我國港口危險(xiǎn)品倉儲安全管理問題研究

王 磊，劉 佳，李 汐

（解放軍后勤學(xué)院 軍事物流系，北京 100858）

1 引言

危險(xiǎn)品首先是一種商品、一種貨物，根據(jù)《危險(xiǎn)貨物分類和品名編號》（GB6944-1986）的定義，凡具有爆炸、易燃、毒害、腐蝕、放射性等性質(zhì)，在運(yùn)輸、裝卸和儲存保管過程中容易造成人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損毀而需要特別防護(hù)的貨物均屬危險(xiǎn)貨物。

隨著我國物流經(jīng)濟(jì)與港口貿(mào)易的快速發(fā)展，以及石化、危化產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的快速增長，港口倉儲成為危險(xiǎn)品裝卸、中轉(zhuǎn)的主要形式，在危險(xiǎn)品倉儲領(lǐng)域所占的比重越來越大。由于行政因素、歷史因素以及管理缺陷，港口倉儲尤其是堆場成為危險(xiǎn)品物流管理的薄弱環(huán)節(jié)，極易引發(fā)安全事故，造成重大經(jīng)濟(jì)、人身、社會、生態(tài)，甚至是政治損失與影響。天津港“8.12”危險(xiǎn)品爆炸事故就是由危險(xiǎn)品集裝箱堆垛燃燒爆炸引起，目前已造成165人死亡，8人失聯(lián)，直接經(jīng)濟(jì)損失700億元，再一次為我國港口危險(xiǎn)品倉儲安全管理敲響了警鐘。

2 我國港口危險(xiǎn)品倉儲管理存在的主要問題

2.1 行政審批多頭，安全標(biāo)準(zhǔn)多樣

因?yàn)槲ｋU(xiǎn)品倉儲的專業(yè)性、危險(xiǎn)性，國家對危險(xiǎn)品倉儲的監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他貨物倉儲。但總體上，我國危險(xiǎn)品倉儲監(jiān)管仍比較混亂，尤其是在港口危險(xiǎn)品倉儲方面，存在行政管理多頭、安全標(biāo)準(zhǔn)多樣的問題。

（1）審批多頭。為規(guī)范危險(xiǎn)品管理，國務(wù)院在2011年新修訂了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了安監(jiān)、消防、公安、質(zhì)檢、環(huán)保、交通、衛(wèi)生、工商等各行政部門的職責(zé)，港口危險(xiǎn)品還涉及海事和海關(guān)部門，要求共同做好危險(xiǎn)品安全管理工作。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，造成了多頭審批、各自為政、層次繁多、程序復(fù)雜的審批局面，不僅增加了企業(yè)管理成本，也給審批環(huán)節(jié)留出了尋租空間。以天津港肇事單位瑞海國際（以下簡稱瑞海）為例，其《中華人民共和國港口經(jīng)營許可證》(津)港經(jīng)證(ZC-543-03)號及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》都是由天津市交通委（以下簡稱交委）行政審批局審批，而天津市交委的港口審批部門與天津港在2003年以前還是同一家行政單位（天津港務(wù)局）。由于經(jīng)營權(quán)審批主體和權(quán)力的不唯一，讓瑞海鉆了政策的空子。

（2）標(biāo)準(zhǔn)多樣。多個(gè)監(jiān)管部門的多種規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，不僅大大增加了企業(yè)的管理成本，而且留給企業(yè)“鉆空子”的空間。比如危險(xiǎn)品倉儲用地，企業(yè)雖然按照安監(jiān)部門的要求間距建設(shè)了倉庫，可國土資源部門認(rèn)為該間距會浪費(fèi)土地資源。在應(yīng)急演練方面，安監(jiān)部門要求企業(yè)定期進(jìn)行應(yīng)急演練，但是演練中滅火泡沫液無法回收，當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T會因水體污染對應(yīng)急演練持反對態(tài)度。我國行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)由不同的政府部門負(fù)責(zé)，彼此缺乏統(tǒng)籌和溝通，存在標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)矛盾的現(xiàn)象。而且從目前來看，我國的安全標(biāo)準(zhǔn)體系與西方發(fā)達(dá)國家的差距還很大，空白也還很多。

