關于精準扶貧的研究綜述

公衍勇

（貴州民族大學管理學院，貴州 貴陽550025）

消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是人類孜孜以求的理想。我國自1986 年扶貧開發以來，通過近30 年的不懈努力，取得了舉世矚目的成就。 但是，貧困地區人們的生活水平仍然較低，發展水平滯后的現象并沒有根本改觀。 其中一個重要原因是目前我們的扶貧策略是粗放式的，我們現行的貧困人口是統計部門通過農村住戶抽樣調查的數據推算出來的，對于“誰是貧困居民”、“致貧貧困何在”、“如何針對性幫扶” 等問題并沒有確切的答案。針對目前扶貧工作中這一突出存在的問題，2014 年1月25 號中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25 號） 中明確提出建立精準扶貧機制。 “精準扶貧”顧名思義就是要讓扶貧工作更精確、更準確，對此王思鐵曾下過一個更為詳細的定義， 他認為精準扶貧是“指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。 ”[1]

精準扶貧是習近平總書記在2013 年11 月在湖南湘西調研扶貧攻堅時提出的，由于提出的時間較短，因此，國外對于這方面的研究較少，國內對于精準扶貧的研究也主要是集中在對精準扶貧政策的解讀、各地精準扶貧的經驗或成果介紹等方面的新聞報道，具體來說包括如下幾個方面：

一、新時期精準扶貧理念提出的歷程

精準扶貧的理念我們可以追溯到上世紀的“真扶貧、扶真貧”，黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視扶貧工作，精準扶貧的理念逐步成型。習近平總書記在上任不到一年的時間里，就先后到河北阜平、甘肅定西、湖南湘西三次考察扶貧工作“探真貧”，“訪最貧”。 2012 年12 月29 日至30 日， 習總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時強調：“要真真實實把情況摸清楚。 幫助困難鄉親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況。”。2013 年4 月，汪洋副總理在甘肅省調研考察扶貧工作時指出：以“解剖麻雀”的方式，開展入戶調查，要創新體制機制，采取有針對性的幫扶措施，切實提高扶貧成效。 2013 年6 月28 日汪洋副總理在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上指出：“目前扶貧開發中存在的一個突出問題是， 許多地方底數不夠清、指向不夠準、針對性不夠強。 要完善貧困識別機制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，并實行動態管理，使穩定脫貧的村與戶及時退出。 借用軍事學術語， 扶貧就是要瞄準重點、精準制導、定點清除。[2]”2013 年10 月8 日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議研究扶貧工作時，要求對扶貧對象建檔立卡，確保項目資金要到村到戶，切實使扶貧資金直接用于扶貧對象， 這也體現出精準扶貧的理念。 特別是2013 年11 月，習近平總書記在湖南湘西調研扶貧攻堅時指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號。[3]”，較多的新聞報道認為這是精準扶貧一詞的首次明確提出。

隨后，2013 年12 月25 日， 國務院扶貧辦主任劉永富在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上向全國人大常委會報告農村扶貧開發工作的有關情況時提出，“推動建立精準扶貧工作機制， 建立全國扶貧信息系統，在摸清底數的基礎上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實做到扶真貧、真扶貧。[4]”2014 年1 月25 日，根據近平總書記等中央領導同志關于扶貧開發工作的一系列重要指示，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發[2013]25 號），明確提出建立精準扶貧工作機制，并明確了由國務院扶貧辦、民政部等7 部門負責此項工作。3 月5 日李克強總理在作2014 年政府工作報告時特別指出，“地方要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶。[5]”3 月7 日，習近平總書記參加貴州代表團審議時強調，“干部要看真貧、扶真貧、真扶貧，使貧困地區群眾不斷得到實惠。[6]”這昭示了新一屆中央領導集體扶貧和脫貧的決心。

實行精準扶貧，確保到村到戶，這傳遞出黨中央扶貧開發方式創新轉變的新思維、 新思路。 精準扶貧概念的提出，是對原有的扶貧機制的反思與改進，是我國現階段扶貧開發的重大創新，必將對新時期扶貧開發產生重大而深遠影響。

