《自由法案》 的自由與不自由

沈臻懿

2015年6月2日，美國參議院以67票對32票的優勢，通過了《自由法案》（USA Freedom Act）。當天晚些時候，美國總統奧巴馬即簽署了該法案。至此，《自由法案》正式替代了自2001年起施行，且在14年間一直爭議不斷的《愛國者法案》（USA Patriot Act）。《自由法案》的通過與施行，可謂自2013年美國前中情局雇員斯諾登曝光美國國安局（NSA）“棱鏡”監控項目以來，美國首次針對監控項目所作出的大規模改革。

圖為美國總統奧巴馬（右）在白宮會見司法部長，并正式簽署了《自由法案》 （圖/東方IC）

美國《自由法案》的背景與緣起

2001年的“9·11”恐怖襲擊，對于整個美國而言無疑是揮之不去的一場噩夢。這一恐怖襲擊事件的發生，令美國政府痛定思痛，決定采用防患于未然的方式來加強美國本土的安全。為此，時任美國總統的布什在當年10月26日時，以反恐之名授權美國國安局可不經國會允許，即使是在無證據的前提下亦可對美國公民及其他生活在美國本土的人進行監聽，且以此為核心迅速通過了《愛國者法案》。

前述法案規定，美國司法部門與情報部門無須經過批準，即可以對手機用戶的通訊信息予以監控，調取個體銀行信用記錄以及對互聯網上的個人通訊進行檢查。在《愛國者法案》的授權下，美國國安局獲得了三項尤為特殊的核心權力。第一項權力即允許安全機構對于個體的監控行為，可不局限于電話以及電子設備。第二項權力即允許執法部門有權對任何與恐怖活動相關的信息予以調查，并可大規模收集公民通話記錄與資料，主要用于對“獨狼型”恐怖活動嫌疑人的追查。第三項權力則是該法案215條款中所規定的政府在反恐名義下對公民個人資料擁有的調查權。

《愛國者法案》飽受詬病，且最具爭議的焦點即是其對于公民信息與隱私的獲取。尤其是2013年爆發的“棱鏡門”事件，更令美國各界為之嘩然，大量普通民眾對于自身個人隱私遭受的侵害極度不滿。但即使是在這一前提下，《愛國者法案》仍在2006年、2010年，甚至是爆出“棱鏡門”事件后的2013年，由美國國會數次對前述法案的核心條款與規定的有效期予以了延期。為尋求《愛國者法案》的替代法案，2013年10月29日，美國共和黨參議院吉姆·塞斯布雷奈向眾議院提交了《自由法案》。該法案被視為一份“兼顧與平衡方案”，因為其既可以保證情報部門對于恐怖分子的監控，又可以確保美國公民隱私權不被侵害。

自“9·11”事件后，美國一直在本土安全與公民自由之間做著兩難選擇。由《愛國者法案》而引發的對于公民個人信息的監控，也似乎成為了美國民眾為“愛國”而付出的代價。不過，因個人信息監聽而頻頻爆出的負面消息，令美國民眾對于自身個人隱私受損進而提出強烈譴責與抗議。最終，美國總統奧巴馬在其總統任期行將結束前，于2015年做出了大幅改革國安局監聽項目的承諾。當地時間5月13日，《自由法案》在美國眾議院以338票贊成對88票反對獲得了高度支持率。美國白宮亦對前述法案明確表示了支持，并將該法案稱作是“國家安全與隱私保護之間的合理平衡”。6月2日，美國參議院以67票對32票通過了《自由法案》。美國總統奧巴馬隨后在推特上發表消息稱，“很高興能夠看到參議院通過了《自由法案》，該項法案將可以維護公民權利與國家安全，我拿到法案后的第一時間就會簽署。”當天晚些時間，奧巴馬正式簽署了該法案。

《自由法案》雖允許政府繼續對美國公民的通話數據與信息進行大規模收集，但在允許的同時制定了諸多嚴格限制。基于前述法案規定，美國國安局需在半年時間內逐步將大規模通訊數據與信息收集項目轉交給電信公司。前述數據信息記錄的內容將由電信公司所持有，并儲存于電信公司的服務器之上，而非保存于政府服務器中。如此后需要對涉嫌恐怖主義的活動進行調查取證時，美國國安局首先必須獲得許可或在緊急條件下，才可以向電信公司索要并調閱相關數據信息。同時，前述數據信息調閱的必須具體至某個特定實體，譬如某個賬戶、某個電子設備或者某個人。不過，《自由法案》仍批準美國情報部門可持續開展對于“獨狼”式恐怖分子的追蹤監控項目，并允許情報部門對特定嫌疑對象展開不間斷式的監控計劃。

