新時期欠發達地區縣域經濟發展策略——以安徽省為例

張 翼

（中共青陽縣委黨校，安徽 池州242800）

十八屆三中全會會議報告中明確指出：要繼續加大對縣域經濟發展的扶持力度，實現縣域經濟發展質量的顯著提高。相對于江、浙、滬等省市，安徽省的整體經濟發展質量較差，但正處于經濟發展的“趕超期”，其中縣域經濟發展的進度更是存在一定的滯后性，但又具有許多獨特區域、資源、環境優勢。因此以安徽省作為標本，并結合十八屆三中全會中的社會主義市場經濟建設要求，研究縣域經濟如何實現更快、更好的可持續的超越式發展具有十分重要的意義。

一、縣域經濟相關概念

1.縣域經濟

縣域經濟主要是指將縣級行政區作為地理空間的劃分單位，同時兼顧經濟以及行政功能結構的經濟體系。其具有區域性、開放性、中介性以及綜合性。其主要內容包括：縣域經濟增長、民生建設以及資源環境建設等經濟綜合項目。縣域經濟在整個國民經濟中具有基礎性地位，是宏觀經濟和微觀經濟的結合點，是城市和鄉村的統籌體，發揮著承上啟下、統籌發展的作用[1]131。

2.縣域經濟科學發展

當前，縣域經濟在科學發展觀“以人為本”的管理理念和十八屆三中全會新的社會主義市場經濟理論的指導下，正在逐步步入經濟轉型的關鍵時期。構建科學、合理的經濟增長模式，實現社會、資源和環境的和諧發展，是縣域經濟科學發展的根本目標。在發展過程中，應本著“以人為本”的發展原則，大力推動產業結構升級，推動城鎮化進程不斷加快，為區域經濟以及城鄉協調發展鋪定堅實的基礎。

二、縣域經濟發展問題以及制約因素分析

盡管安徽省不斷加大縣域經濟發展步伐，并積極探索有效的創新模式，但是在實際的經濟建設過程中，一些老的發展問題帶入了新時期，同時在新的經濟環境下呈現出一些新的矛盾。這些問題和矛盾嚴重地影響到安徽省縣域經濟的健康、可持續發展。

1.縣域經濟整體水平偏低

安徽省的縣域經濟自2005年起就始終保持良好的發展趨勢，但是同江蘇浙江等相鄰省市比較來看，還存在著相當大的差距。根據最新的2013年第十三屆全國百強縣評比（專業版）數據顯示：江蘇省內百強縣數量為26 個，浙江省內百強縣16 個，安徽省內百強縣1 個（肥西縣）。而且，排名前十位的百強縣江蘇省和浙江省共有9 個，其中江蘇省的江陰市和昆山市并列排在百強縣首位。

成因分析：其一，遭遇政策“瓶頸”。從國家政策導向來看，自改革開放以來，經歷中國經濟迅速騰飛的黃金36年，首先提出的東部沿海省份對外開放，創造了一個個經濟奇跡，1999年中央提出西部大開發戰略，2003年又提出振興東北老工業基地戰略。國家的優先發展戰略繞著安徽走，形成了“中部陷區”的現象，直到2006年中央才提出中部崛起戰略，中部省份經濟進入“追趕期”。

其二，對縣域經濟發展主體認識不清。在縣域經濟中，國有大中型企業顯然不是主體，但固有的“以公有制為主體”的片面理解，導致對以鄉鎮企業為代表的鄉鎮集體經濟得到大力扶持，然而鄉鎮企業卻只是曇花一現。而民營企業發展初期得到的政策優惠不多，卻發展得很好，并在縣域經濟中發揮越來越重要的作用，主體地位也得到確認。但有些地方、有些領域內的民營企業仍然面臨譬如“玻璃門”、“彈簧門”的政策阻力。

2.縣域經濟發展不平衡

在經濟基礎、地理位置以及資源分布等方面原因的影響下，安徽省各縣市的經濟發展高度不平衡，并且彼此間的矛盾較為突出。安徽省一共61 個縣，其中2012年經濟實力排名首位的是繁昌縣，其位于蕪湖市，人均GDP 達到了38 749 元，而排名最后的阜陽市的臨泉縣，人均GDP 僅為3 928 元，相差近10 倍。

成因分析：地區差異性強。安徽省各縣區域位置不同、資源環境不同，這就存在明顯的差異性，相比較，皖南經濟基礎較好，環境資源豐富，擁有“兩山一湖”的優質旅游資源、長江黃金水道經濟動脈資源和與經濟發達省份江浙滬毗鄰等區位優勢，因此由南向北呈經濟依次遞減的縣域差異特征，形成皖南、皖中、皖北三個經濟發展梯度。

