生態文明先行示范區建設的SWOT分析與對策建議——基于巢湖流域生態文明先行示范區建設

李敏琪

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

黨的十八大提出了關于大力推進生態文明建設的戰略部署，2013年12月，國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局等六部門聯合下發了通知，啟動了生態文明先行示范區建設。隨后，在全國范圍內選擇了有代表性的100個地區開展國家生態文明先行示范區建設。安徽省巢湖流域生態文明先行示范區也名列其中。巢湖生態文明先行示范區建設已成為安徽省打造生態強省的一個重要支點。對巢湖流域生態文明先行示范區建設的優勢、劣勢、機遇與威脅進行深入研究，能夠更好地為生態文明先行示范區建設提供決策依據。

一、巢湖生態文明先行示范區建設的S WO T分析

（一）優勢（Strength）分析

1.自然優勢。巢湖位于合肥境內，長江淮河之間，流域面積1.35萬平方公里，是長江中下游重要生態濕地。屬亞熱帶濕潤季風氣候：四季分明，氣候溫和，雨量適中。流域內河網密布，水域遼闊。良好的氣候和生物多樣性為生態文明建設提供了自然基礎。

2.文化優勢。巢湖流域是中華民族的發祥地之一，有巢氏文化誕生于此，中心城市合肥是一座具有2000多年歷史的古城,素以“三國舊地、包拯故里、淮軍搖籃”聞名于世。合肥城市文化傳統中有追求園林式生存環境的精神。“千年古邑”悠久的歷史、三國文化、包公文化、徽商文化、淮軍文化等成了當今合肥鮮明的特色,這些特色為建立一個高素質的社會人文生態文明體系,把悠久的歷史文化和現代文明更好的結合奠定了基礎。

3.科教優勢。合肥是全國四大科教基地之一，是世界科技城市聯盟會員城市，是唯一的國家科技創新型試點市，并躋身全國“十大創新型城市”行列，科教資源豐富，基礎科研實力較強。這是合肥開發生態經濟、建設生態文明的必要支撐。

4.經濟優勢。合肥市經濟呈現快速增長態勢，在全國省會城市的排名從第17位上升到第14位。經濟的快速增長，特別是地方財政收入的快速增長為合肥生態建設提供了客觀需求和必要保障。

（二）劣勢(Weakness)分析

1.資源能源約束趨緊。合肥市經濟的快速發展和人口集聚，導致對土地、水、能源等的需求快速增加，隨著經濟的快速發展和城鎮化步伐的加快，未來需求還會出現進一步的增長，給合肥發展造成極大的壓力。

2.巢湖流域污染較重。由于種種原因，巢湖水體仍然呈現嚴重的富營養化，很多水體達不到環境功能要求。同時,由于環湖過度開發,流域面、特別是江淮分水嶺地區，水土流失嚴重,周邊生態濕地逐漸減少,使得巢湖的湖泊水生生態極其脆弱。

3.產業結構和能源結構不夠優化。合肥市2014年三次產業的比重還不太理想，第二產業增速明顯快于第三產業。第二產業內部傳統優勢產業仍然占有相當比重。從能源結構看，合肥市造成大氣污染的“煤煙型”局面還沒有得到根本的改變。[1]

4.城鄉生態“二元”現象突出。生態系統性特征明顯，需要城鄉一體化方式解決，合肥近年城市生產生活設施有了較大改善，但農村的環境問題關注度明顯不足，由于生活垃圾無序排放、環境設施建設滯后、超量的化肥、農藥的使用形成面源污染嚴重，加大了河流、湖泊的污染。

（三）機遇(Opportunity)分析

1.大湖名城的頂層設計。合肥市是全國唯一擁有五大淡水湖之一的省會城市，“大湖名城、創新高地”成為合肥城市品牌的高度凝練和城市形象的集中概括。合肥市始終把探索出一條城湖共生、湖靚城美的發展新路作為自己的歷史重任。作為長三角世界級城市群副中心城市，合肥從全局高度、長遠角度謀劃城與湖的共生共榮，把合肥建設成為以大湖聞名的生態宜居城市和休閑旅游度假勝地，是打造生態文明示范區的關鍵所在。

