生態(tài)補償基金法律制度研究——基于安徽省相關制度考察

張飛飛，畢金平

（安徽大學法學院，安徽 合肥230601）

安徽省國土總面積約14.013 萬平方千米。 地形較為復雜，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，主要表現在：第一，人工林是作為森林的主要成分，全省大約有83%林地資源分布在丘陵山區(qū)，而平原卻只占17%，且多為經濟林及農田防護林帶；第二，水資源在空間上分布不均，人均資源占有量少，水資源的供應正面臨著巨大的壓力，這已經成為影響地區(qū)間生態(tài)安全較為重要的因素；第三，礦產資源的開發(fā)所引起的生態(tài)環(huán)境問題嚴重，尤其體現在廢棄礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。 因此，建立一套完善的生態(tài)補償制度對于補償環(huán)境利益受損者，提高生態(tài)環(huán)境質量，促進生態(tài)系統(tǒng)的良好運轉，具有深遠意義。 作為生態(tài)補償制度的重要一環(huán)，建立生態(tài)補償基金制度可以看作是對未來生態(tài)環(huán)境保護的有效保障。

一、生態(tài)補償基金制度的一般分析

生態(tài)補償制度作為一種保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務的制度，其能夠產生的意義有：第一，在從事對生態(tài)環(huán)境有破壞影響的工作時， 對生態(tài)環(huán)境本身的補償；第二，開采自然資源時對利益受損者的賠償；第三，由于生態(tài)環(huán)境的治理問題，包括所帶來的機會損失的保護環(huán)境補償。 從法律的角度對生態(tài)補償進行研究，健全相關的生態(tài)補償制度，有助于實現人與自然及人與人的雙重和諧。

關于基金的基本含義，《現代漢語詞典》定義基金是：“為興辦、 維持或發(fā)展某種事業(yè)而儲備的資金或專門撥款。 基金必須用于制定用途，并單獨進行核算”。 1 從廣義、狹義的角度來說，廣義上的基金包括信托投資、退休、保險基金等；從狹義的角度，基金是具有某種特殊用途與目的的資金。

綜上所述， 我們可以得知生態(tài)補償基金應取基金的狹義解釋， 即生態(tài)補償基金應當是指國家基于生態(tài)服務而設立的，為了平衡生態(tài)利益，對提供生態(tài)補償服務的活動進行專項補償的資金。

二、安徽省生態(tài)補償基金制度的現狀及問題

（一）安徽省生態(tài)補償基金制度現狀分析

首先， 在生態(tài)補償基金制度立法方面， 我們國家在1998 年的九屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國森林法》修正案，確定了森林生態(tài)效益補償基金制度。 2004 年財政部和國家林業(yè)局共同發(fā)布了《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。至此，我國開始進入到有償使用生態(tài)環(huán)境的全新階段。在地方上，各個省市地區(qū)都根據《辦法》的相關規(guī)定，再根據各個地區(qū)不同情況制訂了相配套實施細則。 為了更好地對基金進行有效的管理，2009 年，根據財政部、國家林業(yè)局《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農〔2009〕381 號）2 和《中共安徽省委 安徽省人民政府關于加快林業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（皖發(fā)〔2009〕30 號）等有關規(guī)定，安徽省財政廳、林業(yè)廳聯合印發(fā)了《安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細則》。[3]

其次，在生態(tài)補償基金制度實施方面，安徽省結合自身情況，對不同生態(tài)領域進行了大量的實踐探索，本文以安徽省四個重點生態(tài)領域的不同實踐方案進行分析。

1、流域生態(tài)補償基金制度實踐。 新安江生態(tài)補償基金制度是第一個跨省流域生態(tài)補償基金制度。 新安江發(fā)源于安徽黃山市，其流域面積多達11647 平方公里，橫跨安徽、浙江兩省。 黃山市以保護良好的生態(tài)環(huán)境為前提，杜絕引進高污染、高排放、高消耗的重工業(yè)，另外也對已經存在的污染企業(yè)進行整治， 嘗試建立循環(huán)無污染工業(yè)。 通過黃山市的不斷努力，流域生態(tài)環(huán)境逐漸變好，森林覆蓋率逐步達到了60%以上。 新安江流域生態(tài)補償采取“以地方實施為主，中央負責監(jiān)督”的原則，該流域水環(huán)境補償基金由中央和皖浙兩省共同設立，其目的是用于新安江水生態(tài)系統(tǒng)建立和水污染的防治。 按照獎優(yōu)罰劣的原則，先由中央確定生態(tài)補償的基本標準，然后定期對新安江的水質進行監(jiān)測。 如果一方提供的水質優(yōu)于制定標準的，由受益方補償給供給方；反之，則是供給方給受益方以經濟補償，雙方同時達到基本標準的，都不補償。

