我國行政審判中司法建議制度的若干問題

劉一瑋

(中國政法大學比較法學研究院，北京 1 00088)

一、司法建議制度的功能流變:以文本規定為視角

行政審判中有關司法建議制度的規定最早見于《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第65條第3款的規定中，即“行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施……(三)向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院”。《行政訴訟法》中僅此一處提到了司法建議制度，是作為行政裁判的執行保障措施而存在。這一規定的目的是，借助上級行政機關或者監督機關的權威敦促涉案行政機關尊重人民法院的裁判，及時履行裁判中的職責和義務。有學者認為，《行政訴訟法》中關于司法建議制度的規定本身嚴格限制了司法建議在行政訴訟中的適用。［1］事實上，由于之前關于行政審判中司法建議制度的理論研究相對匱乏，其法律性質、具體運作流程、責任承擔等問題均沒有相應探討與制度規定，導致了該制度未形成系統性、完整性的制度運作模式，以至于原本希冀敦促行政機關履行判決裁定的美好愿景也不能實現。

其后，最高人民法院發布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第59條規定，根據行政訴訟法第五十四條第(二)項規定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以向被告和有關機關提出司法建議。“與《行政訴訟法》第65條第3款中有關司法建議的規定相比，《解釋》第59條的規定存在著兩個方面的明顯進步:一是將司法建議的發送對象擴大到被告，有利于司法機關與行政機關的直接溝通;二是將司法建議的發送時間提前到判決的同時，拓展了司法建議的適用范圍。”［1］筆者認為，《解釋》中關于司法建議制度的規定可以被認為是該制度突破僅為保障執行功能而向作為社會創新管理手段擴展的開始。當行政機關的具體行政行為因《行政訴訟法》第54條第2款的原因被撤銷或部分撤銷時，由于行政行為涉及到國家利益、公共利益或者他人合法權益等可能屬于公共決策的范圍或領域，法院可以針對個案或類案的具體情況，向相應的行政機關提出司法建議，推動行政機關依法行政、預防未來可能引起的行政糾紛。這也符合了將社會矛盾和糾紛從源頭進行預防的司法政策。

2007年3月，最高人民法院下發了《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》，其中充分肯定了司法建議在化解矛盾糾紛、提高社會管理水平方面的積極作用，還從微觀角度細化了司法建議制度的運作形式和程序，將司法建議工作的地位提升到一個新的高度。隨后，2008年最高人民法院發布的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》第1條規定，人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。筆者認為，該規定使得司法建議的功能進一步擴張，其適用階段從判決時提前到了裁判宣告前，表明法院承擔了在原被告之間進行積極協調的角色，一定程度上成為推動原告撤訴的有力措施。對此，有學者認為，法院通過發出司法建議的方式引導行政機關改變具體行政行為的規定，存在著架空行政訴訟法、排斥調解和規避對行政行為進行合法性審查職責的危險，可能會與被告一起“逼迫”原告撤訴，最終使得原本就脆弱的行政訴訟制度更加飄零無著。［1］但是，現階段通過法院居中協調而促使原告撤訴的結案方式已經成為行政訴訟結案方式的主流，并且通過法院對撤訴申請的嚴格審查，原告的利益也會得到維護，進而推動行政糾紛的實質性解決。

2012年3月，最高人民法院發布了《關于加強司法建議工作的意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》在總結各地司法建議經驗教訓的基礎上，不僅肯定司法建議工作是作為延伸審判職能的重要途徑，而且對司法建議涉及的領域、類型、格式、制作流程、管理機構等方面進行了細化規定，使得司法建議在實踐中更加具有可操作性，適應了不斷變化的審判實際。

綜上，司法建議的功能通過在實踐中的不斷擴展，從最初作為行政裁判執行保障措施逐步成為法院延伸審判職能、參與社會管理創新實踐的重要途徑，以及司法與行政相互溝通交流的有效平臺。

二、司法建議制度的必要性

(一)有利于提升司法監督的影響力

對于法院而言，司法建議制度的構建與完善有利于進一步提升司法監督的影響力。其實，法院在行政審判過程中發現的行政機關工作所存在的漏洞和空白，比行政機關自身進行工作總結更真實、更準確。其在司法建議中對行政機關的善意提醒，不僅架起了司法與行政有效溝通的橋梁，加強了行政執法與行政審判工作的銜接力度，更重要的是進一步提升了司法權對行政權的影響力，贏得了行政權對司法權的尊重。

(二)有利于保障公民的合法權益

對于處于弱勢地位的行政相對人來說，司法建議制度的構建與完善更加有利于維護公民的利益。筆者認為，這一作用體現在兩個方面:首先，在行政機關敗訴的情況下，司法建議的發出，最為直接的效果就是能夠監督被告履行行政裁判;其次，在向存在違法行為的行政機關發出司法建議、協調原告撤訴的情況下，通過法院的告誡，行政機關會意識到自己行為的違法性，從而與原告進行協調解決，此時更加有利于原告合法權益的維護;最后，司法建議中對于某一類案件的總結，有利于保障其他的潛在行政相對人及其他公民的合法權益。