2.不斷優化的政策法制環境。巢湖流域的治理工作一直受到各級政府高度重視，1994年，國家把三河三湖治理上升到國家戰略,1999年國務院頒布了《巢湖流域水污染防治條例》，2012年出臺的《重點流域水污染防治規劃（2011—2015）》及《大力實施促進中部崛起戰略的若干意見》，均對巢湖治理提出了明確要求。在地方立法方面，省市先后頒發了《巢湖流域水環境綜合治理總體方案》、《合肥市飲用水水源保護條例》、《合肥市水資源管理辦法》、《水環境保護條例》等法規，一個由國家上位法和地方法規組成的較為健全的法律法規體系正在逐步形成。

3.先行示范的良好契機。國家級巢湖生態文明先行示范區建設是國家推進生態文明建設總體布局的有效實踐。示范區建設有利于集聚全省乃至全國資源，在政策、資金及項目布局等方面爭取支持；有利于尋求有關部委幫助，深化合作領域；有利于開展試點，探索實施生態補償、林權交易、綠色GDP、水權交易等領域改革試點，取得先行突破。將極大推動領域經濟、社會全面進步。

4.干部群眾的殷切期盼。生態文明建設是全面建成小康社會的重要內容，正如習近平總書記所說的“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸?！薄ｋS著經濟社會的發展，群眾對生態產品的需求越來越強烈，他們期盼著藍天常在、碧水長流能夠成為現實。干部群眾的殷切期盼是政府建設示范區的動力，各級政府要順應人民群眾期待，秉持綠色發展理念，在加快經濟發展的同時，著力打造宜業宜居生態環境。

（四）威脅(Threat)分析

1.生態系統的“自然化”理念有待提高。聯合國環境規劃署指出：城市化的目標就是實現現代化與自然化的共存。人類的發展不應該以自然生態系統的喪失為代價，要盡可能地保護原有的自然生態系統，使人類發展與自然生態系統和諧融合。

2.經濟發展與生態保護的“雙贏”命題有待破解。合肥正處于工業化、城鎮化的快速成長期，伴隨著經濟的快速發展，人口也表現出快速集聚的態勢，人口增加必然導致廢物總量的增加，客觀上給資源環境造成壓力。合肥市去年末民用汽車擁有量97.57萬輛，比上年增長18.9%，其中私人轎車增長26.6%，汽車數量增加帶來石油消耗增多和環境壓力加大。環湖大部分區域被劃定為禁止或限制開發區后，對沿湖項目建設、土地利用制約較大，影響區域短期發展。

3.生態建設中居民的主體地位有待進一步加強。公眾參與作為生態建設與管理的重要環節,不僅是知識、資源和信息的輸入渠道,也能提高生態決策的民主化和科學化水平，目前，巢湖流域生態建設群眾參與度較低，且大都是被動參與，群眾參與主要側重于事后的監督,而事前的規劃、設計，事后的維護等參與不夠。由于缺少制度性的群眾參與機制，民眾的生態意識呈“政府依賴型”，使得很多項目實施效率低，運營成本高，運行效果大打折扣。各種生態類的社會組織發育遲緩，導致市場缺乏參與渠道，生態建設信息的獲取路徑單一，這也是效率低下、政府主導作用難以很好發揮、群眾對政府的信任危機的主要原因。

4.生態品牌特色尚不突出。所謂“生態文明先行示范區”就是要在生態標準、生態保護、產業轉型、生態理念、生態文化建設等領域走在全國前列，發揮示范帶動作用，而合肥生態方面叫得響的品牌不多。雖然巢湖治理工程較大，成效明顯，但巢湖水質主要污染指標均超過國家環保部發布的生態市指標要求，達不到功能區指標要求，作為生態建設第一關的污染防治還有很多工作要做。生態文明的關鍵是要轉變經濟發展方式，發展好綠色環保產業。[2]

二、巢湖生態文明先行示范區的發展對策

生態示范區建設是一項長期艱巨的工作，需要巢湖流域各級政府，特別是合肥市根據自身的條件及特征制定相應的發展戰略，采取切實可行的措施；需要政府及社會各界，特別是廣大民眾的長期、共同努力；需要各大產業都按照生態化要求生產，還需要切實可行的生態保障措施。

（一）科學規劃、合理布局，實現城鄉功能的生態化

從統籌城鄉發展、保護耕地和自然生態環境的角度出發，制定《巢湖生態文明先行示范區總體規劃》，規劃的制定與實施要充分發揮全社會的力量,確保規劃的科學性、可操作性、實用性和前瞻性。