3.縣域經濟產業結構不合理

當前，安徽省縣域經濟的主體結構仍然表現為第一產業比例較大，二、三產業發展緩慢的狀況。2012年，安徽省縣域GDP 中三產結構為20.7∶53.1∶26.2，比上一年的21.8∶51.8∶26.4 有所好轉，但是與百強縣產業結構比例7.74∶58.73∶33.53 相比，結構不合理問題就顯得尤為突出。

成因分析：缺乏統籌協調發展。根據經濟學家西蒙·庫茲涅茨等人的研究，在工業化初期，一產比重較大，二產比重較低，隨著工業化的推進，一產比重持續下降，二產和三產比重相應提高，且二產比重上升幅度大于三產，一產在產業結構中的優勢被二產所取代。當一產比重降到20%以下，二產比重上升到高于三產時，工業化進入中期階段，當一產比重降低到10%左右，二產比重上升到最高水平時，工業化進入后期階段，此后二產比重轉為相對穩定或有所下降[2]25-26。由此可見，百強縣率先進入工業化后期，而以安徽省為代表的欠發達地區的縣域經濟正處在工業化由初期向中期過渡的階段，造成“農業空心化、工業外強中干、三產弱”的局面。

4.縣域勞動力綜合素質偏低，且流失嚴重

最新的全國人口普查統計數據顯示，安徽省農村地區的農民文化水平普遍偏低，初中以下文化程度的農民數量占到了總數的63.8%。其中小學文化程度的農民數量超過了農民總數的40%。農民的科技文化素質低，使得當地的農業新技術推廣非常困難，進而嚴重地影響到當地的農業生產效率。在這種情況下，安徽省縣域經濟結構優化升級變得不容易。近幾年安徽省外出務工人數日益增加，在“六普”數據中顯示安徽省凈流出到省外半年以上人數達911.9 萬人，其中絕大多數為青壯年勞動力，占戶籍人口比例的13.3%，青壯年勞動力資源的流失成為縣域經濟快速發展的重大制約因素。

成因分析：其一，教育發展不均衡。像安徽這樣的欠發達地區整體受教育水平較低，受高等教育和職業教育的普及率更低，這造成了科技人才和適用人才基數低的現象。

其二，人才聚集效應低。多年的城鄉經濟發展水平差距日益加大，造成了資金、人才等生產要素從欠發達地區向發達地區轉移的極化效應，人才向城市“極”聚集。縣域內農村、鄉鎮社會保障水平低，產業政策和基礎設施布局不到位、不協調，缺乏農民工回鄉創業、技術人才聚集的向心力，因此縣域經濟被“邊緣化”。

5.金融制約縣域經濟發展

經濟發展離不開金融支撐，資金短缺制約縣域經濟發展。2014年上半年安徽省縣域金融機構貸款增長20.9%，比2013年縣域貸款增速低0.2 個百分點，更是低于2010年31.8%的縣域貸款增長點。2014年上半年縣域金融機構存貸比為53.5%，低于全省平均70.1%的水平，縣域金融機構貸款額占全省貸款的26.8%，而縣域生產總值占全省生產總值比重是48.4%，前者遠低于后者。

通過實驗建立了一種快速、準確、無損的塑料打包帶(繩)分析方法——拉曼光譜法。拉曼光譜儀的功率為360 MW，激光波長為785 nm，通過分析樣品拉曼光譜的特征峰位置、峰形和峰數，與拉曼標準譜圖比對可以根據樣品成分進行分類；同一類樣品可以依據填料種類的不同進行分組；同一組的樣品可以通過相對峰高比的不同進行區分，污染后的塑料打包帶(繩)對拉曼檢測基本沒有影響。在公安機關實際辦案中，將現場提取到的塑料打包帶(繩)與標準品譜圖進行比對分析，可以快速確定塑料打包帶(繩)的種類，為偵查提供方向，縮小偵查范圍。

成因分析：其一，金融服務在縣域經濟中內動力不強。在缺乏競爭性的縣域金融市場中，金融機構對鼓勵扶優的金融政策認同度較高，但對扶弱性政策缺少響應，主動性、積極性不高。

其二，金融機構與縣域經濟發展不協調。各大型商業銀行縣級機構以吸收存款為主，貸款投放數量和去向受總行統一管控，無法完全自主決定，客觀上造成了本地存款的外流，形成“抽血”效應，使中小企業融資難上加難[3]34。

