戶籍制度改革與遷徙自由權入憲路徑分析

韓業斌

(鹽城師范學院，江蘇鹽城 224051)

1958年第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上剝奪了農民的遷徙自由權。1975年憲法取消了遷徙自由權，至今仍然沒有恢復。隨著城鎮化的不斷發展，流動人口不斷增多，人們對將遷徙自由權重新寫入憲法的呼聲越來越高，［1］并要求廢除《戶口登記條例》，建立城鄉統一的戶口登記制度，還公民遷徙自由權這一基本人權。

一、戶籍制度與遷徙自由權的概念

遷徙自由權是國際人權憲章和公約所確認的基本人權之一。《世界人權宣言》第13條第1款規定:人人在各國境內有權自由遷徙和居住。《公民權利和政治權利國際公約》第12條第1款規定:合法居住在一國領土內的每一個人在該領土內有權享有遷徙自由和選擇居住的自由。可見，兩個國際公約把遷徙自由和居住自由提到了同一高度。遷徙自由是居住自由的前提條件，居住自由是遷徙自由的目的。如果只提遷徙自由，而遷徙之后不能自由居住，無異于隔靴撓癢;沒有居住自由，遷徙自由也就失去了保障。實際上，我國每年已經存在大量流動人口，實現了勞動力的自由流動和勞動力的市場化，從這個意義上講，公民已享有遷徙自由權。但現在的問題是遷徙人口沒有居住自由權，即落戶權。我國現行的戶籍管理制度嚴格控制遷徙人口落戶。因此，遷徙自由權應當包括遷徙自由和居住自由兩項權利，只有這樣遷徙自由權才有實質意義。

戶籍制度是隨著國家的產生而產生的。國家進行戶口登記對個人來說，可以傳達個人信息、證明個人身份關系和社會關系，表明個人出生、血緣、工作、婚姻狀況。對于社會和國家來說，可以行使社會管理功能，為政府作出決策提供必要的人口信息資料。這也是世界各國的通行做法，是履行政府職能的必要條件。公民的遷徙和居住，不受戶口登記機關的約束，也無需辦理戶口遷移證，充分保證了公民的遷徙自由和居住自由。但我國現行的戶籍制度除了上述作用外，還有一項重要的作用就是嚴格控制人口的遷徙和流動。

到目前為止，仍然在施行的《中華人民共和國戶口登記條例》在第1條規定的立法目的是:為了維護社會秩序，保護公民的權利和利益，服務于社會主義建設。然而該條例的真正目的在于，限制農村勞動力向城市轉移，剝奪農民的遷徙自由權。其第10條第2款規定:公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明和學校的錄取證明，或者城市戶口登記準予遷入的證明向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續。也就是說，農村人口遷往城市，必須持有用人單位的錄用證明、學校的錄取證明或者準予遷入的證明，其他條件一概不準遷入。為什么這樣規定呢?時任公安部部長的羅瑞卿解釋說，大量農村人口流入城市，一方面給城市的各面建設計劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應、就業、上學等都出現了一定的緊張局面。另一方面，由于農村勞動力的大量外流，也影響農業生產建設的開展，對于發展農業生產不利，也就對整個社會主義建設不利。［2］該條款表明，遷徙自由在計劃經濟體制下不可能獲得實施，法律從此將全體人口劃分為農業戶口和非農業戶口，中國逐漸形成了城鄉分割的二元社會結構。一個是市民的社會，他們居住在城市里，城市辦工業;另一個是農民的社會，他們居住在農村，農村搞農業。［3］兩大社會邊界清晰，互相封閉。由這種戶籍制度所導致的住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產資料供給制度、教育制度、醫療制度、養老制度、勞動保護制度、婚姻制度等存在重大差別。國家用財政補貼來維護城市人口的全程社會保障，而農民卻不能享有。

二、我國遷徙自由權取消始末

《中華民國臨時約法》最早承認了遷徙自由權，該法第6條第6款規定，“人民有居住遷徙之自由”。其后在北洋政府和南京國民政府制定的憲法性文件中，都無一例外地承認公民有遷徙自由權。與此同時，在共產黨領導的革命政權中，1941年《陜甘寧邊區施政綱領》第6條規定，“保證一切抗日人民的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權”。［4］中華人民共和國建立后，在很長一段時間內法律上也是承認遷徙自由權的。1949年《共同綱領》中明確規定，中華人民共和國人民有居住、遷徙的自由權。1954年《憲法》中也寫入“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的內容。

但是在1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，卻從法律上剝奪了農民的遷徙自由權。那么《中華人民共和國戶口登記條例》是否違反1954年憲法或與憲法相抵觸呢?眾所周知，在現代文明國家憲法是國家的根本大法，具有最高的法律權威。那么作為關系到每個人切身利益的《中華人民共和國戶口登記條例》是否違憲或與憲法相抵觸呢?時任公安部部長的羅瑞卿在《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》中解釋說是沒有抵觸的。就其根本目的來說，它就是為我國人民在政治上和經濟上創造一個美好的前途而服務的。因此，它不會與廣大人民的自由相抵觸，而且是保護廣大人民的自由的。［2］

