論我國憲法人權保障制度的完善

楊 彬，黃林山

(1．福建師范大學 法學院，福建 福州 350108;2．福建大中律師事務所，福建福州 350108)

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有至高無上的法律地位及法律效力，統領著我國的法律體系。“爭人權的人，先爭法治;爭法治的人，先爭憲法。”［1］“憲法就是一張寫著人民權利的紙。”［2］憲法對人權的保護起著不可替代之作用，毋庸置疑，憲法是一本人權的保障書。“國家尊重和保障人權”的入憲，實為我國2004年憲法修正案的一大亮點，這一創舉不僅意味著我國民主憲政的巨大進步，同時也翻開了我國人權保障歷史性的一頁。促進了我國人權保障制度的飛躍發展。把“國家尊重和保障人權”這一條款放入憲法的“公民的基本權利與義務”這部分當中，使我國憲法在人權制度體系的設置上取得了重大進步，然而其仍存有不足，需要進一步完善。

一、關于人權與人權保障制度

人權，不論是從自然權利層面還是從基本人權層面上說，都是人類作為自然人的每一個體所享有的基本權利，體現了人權的道義性及寬泛性的特點。維護和保障人權已然成為當代社會共同關注的焦點，這也是人類社會歷史發展的必然趨勢。一個國家的民主法治水平集中體現在其人權狀況的優劣與人權保障的程度。社會實踐中，關于人權的定義、形態及保障方式在理論上存有不同的觀點。縱觀世界各國，由于地理歷史背景、政治經濟環境、風俗文化等因素的差異性以及人們受所處的不同時代背景、階級立場影響，其人權觀也表現的不盡相同，甚至存在顯著的差異。在我國，長期以來學者們對于人權的概念有著不同的定論。比如，徐顯明教授在《人權研究》一書中提到，人權是人與動物相區別的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準，是人作為人的價值的社會承認。［3］李步云教授在其書中提到，人權是人依據其自身的本性即自然屬性和社會屬性所應當享有的權利。［4］沈宗靈教授認為，人權是人們以道德、價值觀念為出發點而作為個體或群體的人在社會關系中不僅是應當享有的權利也是應該履行的一項義務。［5］夏勇教授則認為，人權是由“人”與“權利”這兩部分構成，即是指每個人都享有或都應享有的權利，是“人人的權利”。［6］筆者認為，人權是指隨著人類文明的發展處于特定的社會歷史環境中作為自然人基于其尊嚴與本質屬性而享有得到社會承認的應有基本權利。

尊重與保障人權是發展當代文明、民主法治社會的必然要求，充分的享有人權，成為人類長期以來不懈追求的理想。［7］關于人權的形態，杜力夫教授認為:一種是以理想形態存在的人權，可稱為“人權理想”;另外一種即是以口號形態存在著的人權，我們也可以將其稱作“人權口號”;第三種是以法定權利形態存在的制度化的人權，被稱為“人權制度”;第四種是在事實上人們所享受到的權利以及自由，我們也可以稱之為“人權現實”。除此之外，沒有什么抽象的人權。［8］法治建設的實踐證明，人權作為每個自然人個體理應享受到的一些基本權利，不論該自然人的出生國籍、政治經濟地位、所處階級群體、宗教信仰等差異，亦不管是否得到一國執政者所承認，任何一個自然人在任何空間與時間上，都理應享有這些基本權利。堅持科學發展觀，尊重并保障人權，堅持以人為本，關注人權的發展問題，不僅是實現公民尊嚴與幸福權利的前提與基礎，也是建設法治國家的必然要求。人權事業的發展與其保障制度息息相關，離開了人權保障制度談人權則是一紙空文。作為制度的人權，指的是人權從法定到事實的一整套轉換與保障機制，制度性人權中既包含“法定人權”形態，又包括其劃分的“實有人權”的形態，它是兩種形態的人權在制度狀態下的有機結合。［9］而人權的保障是以憲法的有效實施為重要手段，可以說人權制度的基礎是建立在憲法制度之上的。

保障人權不僅是近代憲法及憲政的基本原則，也是其主要內容。任何國家的憲政法律秩序的構建必然需要依托于該國家所實行的民主與法治的價值基礎之上，而保障人權的實現正是一國民主與法治的最終目標。人權不僅是一國立法的基礎，而且也是一個社會所必須遵奉的最高原則。所以作為憲法的規范本身的運作是否以保障人權為根本出發點而包含制定關于人權方面的內容，成為人們尊崇與認同憲法的首要標準。憲法內容確認人權保障，并通過國家的強制力作為強大的后盾從而保證了人權的實現。正是因為人權的保障和實現依托于憲法，因此，在人權的發展事業上必須要建立與之相配套的人權保障制度，這將是一項巨大的系統工程。