二、精準扶貧的對象瞄準問題

精準扶貧的對象瞄準也就是如何以科學、有效、民主的程序把貧困居民識別出來，即精準識別，這是精準扶貧的前提條件。 精準識別總的原則是中辦發[2013]25 號文件提出的“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡。各地方根據國務院扶貧辦《扶貧開發建檔立卡工作方案》的要求結合自身特點也提出了一些行之有效的識別辦法：重慶市、貴州印江縣等通過“八步四公示”程序進行貧困對象的識別，即村民申請、民主推薦(一榜公示)、入戶調查、民主評議（二榜公示）、村級初審、街鎮復核（三榜公示）、區級確認（四榜公示）、市級復查，取得了較好的效果；四川通江縣精準識別貧困戶的“十步工作法”（宣傳發動、普遍調查、規模控制、農戶申請、群眾評議、初步公示、聽取意見、深度核查、民主評定、公示公告）實現了貧困戶精準識別；重慶六塘鄉及內蒙古自治區烏蘭哈達鄉以“四再”（再部署、再宣傳、再規范、再核實）舉措保證建檔立卡貧困戶識別準確無誤；寧夏回族自治區的彭陽縣通過“五比五優先六不評”，采取排隊的方法，扎實開展扶貧對象精準識別工作，類似的還有云南師宗縣、富源縣、陜西省略陽縣等采取的“五優先、五不宜、五不評” 方法來識別貧困人員；貴州銅仁地區的 “細胞工程”（駐村干部畫一個手繪的民情地圖，建立一個信息化管理軟件，把農戶的具體情況錄入系統，我們將其稱之為“細胞工程”。）讓扶貧精準到戶；四川省宜賓等地方探索的“比選”（一些地方也叫“海選”或“海推”）確定扶貧對象的扶貧“首扶制度”，也是精確識別的一種辦法。 上述各地方對精準扶貧對象的識別的探索和實踐，是對國務院扶貧辦《扶貧開發建檔立卡工作方案》的一種細化、規范和創新，為下一步扶貧對象的精準扶持、精準管理打下堅實基礎。

三、精準扶貧的實施機制分析

國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任王國良認為精準扶貧主要包括精準識別、 精準幫扶和精準管理這三方面的內容，國務院扶貧辦在《建立精準扶貧工作機制實施方案》中提及，精準扶貧的內容除了上述三個方面外還包括精準考核。 基于精準扶貧的內容， 國務院扶貧辦主任劉永富認為精準扶貧這一機制應該是“在各地現有工作的基礎上，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，開展到村到戶的貧困狀況調查和建檔立卡工作，國家有關部門提出調查方案和技術標準，各省(區、市)制定實施細則，由省級政府負責、以縣為主組織實施。 ”[7]貴州省委書記趙克志在威寧縣蹲點調研扶貧工作時要求，按照縣為單位、動態管理、規模控制、分級負責、 精準識別的原則， 制定實施辦法和動態監測管理辦法， 對貧困地區和扶貧對象實行動態監測管理。 國土資源部黨組成員、副部長、部扶貧開發領導小組組長張少農強調要充分發揮部門優勢， 持續推進精準扶貧等工作機制創新，黔西南州委書記張政到興義市敬南鎮調研時，也要求扶貧、農業、林業等相關部門要共同努力，相互協調配合。 湖南省委政策研究室農村處副處長姚杰認為，精準扶貧需要突出“三化” ：社會化、專業化和產業化，而貴州省扶貧辦的潘新認為精準扶貧更要善于運用市場思維，創新扶貧開發體制機制，同是貴州省扶貧辦的胡紅霞則認為精準扶貧既要走產業化扶貧之路、 遵循市場經濟規律，又要切實讓貧困農戶參與扶貧開發并享有開發成果，使貧困戶最大化激發內生動力，需要建立以貧困戶為核心的利益聯絡機制。