2、森林生態(tài)效益補償基金制度實踐。根據我國《森林法》的規(guī)定4，21 世紀初，國家研究決定在部分縣級以上林業(yè)規(guī)劃區(qū)域和國家級自然保護區(qū)，對公益林進行森林補償基金的進行試點。 國務院首先通過了森林生態(tài)效益補償資金方案，隨后財政部建立了有關重點公益林的管理制度。 2004 年，中央決定在系統(tǒng)分析總結出補償資金管理經驗的基礎上，建立中央森林生態(tài)效益補償基金。

根據 《安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細則》的規(guī)定，安徽省重點對于國家級和省級的公益林的補償。 補償標準采取不同的補償標準： 國有的國家級、省級公益林平均補償標準為每年每畝5 元，其中管護補助支出4.75 元、公共管護支出0.25 元；集體和個人所有的國家級、 省級公益林補償標準為每年每畝10 元，其中管護補助支出9.75 元、公共管護支出0.25 元。[5]

安徽省將出臺的《細則》與中央的基金制度合并統(tǒng)一管理，統(tǒng)一運作，至此森林生態(tài)效益補償基金制度正式建立起來，為實現生態(tài)公益林補償機制法制化奠定了制度基礎。

3、礦區(qū)生態(tài)補償基金制度實踐。 關于礦區(qū)生態(tài)補償方面，國家已經制定了一系列的法律法規(guī)進行規(guī)制，為生態(tài)補償提供法律依據。 從2001 年初，中央拿出部分資金用于國有老舊礦山環(huán)境整治和生態(tài)恢復， 取得了不錯的環(huán)境效益。

具體到安徽省來講，有四大主要礦區(qū)：淮南煤礦、淮北煤礦，銅陵銅礦和馬鞍山鐵礦，由于礦山開發(fā)而引起的各類生態(tài)問題較為突出， 從而導致生態(tài)補償問題復雜多樣。

（1）淮南礦區(qū)基本情況。由于煤炭的開采面積不斷加大，導致乘空區(qū)和沉降區(qū)的面積不斷地擴大，生態(tài)破壞加劇。 對于此種嚴峻情況，淮南嘗試進行生態(tài)補償，主要是青苗費補償，其補償標準為每畝1200 元。

（2）銅陵礦區(qū)基本情況。 目前，礦山大多是處于開采枯竭時期，并且由于銅礦的品位較低，過度的開發(fā)不僅造成地表塌陷， 還造成大量廢礦和尾礦的產生。 目前礦區(qū)所采取的主要措施是籌集資金，填充采空區(qū)，回填露天坑并覆土植樹，生態(tài)補償總投資約為17.4 億元人民幣。

（3）馬鞍山礦區(qū)基本情況。馬鞍山鐵礦大多屬于小規(guī)模開采， 在開采過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞較為嚴重。 馬鞍山采取了多種補償措施：其一、礦山開采區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理， 從2003 年開始， 政府部門每年拿出資金15 萬元，用于受污染的土地改良，河道整治和賠償農民損失；二是加大對森林區(qū)以及建造的農場林場的保護力度，并由地方政府拿出資金對受損人進行補償；三是礦山廢水對農村水源的污染，嚴重影響了農業(yè)生產生活，為此，政府每年拿出一定資金，用于農村環(huán)境基礎設施建設，治理水道，改良土地等。

（4）淮北礦區(qū)基本情況?；幢钡V區(qū)主要的生態(tài)問題是塌陷區(qū)面積較大。 目前采取的主要應對措施是， 對深層塌陷區(qū)進行休整， 然后用于水產養(yǎng)殖， 而對于淺層塌陷區(qū)，則采取填埋覆土的方式，并補償青苗費。