(三)有利于從源頭上化解矛盾、預防糾紛發生

從社會環境而言，司法建議的提出有利于從源頭上化解矛盾，降低糾紛出現的風險。其一，有些訴諸法院的糾紛超出了法院的職權范圍，但是基于司法為民的理念，法院仍然向地方政府提出了預警防范的建議和方案，從而有效防止矛盾膨脹乃至激化，促進社會和諧。［2］其二，當個案訴諸法院之后，如果該案具有顯著的地區性或者群體性，則法院作為較早發現糾紛的機構，應當及時與行政機關進行溝通，提醒其研究解決可能出現的糾紛與社會矛盾。

三、司法建議制度存在的問題:從各相關主體出發

(一)法院法官方面

作為司法建議的制發主體，法院和法官承擔著重要的使命和職責。制作司法建議書，不僅是法院履行審判職能，督促行政機關依法行政的重要途徑，也是擴展法院審判職能、化解社會矛盾、創新社會管理的重要方法。但現實中，司法建議制度的運行狀況并不如當初設計的那般美好，其突出問題體現在:首先，法官提出司法建議的主動性有待加強。雖然最高人民法院大力提倡司法建議制度，各地法院也在如火如荼地踐行這一制度，但是在現有法律及司法解釋的規定下，法院或者法官是否提出司法建議仍屬于法官自由裁量的范圍，即何種情況下應當制發司法建議、何時可以制發司法建議不是很明確。［3－4］在某省一項針對法官的調查結果中顯示，雖然全省97%的法官都能意識到司法建議工作的重要性和必要性，但在被問及“當遇到需要提出司法建議的情形時，你是否會提出司法建議”，有 31%的法官選擇了“不會”。［5］近三分之一的法官之所以選擇不提出司法建議的原因主要有:其一，有些法官消極怠慢，主觀上抱著因為沒有硬性要求，“多一事不如少一事”的態度。其二，有些法官的辦案壓力大。即使其主觀上希望提出有益的司法建議，但是客觀上難于實現。確實，隨著公民法律意識的增強，從基層法院到高級法院，行政訴訟數量不斷攀升，面對繁忙的審判工作，強制要求法官們針對每一個案件都發出司法建議既無可能性，又無必要性。

此外，在最高人民法院發布的《關于加強司法建議工作的意見》中對于司法建議書的質量和形式要求較高。如該《意見》中提出“司法建議要做到把握問題準確，分析問題透徹，依據充分，說理充分，建議客觀合理，方案切實可行，行文嚴謹規范，確保建議質量，符合保密規定。”這就要求法官要進行調研、查閱相關資料、訪問相關人員等，這些制作高質量司法建議所必需的成本是不容忽視的。［5－6］

(二)被建議的行政主體方面

司法建議發送給行政主體后，其反饋率和采納率較低。下文以河南省三門峽市中級人民法院統計的行政性司法建議的發出與反饋情況為例，來闡釋司法建議遇到的這方面難題。該法院2010年發出司法建議16份，反饋0份;2011年發出15份，反饋2份;2012年發出10份，反饋1份。［7］三門峽市作為普通的地級市，其司法建議的現實運行情況直接反映出其他地方普遍存在的問題。之所以導致這一現象的出現，是因為有些行政機關不了解甚至不理解司法建議的性質與效力。雖然司法建議制度在法院系統內進行的風聲水起，但是作為被建議方的行政機關由于缺少與司法機關的溝通，從而不甚了解司法建議。由此導致“一些被建議單位收到司法建議后顧慮重重，有的認為發出承認問題的復函會成為對本單位不利的證據，對自己正在進行或將來可能發生的訴訟產生不利影響;有的則擔心復函會成為上級單位或者主管部門追究責任的依據;有的認為在復函中承認過錯有損顏面，更擔心新聞媒體會借題發揮等等。”［8］有些行政機關雖然了解司法建議的性質和效力，但是并不認同其所具有的價值與意義。它們自恃本單位擁有的權力優勢，根本不理會法院發出的司法建議，并認為這是“多管閑事”。有些被建議行政機關雖然認同司法建議的價值，但是由于司法建議書對于案件的核心及焦點問題不能被準確把握，提出的司法建議過于宏觀和抽象，缺乏可操作性，從而對于行政機關工作的改進與完善也沒有太多的意義。此外，“當司法建議僅發送給與案件直接相關聯的單位，沒有同時向上級單位、主管機關提出，這種做法大大限制了司法建議由點及面的功能和效用。”［9］

(三)社會環境方面

司法建議制度的影響力雖然在不斷提升，但是從社會整體角度觀察，其從文本規定到實踐運作都沒有被公眾、被建議機關乃至一些法院及法官所熟知，就更不用說各個相關機關能夠很好地接受及采納司法建議了。可以說，社會認同度較低是司法建議制度現階段面臨的巨大障礙。此外，行政機關與司法機關有機聯動制度的缺失是司法建議采納效果不理想的又一大外部因素。一方面，在現有的司法建議制度中缺少司法建議向社會公開的制度設計，從而未能充分發揮新聞媒體、社會輿論在行政機關履行司法建議中的監督作用。另一方面，抄送單位的監督力度不夠。本應發揮監督作用的上級單位或者監察單位也因對司法建議重視不夠，而不能協助法院將司法建議落實到位。［10］由此，切實提高社會整體對于司法建議的認同度和理解度是司法建議制度繼續有效完善落實的重要基點。