在精準扶貧的地方實踐中， 很多地方都進行了探索實踐，其中廣東經驗堪稱典范，國務院扶貧辦主任劉永富到廣東省調研時就指出，廣東高度重視扶貧開發工作，創造了很好的經驗，堪稱中國亮點、世界模式，值得各地學習借鑒。 2014 年3 月25 日在廣州啟動的全國扶貧系統駐村幫扶機制創新專題研討班的開班儀式上， 國務院扶貧辦副主任王國良表示，此次培訓主要是具體地學習東部地區特別是廣東省開展“精準扶貧”的經驗。廣東的“雙到”扶貧模式可謂是精準扶貧的成功實踐與創新，所謂的“雙到”即“規劃到戶、責任到人”。 “雙到”扶貧的“基本工作思路是：靶向療法，定村定戶，定責定人，駐村幫扶，一村一策，一戶一法，一定三年，限期脫貧。對每一輪‘雙到’扶貧，都精心進行頂層設計，明確重點扶貧對象，明確具體目標任務。 ”[8]幾年實踐充分證明，“雙到”扶貧的模式，為消除農村貧困、縮小地區差距，為我國扶貧開發建立精準扶貧工作機制， 提供了典型示范和有益借鑒。 除了廣東的“雙到”扶貧模式之外，其他的一些省份也在不斷創新扶貧工作機制，取得了立竿見影的成效，如在精準扶貧的宏觀政策層面：湖北恩施龍鳳鎮的全國綜合扶貧改革試點區，抓住“精準扶貧”這個關鍵，創新七個“到戶到人”機制（精準識別到戶到人、供養救助到戶到人、教育培訓到戶到人、公共服務到戶到人、產業扶持到戶到人、聯動幫扶到戶到人、動態管理到戶到人[9]）和“358”為主要特點的“龍鳳模式”（即探索“三種”精準扶貧模式：產業扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧三種模式，創新“五項”機制：創新投融資機制、鎮村治理機制、農村產權經營機制、土地綜合利用機制、公共服務均等化機制，重點解決“八大”民生難題：增收難、上學難、看病難、住房難、行路難、飲水難、用電難、留守難。[10]），開啟了脫貧致富奔小康的新局面；央視新聞聯播曾報道的陜西省石泉縣“三個五”扶貧攻堅戰略（把扶貧對象劃分為“需要實施搬遷的、需要綜合扶持的、需要救助供養的、需要教育救助的、需要醫療救助的”五種類型，依據不同扶貧需要分類施策實施“五大扶貧工程”，同時，建立“五項保障機制”抓扶貧落實[11]），在精準扶貧方面為陜西省做了有益探索， 取得明顯成效；貴州以“六個到村到戶”(結對幫扶到村到戶、產業扶持到村到戶、教育培訓到村到戶、農村危房改造到村到戶、扶貧生態移民到村到戶、基礎設施到村到戶)為抓手，切實增強了扶貧開發工作的針對性和實效性。 在產業開發與扶貧相結合方面：張家口尚義推廣政府、龍頭企業、金融機構、合作社、農戶“五位一體”的股份合作模式，湘西保靖探索的企業+合作社+基地+大戶+農戶扶貧模式；貴州晴隆的草地畜牧中心+養羊協會+農戶的滾動發展模式，丹寨實行“政府主導、企業經營、群眾參與、收益共享、有償使用、滾動發展”模式等，探索出一條可復制、可持續和可操作產業開發與扶貧相結合的路子。 在土地流轉促動農民發展方面：湖南省城步邊溪村組建合作社，發動貧困村民以土地入股，發展觀光農業的方式，促進農民增收；貴州晴隆的農民以土地入股參與分紅或一次性給予扶貧資金補償或農民承包土地全部退耕還草，草地畜牧中心和農戶聯合實行的集體轉產模式，有力地帶動了農民增收；貴州紫云低熱河谷早熟果蔬產業扶貧示范園區的“流轉土地、先建后補，培訓示范、反租倒包，公司兜底、互利共贏” 模式， 盤縣淤泥鄉巖博村貧困戶收益=土地流轉+入股分紅+工資+培訓的“資源變資產，資產變資本”模式，都有效性地提高了農村土地的利用率，增加了土地的產值。