4、退耕還林補償基金制度實踐。 2002 年，安徽省開始被列入全國退耕還林工程建設范圍，初步確定安徽省2002-2010 年坡耕地造林480 萬畝， 涉及62 個縣 （市、區(qū)），建設總任務1000 萬畝，其中退耕地造林500 萬畝，荒山荒地配套造林500 萬畝。 安徽省在這項工程中總共安排資金約86.6 億元，其中直接投資12.0 億元（其中現金補助7.1 億元， 造林和種苗費4.9 億元）， 補助原糧達106.56 億斤，折算資金74.6 億元。[6]

（二）對安徽省生態(tài)補償基金制度的評析

整體上，安徽省通過建立生態(tài)補償基金制度，在改善生態(tài)環(huán)境、補償環(huán)境利益受損者利益發(fā)揮著重要的作用。但是，生態(tài)補償基金制度并沒有形成完整、統(tǒng)一、協調的系統(tǒng)，在生態(tài)補償的各個領域中，補償標準不一，補償名目繁多，各個地區(qū)之間補償差距較大，具體到每個領域也是面臨著不同的問題。

1、在流域生態(tài)補償基金方面，資金的籌措是最大的問題。 新安江流域補償生態(tài)補償基金的資金來源主要是政府的財政轉移支付，來源渠道單一，主要是由征收的排污費、 生態(tài)補償費以及政府的財政撥款組成。 這種單一方式不僅給政府帶來了巨大的財政負擔，還大大增加了資金來源的不穩(wěn)定性；其次是資金的使用缺乏一種規(guī)范的監(jiān)督機制。 新安江流域的監(jiān)測主要由環(huán)保部進行，而補償標準則由該單一的監(jiān)測標準作為依據， 缺乏權威性，且無明確的資金管理監(jiān)督單位。

2、在森林生態(tài)補償基金方面，在我國中央層面的補償對象只針對重點公益林，對非重點的公益林沒有任何的補償，因此，這無形中加重了地方政府的財政負擔，而地方政府之間差異的財政狀況也會導致補償的程度不同，最終將會導致地區(qū)間的生態(tài)補償的不平衡性。 另外，雖然我國森林生態(tài)效益補償資金總量很大，而且每年都在增加，但是在使用過程中，由于涉及的政府部門較多，補償資金的發(fā)放混亂，甚至有被截留、侵吞的現象，導致資金到真正需要補償的對象手中所剩無幾。 除此之外，一些政府部門對生態(tài)補償基金認識并不清楚，在補償基金的使用上容易發(fā)生錯亂，被用作了其他目的，體現不出基金的專門性。 更有甚者， 一些補償對象在領到補償資金后，根本沒有用于生態(tài)公益林的保護，而是把它當成了救濟金，用于生活支出。[7]

3、在礦區(qū)生態(tài)補償基金制度方面。 其表現出的主要問題有：（1）中央所設立的專項資金資助范圍窄，資金總量有限，地方財政難以與其配套實施。 此外，專項資金同時要求地方政府和企業(yè)進行配套實施，但由于財政緊張、財力有限等原因，實際履行的難度很大。 （2）部門間經費使用協調難度大， 難以整合。 礦區(qū)生態(tài)破壞問題涉及的問題較多，不僅包括土地破壞問題，還包括環(huán)境污染、植被破壞等多方面問題，如果沒有部門分工，沒有部門間的相互配合和支持，要做好此項工作難度巨大。

4、退耕還林生態(tài)補償基金制度方面。 從國家采取的財政舉措來看，糧食和現金補助的受益對象主要是退耕農戶，但以縣、鄉(xiāng)為單元的退還地區(qū)，往往存在著許多的宜林荒山荒地，退耕農戶有義務在完成退耕地造林任務后，繼續(xù)在宜林荒山荒地造林，但是國家并沒有對宜林荒山荒地造林給予糧食和現金補助，即農民所得到的糧食和現金補助必須在退耕地和宜林荒山荒地上進行分攤，這無疑就降低了原有的補償水平，弱化了對整個退還地區(qū)整體的補償額度。 另外， 雖然國家根據地區(qū)間的不同狀況對糧食補助給予差別化對待，但是由于各地土壤、氣候等方面存在的差異，導致糧食單產的地區(qū)差異很大，有的地區(qū)存在補償水平小于實際產出。