二、我國憲法在人權保障方面的現狀

(一)我國現行憲法對人權保障的規定

1．人權的入憲

人權既不是人們出生就伴隨而享有，亦不是“天賦”的，而是在經濟社會發展到一定階段通過國家認可的。在近現代社會，首先是由國家通過憲法及法律規定予以確認的。在很長一段時間里，由于人們對于社會主義的本質及其發展規律的錯誤性認識，導致長久以來人權被誤認為是資產階級所享有的專有權利。這種錯誤認識致使我國的人權發展之路尤為曲折。隨著時代的發展，人權觀念逐漸得到普及與提升，人們開始更多的關注人權，發展人權，保障人權的切實享有。1991年，《中國的人權狀況》白皮書的首次發表，不僅是我國人權保障事業的重大發展，而且標志著人權的概念在我國政治上得到了正式確立，成為黨和政府執政的政治理念與價值。1997年，“人權”這一概念第一次被正式載入中國共產黨第十五次全國人民代表大會主題報告當中，從而確立了我們黨領導國家建設的主題。這一創舉對我國人權保障事業的發展產生了極其深遠的影響。2003年，在黨的第十六屆三中全會上，胡錦濤同志提出的科學發展觀被確立為我國人權發展建設的指導思想，深化了人權發展的理論基礎，從而推進了我國人權發展的前進步伐。2004年，“尊重和保障人權”這一條款被載入我國的憲法修正案當中，為我國人權建設提供了更為廣闊的發展前景，可謂是中國人權保障事業的偉大進步。該憲法修正案的出臺把人權問題由政治問題轉為了法律問題，正式把人權保障納入憲法的實施當中。2007年，在黨的十七大上，尊重和保障人權的內容首次被正式寫入中國共產黨黨章，體現了黨對保障人權的深切關注與重視，2009年，我國政府以人權為主題制定出了《國家人權行動計劃(2009-2010)》，進一步明確短期內我國人權保障階段性目標及其具體保障措施。2011年《中國人權事業發展報告 No．1(2011)》的發布，一方面促進了我國人權保障事業的發展，同時也對國際人權保障事業作出了突出的貢獻，受到國際社會的普遍贊同及肯定。我國的人權保障已經從觀念的形成轉向制度的確立，并取得了舉世矚目的歷史成就。

2．相關人權保障制度的確立

改革開放至今以來，我國不僅在經濟方面保持迅猛的發展，同時也不忘著力建設中國特色社會主義法治國家，經過長期的不懈努力，我國人權保障事業的發展取得不斷進步。受到國際社會的肯定與贊賞。在立法方面，以尊重和保障人權為根本出發點，堅持中國特色社會主義法治理念，堅持把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一起來，從而基本形成了以憲法為核心的、具有中國特色社會主義的法律體系和人權保障制度，為我國人權的保障提供了較為充分的法律支撐，使我國人權保障事業在立法層面取得了突破性的發展。西方國家通過“三權分立”制度來配置權力，進而實現權利的相互制衡，防止權利濫用，建立人權保障的相關制度。與其不同，我國人權保障主要通過憲法對權力的制約與合理配置來實現人權保障的最終目標，主要遵循以下基本原則:首先，切實貫徹落實人民主權，正當合法的對國家權力進行的合理配置，確保人民的權力終歸于人民所享有。其次，務必確保基本人權，使國家權力的分配始終與保障人民的權益相符合。再次，建立相對完善的權力制約和監督機制，從而能夠在司法實踐中有效地防止過分集權的產生，真正落實依法治國、執法為民進而努力推進我國的法治社會的發展建設。最后，切實保障國家治理的效能，進而真正做到善治。一方面，我國憲法確立了其自身的監督制度，明確規定由全國人大會及其常委會作為監督機關，監督憲法的實施，并且地方各級人大及其常委會作為保障機關，保證本行政區域內憲法的有效實施。進而建立一個科學、嚴密的憲法實施職權的監督機關網，確保憲法的人權保障功能得以實現。另一方面，我國確立了憲法解釋與修改的制度，憲法賦予全國人大常委會解釋憲法的權利，且當有1/5以上的全國人大代表或者全國人大常委員會提議時，并由全國人大以其全體代表的2/3以上的多數通過可以提出對國家憲法的修改。盡管目前我國憲法關于這些方面的規定仍不夠健全，存在不盡人意的地方，但是仍然在制度供給上對我國人權事業的發展提供了重要的保障，客觀上為下一步的人權建設奠定了基礎。

