。首先是從行政行為對行政相對人利益的損害程度方面，又稱為行政行為的必要性原則，指的是行政主體在實施行政行為時，應當從各種方式或手段當中選取僅僅是達到行為目的必要的手段，而不能超過這一限制。換句話說，行政主體的行政行為要在達到目的前提下實現對行政相對人利益損害最低。另一方面，在價值層面上，行政行為對行政相對人利益的影響應當以其本身所追求的價值為限，即行政行為所追求的價值必須高于該行為對行政相對人受損害的價值，而不是相反。

信賴保護原則是憲法中誠信原則在行政法中的體現，指的是行政主體在相對人已經對行政行為形成信賴時，行政主體便不得任意撤銷或廢止該行政行為，否則應當就因行政相對人的信賴而導致行政主體獲得的利益對行政相對人進行必要的賠償。作為行政主體，其做出的行政行為一定要符合信賴保護原則，即在一定條件下不能隨意進行變更和撤銷。這里的條件，主要指的是行政相對人的信賴，當行政相對人已經獲知行政主體所做出的行政行為并就此行政行為采取了正當的具體行為時，可以認為行政相對人已經對該行政行為產生了信賴，行政主體應當對其進行保護，不得隨意撤銷或廢止該行政行為。

改革開放以前，我國實行計劃經濟，政府的權力延伸至社會生活的各個領域，屬于典型的全能政府時代。改革開放后，我國推行市場經濟，隨著政企分開、政社分開等改革措施的實施，政府權力的觸角逐步收縮，全能政府逐步向有限政府轉變。但在市場環境下，人與人之間在能力上的微弱差別就很可能導致事實上的巨大差異，某些社會成員因在自由競爭中未能占據優勢而導致相對貧困的情況時有發生。在自由競爭的理念下，這只能歸咎于他們個人能力的不足，他們很少能夠得到政府和社會的扶持。可是，如果沒有政府的干預和指導，而任由市場自行發展，那么經濟生活中就很容易出現強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，這也是當前社會貧富差距擴大的原因所在。在這種體制下，盡管可以形成較完善的市場機制，也十分有利于社會財富的積累，但同時卻必然伴隨著不斷擴大的貧富差距和日益激化的社會矛盾。僅僅依靠市場的力量已經難以維持社會公平和利益均衡，因而，政府必須轉變自身職能，使用各種行政手段來維護社會公平正義，解決自由競爭帶來的社會不均衡現象，以彌補市場本身的功能不足，消除其負面的影響。

有鑒于此，2004年，黨和國家不失時機地提出了政府職能轉變要朝著“服務型政府”的方向努力，要更加注重發揮政府的社會服務職能。“服務型政府”意為以公民本位和社會本位的理念為指導，在全社會民主秩序框架下，依照法定程序和按公民意志組建的、以為公民服務為宗旨和承擔服務責任的政府。[6]按照“服務型政府”的要求，除了需要為社會成員提供均等的競爭機會并努力維護這種秩序以外，政府的主要職責在于生產和分配社會正義，即讓每一個社會成員都能夠均等地享有基本的社會保障和公共服務，活得有尊嚴。“服務型政府”的理念強調政府更為重要的職能應當是對市場競爭所產生的負面作用進行糾正，對全社會的公共服務、基礎設施等提供有力支持和有效保障，保障所有社會成員平等、均衡地享有社會所提供的福利待遇。“服務型政府”戰略的提出和實施意味著我國政府職能轉變的深化，服務型政府要求政府更多地承擔起維護社會公平正義的職責，且其在行使裁量權的過程中應嚴格遵循行政均衡原則的要求。

對于民族地區來說，基層政府職能轉變更應符合行政均衡的要求。首先，無論從經濟、地理、文化等幾個方面看，中央政府在行政過程中都應當給予民族地區適當的政策傾斜，以使其能夠與發達地區處于同一起跑線，這是實質上的平等對待原則的內涵所在。且中央和地方對于民族地區的政策傾斜和扶持，一旦實施并給人民群眾帶來了利益、為人民所信任，那么基層政府就應當對這種信任進行保護，不得任意撤銷前述行政行為。其次，民族地區政府在職能轉變過程中，也應當注意資源的合理分配，照顧不同地區、不同群體、不同民族等在經濟、政治、文化等方面的不同需求，利用好本地區和中央轉移的資源，促進當地社會的公平正義和穩定發展。最后，民族地區基層政府在具體的行政活動中還應遵循禁止過度原則和信賴保護原則的要求，避免采取不合比例的行政方式和手段，或朝令夕改，讓行政相對人和相關方無所適從。確有變更、撤銷行政行為的必要時，也要照顧到相關當事方的信賴利益，必要時給予相應補償。

總之，民族地區基層政府職能轉變的重點是依法行政，方向是服務型政府；這兩個方面可以看作是行政法學中行政法定原則和行政均衡原則的具體表現，實踐過程中應當嚴格遵循這兩個原則。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[R].北京:人民出版社，2012：28.

[2]黃元姍，張文山.民族區域自治權的憲政解讀[J].廣西民族研究，2007，(3).

[3]（德）奧拓·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.北京:商務印書館，2002：70.

[4]（日）南博方.日本行政法[M].楊建順等，譯.北京:中國人民大學出版社，1988：10.

[5]王桂源.論法國行政法中的均衡原則[J].法學研究，1994，(5).

[6]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7).