2.2 政企不分，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員

2003年11月15日，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見的通知》，經(jīng)天津市委批準(zhǔn)，天津港務(wù)局實(shí)行政企分開，行政職能轉(zhuǎn)交天津市交委，天津港務(wù)局轉(zhuǎn)制為天津港(集團(tuán))有限公司。據(jù)目前公開報(bào)道的資料，天津港規(guī)建部批復(fù)了瑞海的規(guī)劃建設(shè)，而天津港規(guī)建部為天津港集團(tuán)的下屬部門，屬于企業(yè)體系。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律，行政審批的主體是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、規(guī)章委托的組織，而不是其他自然人、法人和組織。企業(yè)顯然屬于經(jīng)營性法人，像天津港這種行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國企之后，從法律上來講是不具備行政審批權(quán)的，其對瑞海規(guī)劃建設(shè)的審批就屬于違法審批。天津市規(guī)劃、建設(shè)和環(huán)保等政府部門才擁有對瑞海公司的行政審批權(quán)。

2.3 企業(yè)唯利是圖，違規(guī)作業(yè)

經(jīng)調(diào)查，瑞海的危險(xiǎn)品在存放等多個(gè)環(huán)節(jié)，都有違規(guī)之處。瑞海倉庫存放規(guī)劃顯示，氰化鈉可存放量為24t，而據(jù)媒體報(bào)道，爆炸現(xiàn)場被證明有700t氰化鈉。2013年5月4日，天津市交通運(yùn)輸和港口管理局的批復(fù)中，允許瑞海的區(qū)域作業(yè)范圍是集裝箱貨場重箱區(qū)、面積1.8萬m2，用來存放危險(xiǎn)品，中轉(zhuǎn)倉庫為3117.81m2，允許用來存放燒堿。而熟悉瑞海的工作人員指出瑞海的危險(xiǎn)品主要存放在中轉(zhuǎn)倉庫，而這就不符合天津市交管局批復(fù)的危險(xiǎn)品存儲位置-集裝箱貨場重箱區(qū)。

按照《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》，未將危險(xiǎn)化學(xué)品儲存在專用倉庫內(nèi)，或者未將劇毒化學(xué)品以及儲存數(shù)量構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的其他危險(xiǎn)化學(xué)品在專用倉庫內(nèi)單獨(dú)存放的，都將受到相應(yīng)處罰。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)瑞海存儲的全是出口的危險(xiǎn)品，且集裝箱是露天存放的，也沒有分類規(guī)劃危險(xiǎn)品存放區(qū)域。

根據(jù)安監(jiān)總局下發(fā)的《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》，庫存危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)保持相應(yīng)的垛距、墻距、柱距。垛與垛間距不小于0.8m，單一品種存放量不能超過500kg，總質(zhì)量不能超過2t。而瑞海危險(xiǎn)品堆垛之間的距離在0.4m至0.5m，一次裝箱的危險(xiǎn)品重量在6至30t。

另外，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，危險(xiǎn)品的倉儲場所要求大中型倉庫與周圍公共建筑物、交通干線、工礦企業(yè)等的距離應(yīng)在1000m以上。瑞海嚴(yán)重違反這條紅線，與最近的小區(qū)不足600m，且該小區(qū)建成在前。

2.4 監(jiān)督部門失管失查，放松或放棄監(jiān)管

天津市交委作為天津港危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營管理行業(yè)主管部門，對危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營業(yè)務(wù)負(fù)有審批、監(jiān)管等職責(zé)，有關(guān)責(zé)任人員未認(rèn)真履行職責(zé)，違規(guī)發(fā)放經(jīng)營許可證，對瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營活動監(jiān)管不力。

天津市安監(jiān)局和濱海新區(qū)安監(jiān)局作為安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理部門，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)特別是危險(xiǎn)品經(jīng)營企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，有關(guān)責(zé)任人員監(jiān)管不力，對瑞海公司存在的安全隱患和違法違規(guī)經(jīng)營問題未及時(shí)檢查發(fā)現(xiàn)和依法查處。

濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局作為轄區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理部門，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲業(yè)務(wù)規(guī)劃負(fù)有審批職責(zé)，有關(guān)責(zé)任人員明知瑞海公司經(jīng)營危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲地點(diǎn)違反安全距離規(guī)定，未嚴(yán)格審查把關(guān)，違規(guī)批準(zhǔn)該公司的危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲業(yè)務(wù)規(guī)劃。