(二)我國現行憲法人權保障體系的缺陷

盡管2004年的憲法修正案正式確立了國家尊重和保障人權，標志著我國人權保障開啟了制度化的進程，然而究其細微，仍然存在諸多不足之處有待完善。

1．我國現行憲法內容的局限性

(1)在公民參與政治生活權利的保障方面。首先，就目前我國立法狀況而言，現行憲法并沒有對公民應當享有的基本政治權利即知情權在憲法條文內容上予以確認，而知情權恰恰又是我國每個公民在社會生活中依法參與國家政治生活、行政監督以及其他方面政治權利的一項基本保障。其次，1982年憲法雖然規定了我國公民依法享有諸如言論、出版、結社、游行、示威的權利，然而從其審查程序設置來看，又顯得過于嚴格，以至于公民在社會生活中難以真正充分的享有并發揮這些權利的作用。

(2)在公民人身自由權利的保障方面。“尊重個人的人格，使個人能盡量自由，應乎自己固有的能力而活動，這實為近代文化之最重要的倫理的要求。”［10］我國1954年憲法規定公民享有居住和遷徙自由，但是由于計劃經濟的需要，在隨后的1975年憲法、1978年憲法及現行憲法中都未將此條款寫入憲法。遷徙自由是每個公民享有人身自由的重要前提，是構成完整人身自由的一個不可或缺的重要組成部分。也是發展社會主義市場經濟的必然要求，當前我國經濟體制已由計劃經濟轉變為社會主義市場經濟。在市場經濟體制下，社會資源由市場來配置。人力資源作為重要的社會資源，滿足了市場經濟對自由勞動力的需求，而遷徙自由是自由勞動力存在的重要因素。可以說，遷徙自由是社會主義市場經濟客觀要求在公民人權方面的反映。

(3)在公民的社會、經濟和文化方面。我國通過的第四次憲法修正案中規定了公民的合法私有財產不受侵犯，相較于與先前憲法對社會主義公共財產的所作規定缺少“神圣”這一重要的“分量詞”，體現出憲法在財產保障制度上對公共財產的保護所作的規定有明顯的傾斜。任何財產權都應受到法律的平等保護才能使得市場經濟下一切經濟主體依法進行平等、公平的競爭，從而構建一個良好的市場經濟秩序。因此，筆者認為，我國憲法應同時把公共財產與公民合法私有財產置于同等的憲法法律地位予以公平、公正、合理的保護。這是我國發展社會主義市場經濟的應有之義。

此外，我國憲法內容缺乏諸如徐顯明教授提出生存權、經濟自由權、接受公正審判權等一系列權利的規定，也說明了我國憲法的外延概括不全面，有待進一步完善。

2．我國現行憲法實施上的不力

(1)現行憲法的監督、解釋機制不健全。依照我國現行憲法的規定，全國人大有權對憲法的實施予以監督并對全國人大常委會做出不適當的決定擁有行使改變或者撤銷的權利。全國人大常委會有權“解釋憲法和監督憲法的實施”與“解釋法律”。此外，與國務院制定的行政法規以及由省、自治區、直轄市的權力機關制定的地方性法規與決議同現行憲法與法律相抵觸時，全國人大常委會亦擁有將其予以撤銷的權利。由此可見，我國違憲審查制度基本上是通過違憲法律、法規、決議等的撤銷制度與憲法解釋權制度靈活的相結合而形成的。我國現行憲法監督制度的不完善，體現在我國現行憲法對于應該如何審查與撤銷由全國人大及其常委會自身制定的違憲法律缺乏明確的條文規定。我國憲法監督制度包含了違憲審查權及撤銷權，而目前我國憲法監督制度在設計上仍存在“空白地帶”，使得當全國人大及其常務委員會出現立法違憲問題時如何解決成為難題。此外，我國目前仍未建立一套科學合理的操作程序與運行機制來確保我國憲法解釋制度的有效運作。從這個意義上看，我國并未在真正意義上建立起憲法解釋、監督制度。