美國《自由法案》的“自由”與“不自由”

自2015年《自由法案》獲得通過的一刻起，美國國安局對于潛在恐怖活動嫌疑人的監控與竊聽似乎進入了一個“空白期”，但對于美國本土普通公民的通訊聯系而言卻有了一定安全保障。《自由法案》一經通過與出臺，美國社會各界就對此反響強烈。據美國有線電視新聞網（CNN）所作的一份民調數據顯示，有61%的美國民眾支持對于《愛國者法案》中有關通訊信息搜集的規定，但也有超過30%的民眾認為該修改沒有必要。美國“公民自由聯盟”組織則對《自由法案》的出臺予以了極高評價。該組織認為前述法案的通過具有“里程碑式的意義”，美國“公民自由聯盟”法律副總監賈梅爾·加弗表示，“《自由法案》是1978年以來美國最為重要的一項大規模監控改革，它印證了斯諾登揭露與曝光的意義。”

但美國參議院多數黨領袖麥康納和參議院情報委員會主席查德·波爾則認為，“《自由法案》的通過令每天在保衛我們國家安全的人手中少了一項重要的工具。”而美國國內的幾大互聯網巨頭對于新出臺的《自由法案》也不甚滿意。由蘋果、谷歌、微軟、臉書等組成的“改革政府監控聯盟”無論是基于對互聯網的遵從，抑或商業之目的，均希望美國政府能夠真正保障信息安全以及信息自由。該聯盟認為，《自由法案》尚存在“令人無法接受的漏洞，仍可能會允許情報部門大規模收集互聯網使用者的信息和數據”。長期以來，美國國安局的大肆監控計劃與竊聽行為已嚴重削弱了客戶對于美國科技與互聯網公司的信息。思科公司（Cisco）CEO錢伯斯承認，美國國安局的監聽行為已導致部分國家客戶延遲了其采購活動。如《自由法案》不能真正保障信息自由，美國的互聯網業可能會變得支離破碎，而其全球科技領導地位亦將由此而受到影響。

客觀而言，美國《自由法案》中的“自由”并非完全絕對，其亦有著邊界及其“不自由”的一面。有觀察人士指出，《自由法案》所終結的僅僅是《愛國者法案》中賦予國家安全部門對于普通公民通訊予以監控的特殊權利，而非監聽活動本身。《自由法案》的通過與生效，在一定程度上只是部分兌現了此前美國總統奧巴馬所承諾的對于大規模監聽項目的改革。根據《自由法案》的規定，在必要的前提下，政府部門仍可獲取公民的電話記錄與信息，包括特定個體此前撥打電話的時期，撥打過的電話號碼以及電話的通話時長。只不過與《愛國者法案》相比，收集通訊數據與信息的主體從原先的政府部門轉到了電信公司。有分析人士指出，這一法案很難完全束縛美國國安局的監控能力。無論是哪一家電信運營機構，其在服務器上所儲存的數據信息在美國國安局所擁有的強化網絡技術與攻擊力量的面前，都將不堪一擊。

此外，美國《自由法案》所強調的“自由”，僅僅針對美國本土民眾而言。《自由法案》的制定僅涉及美國國安局在本土范圍內的行為約束，但法案對其在海外范圍內的各種監聽與竊聽行為卻未作出任何約束。換言之，美國大范圍、大規模海外監控計劃與項目并不受《自由法案》的約束。該法案并未涉及對情報部門通過美國科技與互聯網公司來竊取國外網絡數據信息的限制，亦未涉及如何規范與調整政府部門對于國外情報信息的收集。美國《自由法案》所謂的“自由”，在一定程度上僅是對內不對外的。依據美國2008年修訂的《外國情報監視法案》（FISA）的有關規定，允許美國政府可以對任何海外目標之間以及海外人士和美國本土人員之間的語音及網絡通訊予以攔截與監控。正是在這一法案的規定下，包括聯合國秘書長潘基文、巴西總統羅塞夫以及德國總理默克爾在內的諸多國際政要人士均成為美國國安局的監控對象。2013年經斯諾登曝光的“棱鏡門”事件，進一步印證了美國國安局對于外國政府與企業的監控活動。

客觀而言，美國《自由法案》中的“自由”只是相對而言。新法案只不過是將美國普通民眾通訊監控的權力放權給電信公司，美國政府如需獲得有關數據與信息，仍可隨時通過電信公司予以獲取。換言之，美國普通公民的信息自由仍會被打上一定折扣，其個人通信隱私仍然處于遭到監控的陰影之下。此外，美國海外監控項目未受到《自由法案》的任何影響，新法案不僅籠罩著極為濃厚的實用主義色彩，也秉持著一貫的雙重主義標準。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com