天津新港海關(guān)有關(guān)責(zé)任人員在危險(xiǎn)品進(jìn)出口監(jiān)管活動中對工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對瑞海公司日常監(jiān)管工作失察，對其違法從事危險(xiǎn)品經(jīng)營活動未及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處;給不具備資質(zhì)的瑞海公司開辟綠色進(jìn)出關(guān)通道，放縱瑞海公司從事違法經(jīng)營活動。

天津港(集團(tuán))公司作為港區(qū)企業(yè)管理單位，對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營企業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管等職責(zé)，有關(guān)責(zé)任人員疏于管理，對瑞海公司存在的安全隱患和違法違規(guī)經(jīng)營問題未有效督促糾正和處置。

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施落后，技防水平滯后

以瑞海國際為例，我國港口危險(xiǎn)品倉儲由于周轉(zhuǎn)時(shí)間快、便于裝卸等原因，多采取露天堆場和簡單倉庫，出于成本的考慮，絕大部分沒有自動化監(jiān)測、報(bào)警、滅火系統(tǒng)，更不用說建立信息系統(tǒng)。從目前披露的細(xì)節(jié)來看，瑞海國際爆炸事件在起火階段是人工報(bào)警，而當(dāng)值班人員發(fā)現(xiàn)火情時(shí)火勢已經(jīng)蔓延，錯(cuò)過了最佳的處置時(shí)機(jī)。

另一方面，救援方遲遲得不到危險(xiǎn)品的種類、位置、數(shù)量等信息，雖然主要是因?yàn)槠髽I(yè)管理混亂、違規(guī)作業(yè)，但另一層面也暴露了企業(yè)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)存檔與容災(zāi)能力的不足，尤其是與海關(guān)、安監(jiān)等監(jiān)督部分的數(shù)據(jù)備份與共享沒有建立，滯后了救援，也影響了事故調(diào)查。

3 加強(qiáng)港口危險(xiǎn)品倉儲管理的主要措施

3.1 理順行政管理渠道，規(guī)范安全標(biāo)準(zhǔn)和審批環(huán)節(jié)

（1）建立全國統(tǒng)一的危險(xiǎn)品倉儲營運(yùn)許可制度。審批主體必須是國家行政機(jī)構(gòu)和法律規(guī)定的履行審批權(quán)力的組織，各審批主體之間審批職能明晰，審批權(quán)限唯一。在統(tǒng)一審批條件的前提下，簡化審批程序，實(shí)行安監(jiān)、消防、環(huán)保、規(guī)劃等部門的聯(lián)合審批。

（2）整體統(tǒng)籌，片區(qū)化、集中化。大中城市和人口密集區(qū)的港口危險(xiǎn)品倉儲審批應(yīng)片區(qū)化、集中化，由市政規(guī)劃部門與港口管理部門根據(jù)城市功能區(qū)劃與港口發(fā)展規(guī)劃整體統(tǒng)籌，最大限度避免低事故傷亡和生態(tài)危機(jī)。

（3）統(tǒng)一設(shè)立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。各管理和監(jiān)督部門負(fù)責(zé)出臺本部門的建設(shè)及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，標(biāo)準(zhǔn)之間不能交叉，不能矛盾。同時(shí)，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，使標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善、詳盡，切實(shí)規(guī)范行業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)、管理、運(yùn)營的方方面面，做到無死角、全覆蓋。

（4）嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。建立企業(yè)資質(zhì)審核與考評制度，將企業(yè)收入、誠信、納稅、環(huán)保、人員素質(zhì)等納入審核范圍，對于不達(dá)標(biāo)企業(yè)不予準(zhǔn)入或續(xù)簽。

3.2 政企業(yè)分開，絕對杜絕既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員

由于歷史原因，我國沿海港多由當(dāng)?shù)馗蹌?wù)局改制而來，原本履行行政管理與審批職能，現(xiàn)在履行企業(yè)職能。因改制時(shí)間不長以及專業(yè)封閉、連帶關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，很多港口還保留著部分行政管理與審批職能，政企沒有完全分開，這就客觀上存在著自我審批、甚至形成“獨(dú)立王國”的風(fēng)險(xiǎn)。必須堅(jiān)決剝離港口的行政審批職能，港口內(nèi)企業(yè)的危險(xiǎn)品倉儲建設(shè)審批全部由交委、安監(jiān)等行政部門審批，港口作為經(jīng)營性實(shí)體和法人只負(fù)責(zé)管理、經(jīng)營。

3.3 強(qiáng)化企業(yè)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)