(2)我國現行憲法權利內容設置不合理。細看我國現行憲法條文不難發現其中對實體人權的規定與以往憲法相較而言，已取得了顯著的進步。然而，諸如“孫志剛案”“齊玉苓案”等侵權案件的發生而不禁引人深思，為何憲法對人權的保護依然如此令人堪憂呢?究其緣由，筆者認為現行憲法權利內容的規定過于重實體人權保障而輕程序人權保障，相對于實體性內容而言，程序性內容明顯不足，難以充分發揮程序對實體的限制和保障作用。造成實體人權無法得到有效落實。此外在憲法法律化過程中亦存在偏重實體而忽略程序的現象。缺乏可操作性的程序規則使得實踐中公民權利往往無法得到法律的有效保護。因此，對程序人權和實體人權的合理配置必定是今后修憲的一個發展方向，也是憲法人權保障的必由之路。

(3)我國現行憲法救濟制度不完善。權利內容必須要有與之配套的救濟制度，才可以使憲法規定的權利轉為人們享有的實有權利。但是目前我國僅有民事訴訟、刑事訴訟以及行政訴訟而關于憲法救濟卻十分有限，并未建立專門的憲法訴訟制度。憲法規定的某些公民基本權利，因沒有普通法上的準確依據而長期處于休眠狀態。因而如何建立一套行之有效的憲法救濟制度，為憲法權利的受害者提供法律上的保障，使得公民可以通過憲法評價的方式，對政府侵犯人權的行為或未盡人權保護義務的不作為行為予以糾正，是切實保障我國人權的必然要求。

三、關于完善我國憲法人權保障制度的思考

(一)以人為本，積極完善憲法內容

隨著時代的進步，公民的權利意識不斷提高，人們對于權利的要求也進一步提高，建設一個民主法治的國家已然是時代的必然要求。隨著我國經濟體制、政治體制、司法體制改革的深入進行，越發顯露出當前憲法一些內容的滯后，筆者認為有必要對公民的以下基本權利予以確認。

1．在公民參與政治生活權利與自由的保障方面

首先，應當確認公民的知情權。知情權是每個公民應該享有的一項基本政治權利，是構建民主社會最基本的權利之一。公民知情權的行使促使國家政府信息真正做到公開化、透明化，有利于人民對公職人員的有效監督，保障依法行政。其次，憲法應當進一步確認并完善公民的言論、出版、結社、游行、示威的權利，以保證每個公民能夠真正的行使這些政治權利。由于憲法的規定存在原則性和綱領性的特點，加上實際操作中程序上設計不夠合理精密，很大程度上影響公民權利的行使，因此有必要就這部分權利通過立法加以具體細化，以便權利的切實可行。

2．在公民人身自由權利的保障方面

憲法應當確認公民的遷徙自由權。我國于1993年的憲法修正案中修改了原先的國家實行計劃經濟的基本經濟制度取而代之的是國家將加強經濟立法，完善宏觀調控，實行社會主義市場經濟。這一重大舉措為我國的經濟轉軌提供了現實的憲法依據，將國家對市場經濟的管理納入法制化的軌道進程當中，是深化我國經濟體制改革歷史性的偉大進步。“市場經濟要求市場能夠進行勞動力資源的自由配置，而公民喪失了遷徙自由，也就喪失了其他權利和自由的最后救濟。”［11］因此，發展社會主義市場經濟客觀上要求國家憲法對公民的遷徙自由予以確認，保證公民可依法切實行使該項權利。［12］

3．在公民的社會、經濟、文化方面

國家憲法應對各種所有制經濟的財產權實行平等保護，不論姓“公”還是姓“私”都應不偏不倚，這是平等原則必然要求。這既符合我們黨與國家強調以人為本，重視公民生存權的保障要求，又順應國際人權公約與國際社會對公民個人合法私有財產權保護的相關規定。公民財產權不僅是每一個公民應有的一項基本人權，同時也是組成整個國家社會的財產權利體系的重要的一環。因此，市場經濟秩序的健康穩定發展有賴于構建一個健全而完善的法律制度以保障我國公民的財產權。一方面可促進公民的勞動積極性，另一方面也有利于鞏固經濟體制改革的發展成果。

此外，徐顯明教授曾經提出我國在修憲時應將生存權、環境權、發展權、經濟自由權、接受公正審判權等10項權利載入憲法。［13］我國《憲法修正案(四)》只涉及其中的部分權利。是否將更多權利納入憲法框架中，進一步完善其他基本人權，值得認真探討。如環境問題已成為我國社會的重大主題，而目前憲法第26條在環境保護內容的規定上并未能夠為受侵害者提供有效救濟。基于此，我國應將“環境權”作為基本權利明確引入憲法。這也是構建我國人權保障體系這一巨大系統工程，進而全面依法保障公民基本人權的客觀要求。