三、安徽省生態(tài)補償基金制度的完善

結合安徽省在生態(tài)補償基金制度的設立與運行情況，筆者認為，結合安徽省的實際，為建立更為完善的生態(tài)補償基金制度可以從以下幾個方面著手：

（一）加強對生態(tài)補償基金制度的立法。 在宏觀層面上， 安徽省在生態(tài)補償機制方面的規(guī)范性法律文件中關于補償基金制度的規(guī)范較少，整個基金制度的設立并沒有形成完整規(guī)范的運行體系，而其中資金的使用是整個生態(tài)補償機制運行中最重要的一環(huán)，因此，規(guī)范基金制度的適用具有極其重要的意義。 安徽省相關部門應當依據國家相關法律法規(guī)，研究制定適應安徽省實際，內容更具體， 操作性更強的生態(tài)補償機制。 在生態(tài)補償基金具體制度的設計上，主要包括這幾個方面：

第一，制定生態(tài)補償基金詳細的補償標準。只有規(guī)定較為明確詳細的補償標準，資金的發(fā)放才具有法律依據。生態(tài)補償涉及多個領域， 并且不同的領域具有不同的實際情況，如果采用統(tǒng)一的標準顯然是不公平的，因此，安徽省在制定本省的補償標準時要在調查研究的基礎上進行，根據各個領域的不同情況，采用不同的標準，符合各方的利益需求。

第二，建立相關的生態(tài)補償基金的管理機構。基金制度得到有效執(zhí)行，資金得到有效運轉，需要一個健全的管理機制。安徽省可以根據我國的《基金會管理條例》，建立相應的生態(tài)補償基金會。 建立這樣的一種基金會， 不僅可以對基金會本身進行有效地監(jiān)督管理，還可以根據設立的宗旨，向社會上尋求更多的資金、物資、實物等方面的支持和幫助；

第三，確立生態(tài)補償基金的長效監(jiān)督機制。從公眾的角度來看， 偏向公益的組織并不能得到公眾的信任。 另外，由于生態(tài)補償基金的運行涉及各方利益，僅僅依靠政府自身的監(jiān)督并不能完全照顧到每個運行的環(huán)節(jié)，因此，生態(tài)補償基金會要建立一套多方面共同監(jiān)督的機制。 監(jiān)督的機制包括財政部門的審計監(jiān)督、 生態(tài)補償基金的信息公開制度、資金使用的違紀違規(guī)的責任追究制度等方面。

（二）拓寬生態(tài)補償基金資金的來源渠道。相比之下，在歐盟等其他國家和地區(qū)， 事實上非政府組織和地方政府在生態(tài)補償中發(fā)揮著相當大的作用，企業(yè)與地方政府，企業(yè)與農場主之間為保護環(huán)境而達成的諸多契約構成了生態(tài)補償的基本框架。8 從安徽省的實際情況來看，基金來源主要是中央和地方政府的財政轉移支付， 以及基金本身所產生的收益，來源渠道較為狹窄，資金的運行得不到有效保障。 因此， 安徽省的生態(tài)補償基金的來源方式應該向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化來源方式轉變，進一步豐富資金的來源渠道，保障資金的有效運轉。

（三）對于生態(tài)補償基金制度中的重點領域，要根據各個領域體現出來的不同特點而制定不同的實施對策。

第一，在流域生態(tài)補償基金方面，由于流域生態(tài)的復雜性和影響性，保障充足的資金投入十分重要，因此，完善流域生態(tài)補償基金制度，拓寬資金籌集渠道，豐富資金的籌集手段對于保護流域生態(tài)環(huán)境，補償受損者具有重要意義。 另外， 完善流域財政收支制度對于保障基金資金來源與使用的規(guī)范化、透明化能夠提供有效的法律依據。 在流域生態(tài)補償中， 財政的收支的兩條線是整個補償機制的中心環(huán)節(jié)。 在財政收入上， 首先是運用適當的技術手段，確定流域的生態(tài)功能區(qū)劃，包括劃定生態(tài)貢獻區(qū)及相應的生態(tài)受益區(qū)，然后對生態(tài)受益地區(qū)征收相應稅費的形式來籌集生態(tài)補償資金； 在財政支出上，資金的使用應當根據生態(tài)區(qū)域的生態(tài)貢獻和生態(tài)損失程度，通過法定的標準來計算補償額度，對補貼對象進行確定時，應將補貼對象進行具體化，同時還要明確其權利義務，以確保補貼真正的發(fā)揮其作用，并最終確定資金的充分運用。 安徽省應當充分利用新安江生態(tài)補償基金建立的經驗，根據本省省情，優(yōu)化本省財政收支制度，進一步健全流域生態(tài)補償基金制度。