加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部安全管理，是危險(xiǎn)品倉儲企業(yè)的立身之本、經(jīng)營之道，也是重大社會責(zé)任。

（1）建立嚴(yán)格完善的管理制度。為保證危險(xiǎn)品倉儲的安全，企業(yè)需要依據(jù)危險(xiǎn)品管理的法律和規(guī)定，根據(jù)企業(yè)的具體情況和所儲存的危險(xiǎn)品的特性，制定嚴(yán)格的危險(xiǎn)品倉儲管理制度、安全操作規(guī)程，并具體落實(shí)到責(zé)任人，嚴(yán)格履行登記、備案、報(bào)告的法律和行政義務(wù)。

（2）嚴(yán)格出入庫制度。危險(xiǎn)品入庫時(shí)，倉庫管理人員要嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真核查品名、標(biāo)識，檢查包裝，清點(diǎn)數(shù)目，細(xì)致地做好登記，重點(diǎn)危險(xiǎn)品要實(shí)行雙人收發(fā)制度。危險(xiǎn)品出庫時(shí)，倉庫管理人員除要認(rèn)真核對品名、標(biāo)識、數(shù)目外，還要認(rèn)真登記提貨人，詳細(xì)記錄危險(xiǎn)品的流向。

（3）嚴(yán)格貨位和堆垛秩序。危險(xiǎn)品的儲存方式、數(shù)量必須符合國家的有關(guān)規(guī)定，選擇合適的存放位置，妥善安排相應(yīng)的通風(fēng)、遮陽、防水、防濕、溫控條件，根據(jù)危險(xiǎn)品的性質(zhì)和包裝合理確定堆放垛型和垛的大小，要有合理的間距，消防器材和配電箱周圍禁止堆貨或放置其它物品。

（4）規(guī)范裝卸作業(yè)流程。在保管和裝卸作業(yè)過程中，要嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定和操作規(guī)程，合理選用裝卸器具，對包裝不符合作業(yè)要求的要妥善處理、再行作業(yè)。保管人員要定期檢查危險(xiǎn)品品種、數(shù)量和相關(guān)設(shè)施，及時(shí)清掃庫場，進(jìn)行必要的消毒處理，嚴(yán)格限制閑雜人員進(jìn)庫。

（5）建立應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)危險(xiǎn)品庫遇到緊急情況時(shí)，要有處置預(yù)案，包括匯報(bào)情況、現(xiàn)場緊急處理、人員疏散、封鎖現(xiàn)場、人員分工等。應(yīng)急處理指揮人員要有相關(guān)的專業(yè)知識，能熟練掌握操作技能。

3.4 明確監(jiān)管部門職責(zé)，提高監(jiān)管水平

（1）提高監(jiān)督管理水平。明確各監(jiān)管部門的職責(zé)和權(quán)限，杜絕交叉、重復(fù)，同時(shí)完善監(jiān)管規(guī)范，縱向到邊、橫向到底，扭轉(zhuǎn)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不到位的局面。

（2）明確地方政府責(zé)任。地方政府應(yīng)該為域內(nèi)企業(yè)負(fù)總責(zé)，要讓地方政府感受到監(jiān)管責(zé)任與壓力，擔(dān)當(dāng)起維護(hù)社會利益和人民人身財(cái)產(chǎn)安全的責(zé)任。

（3）發(fā)揮社會監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，善于調(diào)動社會各方力量，讓安全監(jiān)管更“接地氣”。

（4）加大企業(yè)違規(guī)成本。“誰審批、誰負(fù)責(zé)”，由監(jiān)督部門作為執(zhí)法主體，處罰程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違規(guī)收益，從而使企業(yè)不敢違規(guī)、不愿違規(guī)。

（5）調(diào)動企業(yè)責(zé)任。政府應(yīng)大力推動和倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。牽引社會、企業(yè)、自然環(huán)境三者互利互促，給予優(yōu)秀倉儲企業(yè)、綠色倉儲企業(yè)政策優(yōu)惠和財(cái)政減免，從而現(xiàn)實(shí)企業(yè)利益、社會利益、生態(tài)利益良性互動，使企業(yè)自覺自愿提高安全管理水平。

3.5 引入高新技術(shù)，加強(qiáng)技防能力

目前，信息技術(shù)尤其是物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云存儲技術(shù)迅猛發(fā)展，可以更好地為危險(xiǎn)品倉儲的發(fā)展保駕護(hù)航。