四、司法建議制度的完善路徑:從制度設計整體著眼

毫無疑問，司法建議制度在努力實現司法權有效運行的大背景下，對于司法機關、行政機關、公民乃至整個社會都是有益的工作方式，其制度意義不容小覷。但是該制度作為行政審判中的創新實踐方式，仍然存在許多不成熟、不細致的地方。這就需要從制度設計的整體角度著眼，即從文本規定、具體運行及外部環境等綜合方面向前推進。

(一)納入立法規劃

如前所述，在實踐中，司法建議的適用范圍不斷擴大，不僅僅停滯于《行政訴訟法》及其司法解釋所限定的范圍內。因此，這就需要將已經現實存在的有益探索納入法律規定范疇。不過，對此還存在著不同的規范化思路。比如，有學者主張應當對司法建議制度進行系統性整合，因而提出制定《司法建議法》的完善思路。試圖通過立法提高司法建議的制作職責及質量要求，賦予司法建議以一定的強制效力，打破司法建議現有的尷尬境地，使得被建議單位有義務對建議作出答復。［11］還有學者及實務界人士主張，在《行政訴訟法》《法院組織法》等現有法律的修訂過程中，對司法建議制度進行明確的界定和合理的設計。其中還應當將被建議單位的落實責任做相應明確，防止司法建議僅是一發了之。［12－13］其實，僅由最高人民法院通過通知或意見對司法建議制度進行規定顯然是勢單力薄。雖然最高人民法院及各地高院紛紛采取各種措施完善司法建議制度，但是其影響范圍仍局限在法院系統內。這就導致有些行政機關不重視收到的司法建議書，單純作出答復而并不改正，有的機關甚至都不做回復。

在司法建議制度發展較為完善的蘇滬杭地區，行政機關出臺了相應文件，對行政機關如何處理司法建議書進行規定，并且將司法建議的反饋采納率納入行政考核指標等，這在很大程度上是對司法建議書價值的積極回應。

筆者認為，單純對司法建議制度進行立法，沒有太大的必要。不過，單純依靠法院系統內部的自發激勵，也確實無法推動這一制度發揮應有作用。所以，較為可行的規范方式就是通過相應訴訟法、組織法的修改而進行專門規定。這既能保證司法機關更加規范的適用司法建議，也對行政機關具有明確的約束力，敦促其落實相應建議，自覺依法行政。

(二)具體運行的改進

司法建議制度的具體運行步驟應當包括:啟動程序、制作程序、送達程序、反饋追蹤程序等，這些程式性的規定需要相互良好的銜接。當然，這一制度的關鍵還是在于如何制作出優良的司法建議書。其實，司法建議書看似簡單，但實際上需要具備諸多制作條件。首先，法官要在個案中發現問題，認識到問題的本質與核心。其次，為了有力地進行說理論證，有時需要法官在實地調研的基礎上進行分析總結，提出具有可操作性的建議。再次，在撰寫過程中還要注意寫作方法與措辭，讓被建議單位更易接受。此外，對于司法建議書發出后的追蹤回訪也是必要的。“法官應當定期追蹤回訪，向被建議單位了解落實情況，做好記錄;對于拖延、不予回復、整改不積極的單位，應將情況反饋給本部門負責人，商討解決措施。”［10］

(三)完善外部環境

司法建議書作為法官的勞動成果，只有得到被建議機關的尊重與接納，才能有效調動起法官的積極性。因此，只有加強法院與被建議單位的溝通與交流，讓被建議單位認識到司法建議對其工作改進的重要意義，才能形成雙方良性互動的運作模式。［5］當然，探索建立司法建議書公開制度也是今后應當完善的方向。這不僅保證了公民的知情權，擴大司法權的正面影響，樹立司法權威，也形成了對被建議行政機關的輿論監督壓力，促使其認真對待建議，改善自身行政行為的缺陷和漏洞，實現依法行政。

此外，要加強與新聞媒體等社會各方面的合作，通過多種渠道加大對司法建議制度的宣傳力度，爭取社會的理解與支持，為司法建議工作營造良好的社會氛圍。

綜上，行政訴訟的根本目的在于保證人民法院正確、及時審理行政糾紛案件，保護公民、法人和其他組織的合法權利，監督行政機關依法行使行政職權。在我國行政審判實踐中，司法建議制度無疑在督促行政機關依法行政方面發揮了舉足輕重的作用。［14］通過該制度不僅能夠敦促行政機關更好地依法行政，還體現了司法權對行政權的有效制約與監督。面對該制度在運行中已經存在的缺漏，只有從靜態設計與動態運行的雙重角度進行完善，才能達成制度設計的初衷，更好地擴展行政審判效果，成為化解社會矛盾、創新社會管理的有效方法與途徑。

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