三、新時期縣域經濟發展的對策

新時期，安徽正進入工業化加速推進的新階段，要實現經濟增長、產業結構升級、消費結構轉型、城鎮化加速的目標，就要從縣域經濟發展的問題和制約因素入手，興利除弊，研究對策。

1.制定、運用好政策工具

（1）運用好“中部崛起”政策

雖然“中部崛起”戰略姍姍來遲，但換個視角看，“中部崛起”相關經濟政策正當時，正處于“發力”階段。具體體現在中央層面上有2014年12月份中央經濟工作會議決定重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略，其中長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11 個省市，面積約205 萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶橫跨我國東中西三大區域，有利于長江上中下游省份經濟形成優勢互補、協作互動的格局，具有重要現實意義和深遠戰略意義①。在縣域層面上，要充分認識到這一重大發展戰略的機遇期，深入研究國家政策導向、政策優惠，同時清晰認識自己的縣域在國家規劃戰略中的區位優勢、經濟定位，這樣才能運用好國家戰略政策。

（2）制定好本地區經濟發展政策

政策對經濟的推動在于運用，這就是要把國家的發展政策與當地實情相結合，制定好本地的經濟發展政策，主要有：地方政府應該轉變政府職能，增強服務職能，主動推動縣域經濟發展；制定“多予、少取、放活”的農村政策，為縣域經濟發展提供好的外部環境，鼓勵農民通過專業化生產和土地流轉集中實現由傳統家庭的小農生產主體向市場經濟經營主體的“蛻變”；制定好有序、梯度的產業承接政策，參與大區域的產業布局調整進程，加強與發達地區的協同合作，吸引資金、技術、人才等生產要素快速注入，推動本地經濟騰飛。

2.大力發展民營經濟

十八屆三中全會上提出：公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。現實中絕大多數的國有大型企業集中在大城市周邊，因此縣域經濟的支撐點是民營經濟，發展縣域經濟主要就是發展民營經濟，利用財政、稅收扶持政策來充分激發民力、凝聚民心、調動民資、集中民智，發展壯大民營經濟。把作坊式個體孵化成正規企業，把小企業培育成規模企業，引導建立現代企業制度，擴大生產規模，形成產業集群。對企業設立降低門檻，減少和簡化行政審批，嘗試“負面清單”等管理理念，放開經營范圍和管理限制，除國家法律明確限制的投資領域外，對民營企業放開所有競爭性領域，讓企業或業主自主選擇經營范圍和經營方式[4]55。

3.縣域經濟梯度發展，發展特色經濟

各縣域地理區位、人文歷史、資源秉賦各不相同，經濟的差異性非常大，從人口數量上看，有不足10 萬人的，有達到200 萬人的；從地區生產總值上看，有幾億元的，有達到1 000 億元的；從產業上看，有以農業為主導的，有以工業為主導的，有以商貿為主導的，有以旅游業為主導的；從地理位置上講，有沿海、沿江、沿線的，有交通不便老少邊窮的等[5]32。因此縣域經濟發展路徑也不應一個模式，縣域經濟應該是特色經濟，縣域經濟發展要針對縣情分析研究，發揮各自的優勢，從安徽省業已形成的皖南、皖中、皖北三個經濟發展梯度的客觀現實出發，我們不應采用相同的經濟發展模式，應通過區域化布局、專業化分工、比較優勢和區域特色走梯度發展模式，走出富有特色的發展道路。

4.“三產”統籌，融合發展

針對安徽省縣域經濟結構中“一產空、二產干、三產弱”的現狀，要實現“一產穩、二產壯、三產活”的目標，首先農業要做好發展定位，農業是縣域經濟的基礎性產業，同時對二產、三產起支撐作用，不能單純追求三產比例而弱化農業，否則工業、服務業就失去了發展的根基。在做好農業產業的同時，我們要大力發展工業和現代服務業，因為工業化是現階段推動縣域經濟快速發展的必由之路。

那如何來推動“三產”協調、科學發展。首先，在一個縣域范圍內，有城鎮，有農村，有農業，有工業，還有第三產業，縣是統籌的主體，也是統籌城鄉發展、產業發展的基礎性操作平臺，所以要縣域統籌發展。

其次，我們要跳出用“農業”的手段來解決“農業”的問題、用“工業”來發展工業、用服務業來“服務”服務業的思維模式。將農業與工業相融合，通過農機類工業技術創新，推動農業生產效率；通過農產品深加工，提高單位農產品價值，實現農業增收目標。將農業與服務業相融合，發展休閑農業、觀光農業、鄉村旅游。還應將工業與服務業相融合，傳統服務業多為生活性服務業，要大力發展生產性服務業，如交通物流、信息咨詢等。開辟“三產”融合發展的思路，如從發展農業生產，到農產品深加工，再用現代物流流通到世界各地銷售。