除此之外，比較有特色的精準扶貧策略還有，強調干部幫扶機制的廣西平果縣采取“153211”的扶貧幫扶模式（即：縣四家班子主要領導各幫扶1 個貧困屯、其他縣處級領導各幫扶5 戶、縣直單位及鄉鎮的主要領導各幫扶3 戶、縣直單位及鄉鎮其他科級領導干部各幫扶2 戶、全縣55 歲以下的一般干部各幫扶1 戶、 全縣干部職工各指導1 戶以上基礎較好的貧困戶[12]）和湖北省秭歸縣創造性地提出的“1119”整村推進扶貧模式（由1 名縣委常委或縣人大、縣政府、縣政協主要領導掛帥(聯系鄉鎮的縣級領導參加)，1 個有實力的單位牽頭，1 家規模企業與貧困村開展 “村企共建”，9 個縣直單位結對幫扶1 個貧困村，每年輪換一次，實行資金整合的集團式、捆綁式幫扶機制。[13]），解決以往幫扶不到位、貧困戶找不到幫扶人等問題；強調農村婦女作用的寧夏金融扶貧“鹽池模式”，鹽池縣婦女小額信貸項目以廣大農村婦女為主要貸款對象，堅持公益性質，以扶持貧困地區農村婦女脫貧致富為宗旨，實現了成功運作，取得了一定成效，得到了社會認可。

四、研究述評

上述的政策方針和相關的新聞報道都為精準扶貧的研究提供了理論指導和實踐經驗， 鑒于政策方針的宏觀性、新聞報道的信息不完整、不平衡、不客觀等局限性，對于精準扶貧的研究還存在一些不足之處， 還需要我們通過具體的調研實踐，進一步完善。

1、精準扶貧工作缺乏制度的保障。 中國農業大學人文與發展學院院長李小云認為， 精準扶貧能夠落實的核心，在于兩個方面的制度構建：一是扶貧資源分權的管理體系， 如果扶貧資源永遠掌握在從中央到地方的部門體系手里，容易產生大量的利益尋租；另一個是鄉村治理結構，在現行的鄉村治理結構之下，國家提供的資源，在鄉村變成了鄉村精英尋求其合法性的工具。[14]

除此之外，筆者還認為精準扶貧缺乏法制的保障。很多地方一開始就以扶貧到戶的形式來開展農村扶貧工作，但是除貴州、湖北、云南等十多個省區出臺農村扶貧開發條例外，其余省市至今還沒有一個專門的指導性文件或相關法規。 扶貧工作的相關人員對扶貧到戶工作一些基本問題都沒有弄清楚， 很大程度上是因為缺乏政策的指導、 引領和保障。 地方扶貧工作迫切需要通過立法來推動，實現扶貧開發工作規范化、長期化、可持續，依此從制度上確保扶貧資金的投入，為實施精準扶貧，加快貧困群眾脫貧致富提供有力支持。

2、精準扶貧的配套政策和措施的研究尚未跟進。 精準扶貧的實施規劃頒布后，國家和地方只有個別部門如土地、教育等部門制定了一些優惠政策，其他部門尚未出臺配套政策， 致使扶貧規劃的實施效果并不樂觀，相關政策的含金量不高，“政策紅利” 幾乎成空文。 省與市的扶貧事權尚有待明確，監管事項尚待理順，扶貧機構和隊伍建設尚待提高， 動態管理和進退機制尚需建全，總之，繁重的扶貧攻堅任務與投入不足的矛盾十分突出。精準扶貧的下一步工作將需要通過相關實施細則和配套制度的制定完善，對上述存在的問題進行更加深入細致的研究，推動建立更加完備、更具操作性的配套政策和措施。

3、各地精準扶貧的經驗總結不足。 在近幾年精準扶貧的工作實踐中，各地創造和積累了許多行之有效的成功經驗。 然而整體來看， 省市兩級對于各地基層創造的好經驗做法沒有及時總結、交流，沒有很好地把感性認識上升到理性認識， 把零散經驗綜合為系統經驗。 經驗總結比較滯后， 成為精準扶貧研究工作的薄弱環節之一。 各地經驗歸納旨在總結歷史經驗，吸取教訓，使精準扶貧工作更加符合實際。 建議各地區、 各部門要及時總結與推廣經驗，發掘、樹立精準扶貧的先進典型，發揮其示范作用，并為其他同類型的地區提供經驗借鑒。