(二)科學發展，切實確保憲法實施

1．完善我國憲法的解釋、監督制度

對于目前有權對我國憲法進行解釋的主體，理論界主要存在以下三種觀點:一種觀點認為全國人大常委會作為我國憲法的唯一解釋主體，則其當然的對國家憲法擁有不言而喻的解釋權。另一種觀點認為應將我國的法院作為解釋憲法的主體，并且由國家憲法監督機關對其解釋權的行使進行監督。還有一種觀點認為可以結合我國國情考慮設立專門的憲法解釋機關為我國憲法解釋權的有效行使奠定現實基礎。對此，結合我國目前的基本國情，對于我國憲法的解釋、監督制度的完善，筆者主要有以下幾點看法:首先，可以在全國人大設立專門的國家憲法解釋機關，并配備專攻憲法學研究的權威學者等專業人員，促使憲法解釋工作得以經常化、制度化。其次，設立憲法委員會并賦予其與人大常委會平行的地位，保障憲法的有效實施，以維護憲法作為根本法的權威。對人大立法的合憲性進行監督，并對公民個人提出的違憲審查進行裁決。再次，抓緊制定憲法解釋法與憲法監督法，將憲法解釋、監督的原則、方法以及程序以專門法律的形式固定下來，使憲法解釋、監督有法可依，促進其法制化。最后，加強憲法解釋、監督方面的學術研究，并增強公民的憲法意識和憲政觀念，從理論和思想觀念上為完善我國的憲法解釋、監督制度服務。

2．科學合理的設置我國憲法的權利內容

法律的公正以憲法的公正為本，程序正義以憲政程序正義為要。憲法內容的修改應當特別注重程序人權與實體人權科學合理的設置。我國憲法包含了部分的程序權利規范內容，如憲法第37條、第125條、第126條、第130條、第134條、第135條等規定了公民的人身自由不受非法侵犯，司法機關依法獨立行使職權，公開審判，刑事被告人有權獲得辯護，各民族公民運用本民族語言文字進行訴訟等。這些規定主要適用于訴訟程序。同西方國家為保護公民權利所規定的“正當法律程序原則”相比，仍有較大差距。在憲法中規定公民的程序性權利，將正當法律程序作為一項憲法原則確立下來，這樣才能全面有效的保障公民權利，使程序權利為實體權利的實現保駕護航。

3．構建系統完善的憲法救濟制度

構建一套系統完善的憲法救濟制度，保障憲法真正有效的實施是依憲治國的重要體現。然而，我國目前只存在憲法監督制度為基礎的違憲審查制度，并未建立起憲法訴訟制度，在公民權利受到公權力機關侵害的背景下，救濟渠道顯現出較大的不足。基于我國當前的憲政體制，我國憲法救濟制度的構建應當與司法體制改革、政治體制改革、經濟體制改革相結合。當前，可通過在全國人民代表大會下設置專門的憲法委員會，且地位上與全國人大常委會平行，進行非訴違憲審查活動。同時在國家最高司法機關下設置專司憲法訴訟職能的憲法法庭，從而可以形成一個完整的憲法救濟制度體系。從國情角度出發，憲法救濟制度的構建應當采取循序漸進的立法模式，切實做好每一個環節才能真正發揮憲法保障人權的作用。

4．建立專門的人權保障機構

設立專門的人權保障機構。關于人權機構這一概念的提出始于1946年聯合國經社理事會，至后來的《巴黎原則》在1993年聯合國大會正式通過，國家人權機構在理論與實踐上在世界范圍內，都得到了顯著的發展。世界人權保障機構的設置數量與日俱增。世界上有半數國家在議會中建立了人權保護機構，一些國家還設立了包括人權部、人權委員會、平等就業委員會等促進人權保障的專門行政機構，并在各國的人權保護實踐中發揮了重要的作用。我國目前還沒有設立專門的人權保障機構，對人權的促進和保護是通過不同的國家機關進行的，有鑒于此，我國有必要盡快建立專門的人權機構，既與國際人權相關保障制度接軌，又能切實有效的推進我國人權保障事業的發展，使公民權利得以真正實現。

綜上，目前我國憲法在關于人權保障體系的完善層面仍有較大欠缺，需要我們繼續努力。從國情出發，健全我國憲法人權保障體系，勢必將我國的民主與法治建設事業推向新的階段。

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［11］齊彬．中國憲法有待增加十項人權:訪問中國政法大學校長徐顯明［DB/OL］．www．chinanews．com．cn，2002-12-08．

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