5.建立人力資源聚集機制

（1）注重民生，促進人才快速流入

安徽省縣域既缺乏一般人才，更缺乏具有現代市場意識和創新能力的經濟型人才，這是當前縣域經濟發展迫切需要解決的一個難題。造成這一難題的關鍵因素是縣域經濟環境無法滿足人才對教育、住房、醫療、社保、養老、社會服務、生態環境等方面的民生需求。因此縣域經濟發展要體現民生根本、民生優先的原則，注重以人為本，優化居住生活環境、工作創業環境。

安徽省近年來在“全面建設小康社會”的新思維指引下，在發展經濟的同時，統籌社會、政治、文化、生態等建設。獨創性地推行“美好鄉村建設”戰略，把基礎設施建設與農村精神文明建設和群眾教育相結合，達到了農村村容村貌煥然一新，移風易俗樹新風的目的，同時不斷加大對教育、醫療、社保等領域的投入與補貼，逐步實現了“人有普保、勞有應獲、學有良教、病有適醫、老有頤養、住有安居”的民生目標，因此吸引了眾多農民工回鄉創業。同時優美的自然環境與淳樸的民風成為招商引資一張靚麗的名片，不僅帶來了資金和技術，還涌入了經濟建設人才，為縣域經濟發展提供了強大的內生動力。

（2）加強園區建設，儲備人才

縣域經濟要走新型工業化道路，就要搞好工業園區建設。改變過去鄉鎮企業分散的狀況，這不僅有利于提升資源集約利用、能耗綜合管控、產業集聚的能力，還能改善投資環境，同時工業園區是企業的“搖籃”，企業又是人才的“蓄水池”。

安徽省在特色園區建設方面進行了有益的創新實踐，如高新技術園區，以合肥動漫產業基地為代表，集聚了動漫專業高科技人才；農民工創業園，為本土返鄉優秀人才提供創業平臺、發展空間；還有農產品加工園區、出口加工園區等，為吸引各級各類人才提供良好的載體。

6.建設縣域股份制銀行，提升金融對縣域經濟的支持力度

作為縣域經濟的細胞——企業發展離不開融資，然而融資難、融資貴是中小企業發展的坎，如何提升金融對企業的支持力度是我們發展縣域經濟必須面對的問題，解決方案很多，從金融機構設置改革方面入手，應建設縣域股份制銀行。

建設縣域股份制銀行有比較大的優勢，與全國性銀行縣級分支機構相比，縣域股份制銀行扎根于縣域內，以“資金使用本地化”為宗旨，心系本地中小企業，解決當地中小企業融資問題，為企業“輸血”，避免了因資金向上挪移而造成“抽血”的問題；與其他小型金融機構相比，縣域股份制銀行發展規范，完全按照現代金融企業構造，是獨立法人，遵從現代市場規律和運行模式，實現資金來源社會化，既易于控制風險，又能與資本市場結緣，具有不斷壯大的基礎。

四、結 語

改革開放以來，我國政府大力推動城市建設，而對縣域經濟的發展有所忽視。同時，安徽省受地理位置和傳統農業為主的經濟模式等因素影響，縣域經濟發展一直處于低潮。近幾年，政府以及社會各界逐漸認識到了這些問題，新政策為促進縣域經濟的快速發展帶來巨大的機遇。在中央新的經濟政策引領下，安徽省應發揮好政府和市場雙重作用，完善產業結構調整，走綠色生態發展之路，讓縣域經濟發展進入快車道。通過對安徽省縣域經濟改革發展問題的剖析，對類似省份縣域經濟發展提供借鑒，以期在中華大地上激活每一個細胞，讓縣域經濟的發展迎來新一輪經濟發展的春天。

注釋：

①國務院.關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見.2014-09-25.

[1]莊桂榮，回婭冬.以科學發展觀指導縣域經濟的發展[J].現代商業，2009（3）.

[2]任權.欠發達地區縣域經濟發展淺析——以安徽省縣域經濟發展為例[J].經濟論壇，2006（19）.

[3]劉紀鵬.高度重視縣域經濟發展中的金融問題[J].財經研究，2012（8）.

[4]王婷婷.貴州余慶縣產業結構優化問題研究[J].科技經濟市場，2011（3）.

[5]劉福剛.正確認識和科學把握縣域經濟的十大問題[J].華廈星火，2007（12）.