不可否認，遷徙自由權被取消是當時歷史條件下一系列綜合因素作用的結果。第一，由于我國全盤照抄前蘇聯，實行計劃經濟。在計劃經濟條件下，所有生產要素包括勞動力，都是由政府統一計劃調配，不存在按市場供求關系自由流通的問題，所以勞動力的自由流動也受到政府的嚴格限制和控制。第二，取消遷徙自由權還是工業化原始積累的產物，當時的國家政策是優先發展重工業，由于重工業資本有機構成比較高，所能吸納的勞動力極為有限，在農村剩余勞動力增加的情況下不得不采取嚴格的戶籍管理制度限制農村剩余勞動力向城市轉移。同時，政府還通過對農產品實行“剪刀差”為工業發展積累所需資本。第三，在政治上，取消遷徙自由權還有維護社會穩定的功能，因為政府認為人口盲目流動會危害社會治安和穩定，而所謂“盲目”實際上就是未經過政府部門的批準，沒有得到政府部門認可的行為方式。第四，在意識形態上，當時的人們認為遷徙自由權是資本主義商品經濟的產物。

眾所周知，商品經濟是一種利益經濟。人們在遷徙時，必然要在遷出地和遷入地之間就自己可能獲得的利益和自己將會損失的利益進行比較選擇。只有在從遷徙所獲得的利益大于將會損失的利益時，才會進行遷徙。具體地說，一方面，人們要考慮原居住地的收入水平、就業機會、人際關系、社會環境以及生態環境，同時也要考慮遷徙目的地的收入水平、就業機會、人際關系等因素。如果居住地的收入水平比較低、就業機會少、人際關系和社會環境差甚至生態環境惡劣，就會對人口遷徙形成一種推力，使人產生遷出的意愿。另一方面，如果遷徙目的地收入水平比較高，就業機會多，人際關系和社會環境好，生態環境也好，就會對人口遷徙產生一種拉力，使人們產生遷入的意愿。那么當兩地差距過大，形成推力和拉力的合力時，人們是否會選擇遷徙呢?人們還會考慮遷出地和遷入地的距離大小，即遷徙成本的大小。可以看出，人們遷徙意愿的強度、遷徙規模、遷徙速度和遷徙距離呈反方向變化的，這就是“遷徙重力作用原理”。［5］可見，人口遷徙是遵循著經濟規律的，遷徙自由是商品經濟的內在要求。商品經濟的權利要求必然要在立法上得到體現。

三、遷徙自由權對社會穩定的影響

如果放松戶籍控制，賦予公民以完全的遷徙自由權，大量的農村人口涌入城市，是否會致使社會發生嚴重混亂?這也是當前許多人疑惑的問題。這里看一些其他國家的調查情況。

在國外，城市邊緣形成大量的貧民窟。這些貧民窟影響社會穩定主要涉及兩個方面:一是刑事犯罪率是否很高，即社會治安;另一個是政治上是否激進，容易造反。例如，在巴西的里約熱內盧、圣保羅等地都有大片的貧民窟，社會學學者通過對20世紀五六十年代以來的選舉進行分析認為，這些社區往往支持主張維持現狀的保守黨，激進黨得票很少。其原因，一是剛剛進入城市的外地人口雖然處于社會低層，但比原居住地好得多;二是他們急于融入社會的心理也使他們追求安定。又如在南非的約翰內斯堡西南鎮區韋索托，外來人口是激進造反的大本營，刑事犯罪率相當高。造成這種現象的原因不是遷徙人口，而是種族隔離制度造成的對遷徙人口的歧視和種族間的身份壁壘。所以遷徙人口影響社會穩定，不在于遷徙人口本身，而在于城市如何對待他們。［6］

可以看出，認為遷徙人口影響社會穩定的觀點是不能讓人信服的。目前城鄉居民、城市與城市暫住居民在工資、教育、福利等方面差異過大。要解決這些問題，無論在公共政策還是具體行政行為都要給予同等的公民待遇。

四、遷徙自由權入憲的立法構想

我國已經簽署了《世界人權宣言》及《公民權利和政治權利國際公約》，我國政府應該履行對國際社會的承諾。目前，《戶籍法》已在緊鑼密鼓的籌集立法之中。筆者認為，應該首先修改憲法，將遷徙自由權納入公民的基本權利之中，然后再廢除《戶口登記條例》而代之以重新制定的《戶籍法》，究其原因是，在一個法治國家里憲法是一個國家的根本法，在政治生活和社會生活中都具有最高的法律效力。［7］為了使《戶籍法》擁有憲法根據，應該先行修憲，這是法治國家的基本要求。