（1）建立信息管理系統(tǒng)。為危險(xiǎn)品貨物安裝電子標(biāo)簽，存儲有危險(xiǎn)品的存放位置、庫存數(shù)量、生產(chǎn)企業(yè)名稱、生產(chǎn)時(shí)間、危險(xiǎn)品化學(xué)性質(zhì)、化學(xué)成分、存儲方式和要求、安全運(yùn)輸注意事項(xiàng)、突發(fā)事件處置方法等，同時(shí)通過與企業(yè)局域網(wǎng)建聯(lián)的手持式無線數(shù)據(jù)讀取儀，將危險(xiǎn)品性質(zhì)和緊急事故應(yīng)對方法等信息傳輸?shù)狡髽I(yè)管理數(shù)據(jù)庫中，管理者對信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類，以便迅速了解該危險(xiǎn)品的數(shù)量、存放位置、存儲狀態(tài)等信息。通過手持式無線數(shù)據(jù)讀取儀對貨物進(jìn)行掃描，實(shí)時(shí)查詢危險(xiǎn)品貨物庫存情況，通過管理系統(tǒng)和危險(xiǎn)品的性質(zhì)，對其進(jìn)行分區(qū)管理，同時(shí)利用手持式無線數(shù)據(jù)讀取儀定期對倉庫危險(xiǎn)品進(jìn)行全面盤點(diǎn)，分析和掌握庫存危險(xiǎn)品動態(tài)。

（2）防災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)。通過信息系統(tǒng)了解危險(xiǎn)品的生產(chǎn)時(shí)間、有效期限、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等信息，一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境條件不符合安全存放標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)會自動報(bào)警干預(yù)，避免安全事故的發(fā)生。通過各種溫濕度、聲光、煙霧、空氣成分等傳感器，實(shí)時(shí)掌握庫區(qū)各種技術(shù)參數(shù)，一旦有指標(biāo)超出警戒值，便會自動報(bào)警，并實(shí)施干預(yù)。

（3）數(shù)據(jù)備份同步系統(tǒng)。數(shù)據(jù)同步是指企業(yè)信息系統(tǒng)與相關(guān)監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)相聯(lián)并同步更新數(shù)據(jù)。比如，海關(guān)能實(shí)時(shí)掌握企業(yè)的報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)及出入庫數(shù)據(jù)，消防能實(shí)時(shí)掌握企業(yè)的火情、視頻數(shù)據(jù)，交委實(shí)時(shí)掌握企業(yè)危險(xiǎn)品存儲和出入庫數(shù)據(jù)，等等。這一方面避免了企業(yè)違規(guī)報(bào)關(guān)、違規(guī)操作，同時(shí)也為應(yīng)急救援提供了有力的數(shù)據(jù)支持。數(shù)據(jù)備份是指建立危險(xiǎn)品倉儲企業(yè)“黑匣子”，采取云存儲的方式將關(guān)鍵數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)備份在異地?cái)?shù)據(jù)庫或監(jiān)督部門數(shù)據(jù)庫，在重大事故發(fā)生后仍能記錄和還原事故經(jīng)過及關(guān)鍵企業(yè)數(shù)據(jù)，方便救援和調(diào)查。

4 結(jié)語

天津港重特大事故是建國以來損失最大、造成傷亡最大、犧牲消防官兵多、人民群眾財(cái)產(chǎn)損失最重的港口危險(xiǎn)品事故。痛定思痛，無論是行政部門、監(jiān)督部門還是企業(yè)自身，無論是國家、地方還是行業(yè)，都要認(rèn)真總結(jié)教訓(xùn)、查找癥結(jié)，從國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，通盤考慮社會、生態(tài)、人文發(fā)展去統(tǒng)籌港口危險(xiǎn)品倉儲體系制度建設(shè)和規(guī)劃；祛除體制弊端，改進(jìn)工作作風(fēng)，制定科學(xué)合理的法規(guī)制度、行政體系和監(jiān)督體系，制定科學(xué)完備的標(biāo)準(zhǔn)體系；扎實(shí)做好審批、監(jiān)管工作，順暢政府、港口、企業(yè)關(guān)系，提高企業(yè)社會責(zé)任感和安全管理自覺性；全面提高技術(shù)防范與信息化管理能力。只有這樣，才能以此次事故為教訓(xùn)，全面提升我國港口危險(xiǎn)品管理水平。