第二，在森林生態(tài)補償基金方面，首先要建立一個多方面的補償體系。如生態(tài)公益林的開發(fā)是以保持水土、注重發(fā)揮森林生態(tài)效益為主要作用， 所以對享用森林生態(tài)效益單位或個人，應按照誰受益，誰補償的原則，堅持服務于社會，補償取之于社會的方針。應當盡快建立一種運行機制，開征補償費；對開發(fā)利用林區(qū)水資源者按用水量開征資源涵養(yǎng)費； 對水土保持受益者按土地面積開征水土保持費， 逐步建立森林生態(tài)效益補償費制度和生態(tài)公益林建設投入機制，加快森林植被的恢復和發(fā)展[9]。 其次要擴大補償基金的補償范圍， 綜合考慮各地區(qū)的實際情況，實行差異化的生態(tài)補償標準。

第三，在礦區(qū)生態(tài)補償基金方面，安徽省擁有四大礦區(qū)，并且開采歷史久遠，長期的開采破壞，導致生態(tài)環(huán)境狀況問題復雜， 生態(tài)補償難度大。 首先是關于廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的恢復， 應專門成立生態(tài)補償資金專項基金，即廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理基金。 由于廢棄礦山難以找到責任人，生態(tài)環(huán)境保護又具有一定得公共產品特點，目前對于礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，其資金主要來自于中央財政以及國土資源管理部門從礦產資源收費中分得的一部分，而林業(yè)、水利、環(huán)保以及農業(yè)部門的自然資源收費項目收入尚未納入基金來源。 因此新的基金制度可以考慮將這些自然資源部門行政收費的一定比例資金作為基金組成，對于當前還在開采中的礦山，可以考慮從礦產品的收益中收取一定的費用，作為基金的資金補充。 與此同時， 要逐步建立礦山生態(tài)環(huán)境整治與恢復財政預算增長機制，穩(wěn)步提高財政專項預算在礦山環(huán)境治理資金結構中的比重。

第四，在退耕還林生態(tài)補償基金方面，筆者認為以財政補貼的方式進行退耕還林是最有效的激勵補償手段，但困難的是如何籌集足夠的補償基金和給農民足額的補償。 森林生態(tài)效益是一種無形的外部價值， 難以計量和確定受益對象，因而由誰來負擔費用和負擔多少都難以確定。 10 我國經濟是在初步發(fā)展的階段，財政資金收支不平衡，支出困難，不可能全額承擔公益林建設費用，只能采取部分補償的方法。 目前， 我國在退耕還林中的補償標準是種地的凈收益減去還林的凈收益作為退耕還林的補貼標準，但是林業(yè)的周期性較種植業(yè)長，風險性也更大，所以應加大政府財政補貼標準。[11]

[1]中國社會科學院語言研究所.現代漢語詞典(5 版) [M],北京：商務印書館，2005.1028.2009 年財政部、國家林業(yè)局出臺了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農〔2009〕381 號），因而2004 年頒布的《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》被宣布失效。

[2]安徽省財政廳.安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細則 http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/bmdt/gzdt/1277542483607771.htm，2010-03-13。

[3]《森林法》第八條第六項：建立林業(yè)基金制度。 國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。 森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。 具體辦法由國務院規(guī)定。

[4]安徽省財政廳.安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細則 http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/bmdt/gzdt/1277542483607771.htm，2010-03-13。

[5]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經濟發(fā)展研究[D].安徽農業(yè)大學.2005.

[6]竺效.我國生態(tài)補償基金的法律性質研究———兼論《中華人民共和國生態(tài)補償條例相關框架設計》[J]北京林業(yè)大學學報( 社會科學版)，2011.10(1):1.

[7]蘇紅玉.森林生態(tài)補償基金制度淺析[J].法制與經濟.2009.6(206).

[8]李永啟、曾慶君、牟海波、劉少文、楊柏林.森林生態(tài)補償制度是生態(tài)效益型林業(yè)發(fā)展的保障[J].中國林副特產.2004（5）:102.

[9]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經濟發(fā)展研究[D].安徽農業(yè)大學.2005.

[10]梅瑩.安徽省退耕還林與區(qū)域經濟發(fā)展研究[D].安徽農業(yè)大學.2005.