4、精準幫扶的措施大都缺乏可持續性。 當下精準幫扶的內容主要表現在種養業、培訓和基礎設施這三大項目上， 在種養業也出現了后續管理服務跟不上的情況。“雖然說，也有一部分扶貧活動采用了給機會、提素質、增投資這樣的造血式的方式，但其效果也因個體的特殊性而呈現出千差萬別的差異性。 一些邊緣地區， 即便有投資，也難以找到合適的經營人才和領軍人物，錢投下去，項目建起來了，但經營不下去，同樣不能給當地帶來脫貧的希望。[15]”這種做法大部分可歸屬于輸血式的扶貧或者是救濟式的扶貧， 治標不治本。 精準扶貧還處在摸索階段，究竟怎樣才能讓低收入農戶直接持續受益，并保證這些低收入戶不再返貧，怎樣才能帶動經濟薄弱村加快發展，怎樣才能使貧困地區和扶貧對象具備內生發展動力實現可持續、可復制的“造血式”精準幫扶策略，還需要聚集所有人的智慧繼續摸索，找到合適的方法。

5、 精準扶貧一個不該被忽略的問題——城市扶貧。根據2011 年8 月5 日中國社科院發布的《中國城市發展報告No.4》顯示中國城市貧困人口約有5000 萬人，而且這個數字呈現出不斷上升的趨勢。 而現階段， 國家的扶貧是連片扶貧開發，針對的是欠發達的地區，各大扶貧基金會、扶貧機構也主要針對中西部農村地區的救助項目。 城市貧困人口只有少數屬于救濟范圍， 可以說當前5000 萬中國城市貧困人口已成扶貧空白。 城市貧困人口主要包括：農民工、失業人員、一部分剛畢業的大學生及部分特殊人員，他們的就業、醫療、教育等社會保障問題沒有得到有效保障，必將成為影響社會穩定發展的因素。藉此新時期扶貧開發之際， 精準扶貧也應該實現對城市貧困人口的幫扶。

[1]王思鐵.淺談精準扶貧[RB/OL].四川扶貧外資網,2014-03-27 http://www.scfpym.gov.cn/show.aspxid=25213.

[2]汪洋副總理在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上的講話.2013-06-28 http://blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d490101gcn0.html.

[3]習近平赴湘西調研扶貧攻堅[RB/OL]. 新華網,2013-11-03 http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236_8.htm.

[4] 劉永富. 國務院關于農村扶貧開發工作情況的報告[RB/OL]. 中國人大網,2013-12-26 http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-12/26/content_1820963.htm.

[5]2014 年政府工作報告[RB/OL].人民網,2014-03-05 http://theory.people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558.html.

[6]空氣質量直接關系群眾幸福感[N].京華時報,2014-03-08（03）.

[7]林暉.創新機制 精準扶貧——國務院扶貧辦主任劉永富解讀扶貧開發熱點問題[RB/OL]. 新華網，2013-12-25 http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/25/c_118709911.htm.

[8]精準扶貧的成功實踐與創新——廣東省“雙到”扶貧模式調查[N].涼山日報,2014-06-26(01).

[9]王海濤.創新機制促進精準扶貧[RB/OL].湖北省人民政府研網，2014-06-16.http://www.hbzyw.gov.cn/News.aspxid13228.

[10]劉倫.精準扶貧的“龍鳳探索”[N].恩施日報，2014-08-11（A1）.

[11]熊鋒.探索精準扶貧新模式——石泉縣“三個五”扶貧工作調查[N].安康日報， 2014-03-20（01）.

[12] 徐順東. 平果實施精準扶貧攻堅戰6500 多名黨員干部“結對”1.45 萬戶貧困戶[N].廣西日報,2014-05-26(002).

[13]王愛平等.秭歸縣推出“1119”精準扶貧新舉措[RB/OL].三峽秭歸在線,2014-01-12 http://www.zigui.gov.cn/2014-01/12/cms649360article.shtml

[14]郭錦輝.完善制度構建確保精準扶貧[RB/OL].中國經濟新聞網，2014-07-01 http://www.cet.com.cn/ycpd/xbtj/1236962.shtml

[15]李俊雄.可持續性扶貧當尋求創造性的幫扶思路[N].東莞日報，2013-11-13(A02).