1.科學合理布局城鄉功能，做好城鄉土地利用的生態規劃。在國家主體功能區規劃的基礎上，保持自然生態系統的物質還原、降解、凈化能力，按照優先開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區的要求，合理規劃流域內的土地功能，注重不同規劃的有序銜接。尤其是與長江經濟帶等國家戰略規劃的銜接和一致，如國土規劃、城鎮化規劃、行政區域規劃等。堅持綜合統籌、兼顧各方。

2.發展衛星城鎮，控制城市人口規模，提高人口素質。按照國外的經驗，隨著城市化水平的提高，在大城市周圍發展衛星城鎮，是減少城市人口壓力和環境壓力的有效手段。針對合肥城市人口的快速增長，要合理調控城市人口機械增長率和自然增長率，重視人口的年齡結構，重視老齡人群的養老等社會問題。在“1331”城市空間結構基礎上，發展衛星城鎮，在疏解老城區人口壓力和促進城郊人口城市化進程的同時，科學控制人口密度，處理好城鎮規模和人口數量的關系。

3.改善城鄉能源結構，發展清潔能源和可再生能源。經濟規模擴大過程中，重視清潔能源的使用，減少煤炭的消耗，逐步淘汰城鄉煤炭鍋爐。利用好“西氣東輸”的政策，提高天然氣的覆蓋率。注重太陽能、風能、地熱等可再生能源的開發利用、農村大力推廣沼氣等生物質能的利用，和水電一起構成城鄉多元化的清潔能源和再生能源體系。加大各種清潔能源的激勵力度，對于利用太陽能、風能等生產的過剩電力及時回收和利用，農村養殖場利用動物排泄物產生的沼氣、沼渣、沼液等通過市場手段及時得到利用和補償。

4.建設良性的水循環，完善上水和下水系統。雖然合肥城市河道密布，但水質較差，可利用的水資源相對不足，再加上雨水季節性分布不均，出現了合肥的水質性缺水和季節性缺水。合肥既要做好“引江濟巢”、“江淮運河”等跨流域水資源調度等工作，又必須完善城市供水系統和排水系統，保護水質，同時，還要大力發展節水灌溉技術，和中水利用技術，提高水資源的綜合利用和循環利用程度，推進“海綿城市”建設，利用城市地下空間，做好雨水的收集和利用，減少硬化地面的比例，在新建小區鼓勵廚房和衛生間水路分開，為將來中水利用打好基礎。

（二）調整結構、轉變方式，實現產業的生態化

堅持以“減量化、再利用、資源化”為原則，大力發展循環經濟，使物質循環由“資源—產品—消費—廢棄”的直線型模式向“資源—產品—消費—再生資源”的閉環式發展模式轉變，徹底摒棄那些“兩高一低”的粗放型的經濟增長方式，走出一條資源節約型和環境友好型發展道路，使經濟結構“綠色化”。

1.建立生態工業體系，促進工業可持續發展。繼續實施“工業立市”，優化工業結構。在產業選擇上，一方面繼續壯大支柱產業，促進產業鏈向高端發展，向下游延伸，形成以骨干企業為主體，與專精特新中小企業相配套的產業集群，另一方面，突出戰略型新興產業的培育和發展。在園區建設上，繼續加強環保管理，“不要污染的GDP”，完善園區環?；A設施，實現治污設施等資源共享，嚴格開發區項目選擇，防止開發區之間的無序競爭、惡性競爭，為環境保護創造條件，引導原材料、能源、廢物利用的上下游企業之間的耦合，形成產業鏈。

2.發展生態農業，促進農村生態環境根本轉變。加強鄉鎮環?；A設施建設，建設村鎮污水處理廠（站），推廣垃圾無害化資源化處理。加大政策引導和農業科技服務，在河流谷地，大力建設標準農田和生態農業，發展綠色農業、高效農業、休閑觀光農業，在江淮分水嶺山地丘陵，爭取“把水留住，把樹栽上”，在巢湖周邊山地，杜絕無序開采，開展綠化荒山、荒坡活動。加大農業科技投入和科技應用，推廣高效低毒低殘留的化學農藥，發展和推廣無污染可降解的生物農藥，實施科學平衡施肥?；謴托缘刂亟v深生態濕地、生態林帶，進一步減輕巢湖的生態壓力。

3.建設生態文化,形成全民參與環境保護的氛圍。生態文化的核心是利用教育和宣傳,積極培育公民的生態意識。通過生態文化建設,將先進的文化轉化為全社會的良好生活習慣,營造良好的心理基礎和社會氛圍。建立綠色市場準入機制，試點和推行綠色營銷制度，積極推廣環境標志產品和綠色食品，加強消費品回收網絡的建立；嚴禁高能耗、重污染的消費品進入消費市場。大力宣傳適度消費和綠色消費的觀念。

