論南京國民政府民政行政機關及其職權演變

徐長恩

[摘要]清末設立民政部，開始中國現代民政行政的探索。到南京國民政府時期，內政部是管理民政行政事務的全國機關，其基本職權和內設機構在保持穩定性的同時，也呈現出變化性。內政部不同時期施政重點一定程度上反映出了南京國民政府的工作重心。

[關鍵詞]南京國民政府;民政行政機關;職權演變

[中圖分類號]K262.9 ? [文獻標識碼]A ? ? [文章編號]1005-3115（2015）10-0019-03

為籌備“立憲”，赴日本和歐美各國考察政治的戴鴻慈上奏清廷指出：“考各國之制，以警部獨稱者甚希，而內部不立者竟無有。臣等以為不若改巡警部為內務部，凡戶部、工部之關于丁口、工程者，皆并隸之。是為第一部。”①光緒三十二年（1906）九月十六日，《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》指出：“巡警為保安行政，實內治之要綱，而清查戶口，齊整民風，改正市區，振興土木，均與保安行政息息相關，非合為一官，難期聯絡，故以戶、禮、工各部所兼掌之戶籍、風教、溝渠等事并入，總為民政部。”②同日，清廷接受奕劻建議：“巡警為民政之一端，著改為民政部。”不采用西方國家的“內務部”這一稱號，而將巡警部改為“民政部”，或許是仍沿襲了中國的傳統“戶部本為民部，唐人避諱，以戶易民”。民政部職掌地方行政、警政、衛生、交通、賑恤、土木、風教禮俗、戶籍等行政事宜。

1912年，中華民國臨時政府設立內務部。到北洋政府時期，國務院下設的內務部，負責監督各級地方政府的行政、選舉、慈善事業、撫恤、建筑、巡警、衛生及與印刷、宗教和禮儀有關的事件。在南方，廣州護法政府內閣于1917年設置內務部。1927年，南京國民政府將內務部改為民政部，1928年更為名內政部。為民治事的內政部，“職要而任繁”，這具體體現在內政部機構的設置與所掌管事務上。

一、內政部機構的變化

內政部的機構主要是其內設機構和直轄、附屬機構，與其職權密切相關的主要是其各司署，直轄、附屬機構是其職權具體化的體現。

（一）內政部的基本司署

“內政部之職權，雖因地政署、社會部、水利委員會之成立，及衛生署該隸行政院，各削去一部分而日見縮小，然所余者仍甚重要”。③內政部內設機構相對穩定的有：總務司、民政司、警政司、禮俗司（成立于1929年4月）、統計司（處）。從《內政部組織法》看，1931年的內政部內置衛生署、總務司、民政司、統計司、土地司、警政司和禮俗司;1936年7月國民政府修正公布的《內政部組織法》則已將衛生行政事務剝離出內政部。1938年內政部的內置機構達到歷史最多的時期，設有總務司、民政司、警政司、地政司、禮俗司、統計處、衛生署和禁煙委員會。④1946年出版的《中國政府組織大綱》顯示，內政部設總務司、民政司、戶政司、警政司、禮俗司、營造司和禁煙委員會。

除去衛生署、地政署之外，新增設的社會部和水利委員會也分攤了原內政部的部分職權。

（二）衛生和土地機構的變化

行政院衛生部、內政部衛生署、行政院衛生署，不同名稱的變化表明衛生行政職權的隸屬關系。衛生行政隸屬關系變化較為復雜，據可查資料顯示：1928年10月公布的《行政院組織法》將衛生部列為行政院的組成部門之一，國民政府于當月令內政部將衛生行政事宜移交衛生部。1930年11月17日，并衛生部于內政部，于是內政部添設醫政司;1931年4月公布的《內政部組織法》已將醫政司更名為衛生署。1935年9月公布的《衛生署組織法》則顯示該署又再次隸屬于行政院。其后又歷經調整，1940年再次脫離內政部直隸于行政院。內政部地政司于1941年易名為地政署，直隸于行政院。

（三）新增設內政相關機構

內政部職權的縮小是因新機構的成立或原有機構直隸于行政院，但內政部也增設新的機構將其所保留的職權管理予以細化。如1928年成立的南京國民政府內政部設有土木司主管營造、河防及土地收用事宜，后水利河防事宜劃歸水利委員會，土木工程事項劃歸地政司。1932年7月地政署成立后，建筑、土木工程與公用事業無所隸屬，于是添設營建（造）司管理上述事務。主要從事督促地方各省市實行都市計劃、管理重慶市自來水公司。1942年7月，內政部又增設戶政司，主管全國戶籍行政事宜。從事健全戶政機構、訓練戶政人才、實施戶口調查事宜。這些新機構有的是應對原有機構因直隸于行政院，但其部分職權仍保留在內政部而增設的，如營造司;有的是將其他機構的部分職權獨立出來而成立新的機構予以管理，如原屬于民政司的戶籍改由戶政司管理。