1．修改憲法恢復遷徙自由權

首先，將遷徙自由權重新寫入憲法具有重大意義。在經濟上，遷徙自由通過人力資源的有序流動和合理配置，把勞動力納入市場，實現人盡其才，為市場經濟發展服務，打破城鄉二元結構，推進城市化進程。法律本身不能創造財富，但可以通過有效的制度設計來鼓勵人們去創造財富，從而有利于國家經濟的發展。在政治上，有利于維護國家的統一和社會穩定。憲法為國家統一提供了法律框架，而遷徙自由是政治統一的必然結果。只有充分保障遷徙到領土內的任何地方的憲法自由，公民才能真正被認為是生活在一個法律上統一的國家之內。［8］同時遷徙自由也是公民用腳投票的方式，來表達對遷出地政府的不滿，對政府形成無形壓力，使之提高工作效率。在法律上，遷徙自由是基本人權，政府沒有權力來限制遷徙自由。遷徙自由體現公民在法律面前人人平等的憲法原則，也體現國家尊重和保護人權的精神。借鑒國外憲法，結合我國國情，可將我國關于遷徙自由權的規定單列一條，第1款規定:中華人民共和國公民有遷徙往來的自由和選擇居住的自由，有出入國境的自由，有遷居國外或脫離國籍的自由。中華人民共和國公民不得被驅逐出境或引渡到國外。

其次，遷徙自由是要受到條件限制的。《公民權利與政治權利國際公約》第12條第3款規定:上述權利，除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必須與本盟約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何限制。就各國憲法對遷徙自由權的限制性條款看，概括起來，主要有五個方面:第一，為了維護公共利益、公共秩序及公共道德;第二，為了維護公共安全，防止自然災害和事故;第三，為了逃避法律上的義務;第四，為了公共衛生、保健和傳染病的蔓延;第五，為了維護其他公民的權利和自由。可見，對遷徙自由限制是必要的，但這種限制不能違背保護人權的宗旨，因此這種限制是有條件的、有范圍的，即對這種限制也要加以限制，或者規定對遷徙自由的保護性條款。［9］遷徙自由權入憲時應該包括限制性條款，因此該條第2款可規定:上述權利除法律規定并為保護公共秩序、法律上的義務、公共衛生、國家安全及其他公民的權利外，不受任何限制。

最后，加強對遷徙自由權的監督與救濟。全國人大應該加強對國家機關及工作人員就有關流動、暫住人口戶籍及出入境管理的監督，廣大社會力量、新聞媒體對遷徙自由權進行有效的社會監督，通過典型案例進行宣傳。

2．改革戶籍制度，建立城鄉統一的戶籍制度

如果說遷徙自由是目的的話，那么戶籍制度便是實現這一目的的具體手段。制定《戶籍法》，改革戶籍制度，打破農業和非農業戶籍管理的二元結構，建立城鄉統一的戶口登記制度，放寬落戶條件，以具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源，常住城鎮三年以上作為落戶基本條件。這樣既能促使農村剩余勞動力進入城市，逐漸減少農民數量，為實現農業現代化鋪路，同時也能保證城鄉勞動力自由流通，加快城市化步伐。正如十八屆三中全會的決定所說，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。

3．相關措施的配套建設

當然實現公民的遷徙自由也是需要具體的物質條件的。中國是一個擁有13億人口的大國，全國經濟發展不平衡，遷徙自由也不可能一步到位，而應該是一個漸進式的過程。要通過制度設計解決人口遷徙自由問題，縮小城鄉差距。對于城市弱勢群體農民工以熱切關注，對于拖欠工資、子女入學等問題予以解決。對農業以大力扶持，通過延長土地承包期、建立村民自治組織，解決農村土地的權屬問題。各地政府也需要加強宏觀調控，積極引導勞動力在地區間有序流動等。

筆者相信通過改革現行戶籍制度，制定《戶籍法》，在憲法中恢復遷徙自由權，并且保障遷徙自由的順利實施，我們一定能實現尊重和保障人權的憲法承諾。

［1］葛劍雄委員將提議修憲恢復居民遷徙自由［N］．新民晚報，2013-03-04．

［2］羅瑞卿．關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明［N］．人民日報，1958-05-10．

［3］董研．論經濟體制改革中對城鄉二元結構的影響［J］．當代思潮，2003，(6)．

［4］韓延龍，常兆儒．中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編:第1卷［M］．北京:中國社會科學出版社，1984．

［5］李競能．人口理論新編［M］．北京:中國人口出版社，2001．

［6］盛洪，等．人是否應該擁有自由遷徙權［J］．社會科學論壇，2002，(7)．

［7］吳榮榮．行政法變遷之憲法動因探究［J］．哈爾濱學院學報，2013，(7)．

［8］張千帆．流浪乞討人口的遷徙自由及其憲法學意義［J］．法學家，2004，(7)．

［9］曾華祥．對遷徙自由的憲法學思考［J］．政法論叢，2003，(6)．