（三）積極引導、強化管理，建立健全生態建設的保障措施

生態示范區建設是一項永久的系統性工程，不可能一蹴而就，要保證各項工作順利進行，需要一套完整的支撐體系，既包括各級政府的決策機制，還要有技術和法律法規建設，同時又需要全體市民的廣泛參與，把各級政府打造成“生態型政府”。

1.強化生態意識，確立生態優先的執政理念。追求人與自然的和諧共生，遵循生態優先的價值理念，是建設和諧社會的重要內容，是實現生態文明社會的重要保障。我們要堅持發展原則，保證自然性和能動性和諧基礎上的發展；堅持持續性原則，保證當代人的發展不影響后代人的繼續發展；堅持公平性原則，做到“代內公平”、“代際公平”以及人與其它生物界的公平；堅持共同性原則，加強與其他地區及國家等方面的生態合作。城鄉規劃、支柱產業的打造、招商引資等方面都應該以生態環境的承載力為基礎。

2.落實科學發展,建立環境與發展綜合決策機制。建立由政府領導、管理機構、行業專家、規劃部門、宣傳機構及公眾代表組成的環境與發展綜合決策機制。政府應把生態建設放在工作首位,加大城鄉建設的綠色含量,增加生態環境保護投入，多渠道籌集環保資金。加大環保執法力度,建立一整套嚴密、可操作的執法監督機制和污染治理機制。建立生態環境建設領導政績考核機制，把環境損益核算納入國民經濟核算中，建立綠色經濟指標考核體系,使政績考核真正成為生態建設的助推器。啟動生態補償機制，形成公平的生態消費環境。

3.依靠科技進步，建立生態建設的技術支撐體系。合肥應充分發揮其雄厚的科教優勢，加強生態環境管理、監理、監測的信息化、網絡化、自動化建設，提高應急反應能力；組建一支專業化的管理、監督隊伍；加強環境保護技術、資源和能源節約技術和循環利用技術、新能源資源替代技術的研究與開發，爭取新能源汽車等環保產業發展方面在全國起示范作用，農村應結合實際重點研究科學施肥技術、生物質能利用技術和植物秸稈再利用技術、土壤改良技術等。加大對碳排放、水權、排污權的標準研究，盡早啟動市場交易，加強對示范區標準的研究，在全國起到示范帶動作用。

4.規范行為，完善生態建設的政策與法規體系。生態示范區建設應從實際出發，制定出有地方特色的、可操作性的政策和法律、法規體系，使生態建設走向制度化、法制化軌道。在近年出臺的《合肥市水污染保護條例》等法規的基礎上，盡快出臺《合肥市揚塵污染防治管理辦法》、《機動車排氣污染防治辦法》、《合肥市可再生能源獎勵政策》等。還要在加快淘汰“兩高一低”生產模式，鼓勵單位、居民的節水、節電行為，調整節能住宅、新能源汽車等消費獎勵政策，制定可再生能源研究開發及使用的獎勵政策，農村畜禽糞便處理及植物秸稈利用等項目給予直接投資或資金補助、貸款貼息。

5.推進信息公開，加大生態民主建設。政府要善于創造條件和機制發揮好私營部門、第三方組織和公民個人的作用，通過國家或政府的權力向社會回歸，實現公共利益最大化。鼓勵公民通過環境信訪、向人大和政協提出建議等傳統方式參與到環境治理中來；要打造重要投資項目環境影響評估、重大環境決策的聽證會、新聞發布會、大眾媒體和互聯網信息發布等新的公民參與平臺；要注重發揮非政府組織（NGO）的作用，大力扶持有益型環保N G O 的發展[3]，要加強政府間的合作，既包括與中央、省以及縣區間的縱向合作，也包括與六安、淮南、蕪湖、馬鞍山、滁州等生態相關地區的橫向合作。

[1]合肥市2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].合肥市統計局，2015-03-31.

[2]吳存榮.合肥環巢湖生態文明示范區建設調研報告[EB/OL]//合肥市委常委重點調研報告集（2013卷）.合肥決策咨詢網，2014-03-12.

[3]黃愛寶，陳萬明.生態型政府構建與生態NGO發展的互動分析[J].探索，2007，（1）.