成立于1939年直隸于行政院的水利委員會，主要負責河流勘測、農田水利、江河航道、港灣的開辟、水利開發與利用、水利基金的籌集與保管等事務。而原屬于內政部的華北水利委員會等機構，也成為水利委員會的附屬機關。但有的內設機構的變化并未顯示出內政部職權的演變，如戶政司。戶政司的成立可能與當時內政部所要進行的重點工作相關。為推進地方自治，實現“憲政”，需掌握全國人口的確切數字。內政部于1930年9月籌辦統計人口養成所，計劃于5年后，全國開始總調查，1942年以前調查完畢。而戶政司增設于1942年7月。1940年，原隸屬于國民黨中央黨部的社會部改隸行政院。

此外，抗戰勝利后，內政部在戶政司基礎上增設了人口局以推進實施憲政，還新設了掌管違反國家利益和危害國家安全事務的調查局。

（四）內政部的直轄、附屬機構與地方機構

1930年，內政部轄有編審委員會、地方自治專門委員會、河道水利委員會、警政專門委員會、禮制編訂委員會、財務委員會、首都警察廳、北平警官高等學校、北平檔案管理處、北平古物陳列所、北平壇廟管理處。⑤到1934年，中華書局出版的《中華民國法規匯編》顯示，內政部新增接收東陵委員會、北平地產清理處、華北水利委員會、太湖流域水利委員會、土地法規委員會、勞動衛生委員會、湘鄂湖江水文總站、勞工衛生委員會、中央衛生試驗所、中央醫院、中央防疫處、中央衛生委員會、海港檢疫管理處。在1931年，內政部直轄機關還包括東北防疫處。其中，內政部衛生署對中央防疫處、中央衛生試驗所、海港檢疫管理處有指揮監督的權力。1946年出版的《中國政府組織大綱》指出，內政部直轄首都警察廳和中央警官學校，直轄機關的減少或許與南京國民政府丟掉大半個中國有關。

內政部在省級地方相應機構為：省級民政廳，京、滬、平、青四市為公安、衛生、土地、社會四局。1933年2月，內政部令各省將其原有的公安管理處或保安處改為警察廳（直屬于省政府，與其他各廳居于同等地位），或在民政廳下增設警務處。⑥ 內政部機構的變化反映出其職權的演變。

二、內政部職掌事務

（一）內政部所職掌事務

第一，民政。具體為縣治、行政區劃、國籍、戶籍、舉士、修志、民眾團體、出版及著作權等事務。在縣治等地方行政事務方面，1928年9月、1929年10月，國民政府先后公布《縣組織法》和《縣組織法施行法》;此后國民政府還先后公布了《國籍法》和《戶籍法》等。1928年6月，國民政府內政部擬定了《各縣政府內務行政綱要》;10月公布了《縣政府行政會議規程》。此外，內政部還公布《省市縣勘界條例》、《各縣劃區辦法》、《各省縣舉士條例》、《修志事例概要》等法規。

第二，警政。涉及警察行政，如公安局編制、警察錄用、警察經費、警察訓練等事務，以及警械使用、首都警察廳等規則;警察教育、違警例拘留、治安（如取締買賣人口、查禁淫刊等）、槍炮查驗及取締以及消防等。

第三，社會事務。涉及賑災、慈善、救濟、婦女兒童保護、救護、住宅等。相關法律、法規主要有：《勘報災歉條例》、《災區農田出賣救濟辦法令》、《救災準備金法》、《賑款給獎章程》、《監督慈善團體法》、《寺廟興辦公益慈善事業實施辦法》、《各地方救濟院規則》、《改善地方育嬰事業令》、《保護女權令》等。

第四，土地。主要涵蓋土地行政、開墾、治水等事務，其中土地涉及征收、重劃、測量。原屬于建設委員會的水利事務于1931年由內政部接管，建設委員會注重設計、指導國民建設，不再列于行政機關。土地行政相關主要法律、法規有《土地法》、《土地征收法》、《測量標準條例》等。

第五， 禮俗。 包括風尚、宗教、寺廟、褒恤等行政事務，其中風尚又細分為婚俗、姓名、禮俗、節儉、迷信（相關法規如：《廢除卜筮星相巫覡堪輿辦法》、《取締經營迷信物品業辦法》等）、械斗、陋俗（相關法規有《禁止婦女纏足條例》、《禁蓄發辮條例》、《嚴禁女子穿耳帶環令》、《嚴禁蓄婢妾及虐童媳案》、《切實廢除跪拜禮節令》、《禁止蓄奴養婢辦法》等）。

第六，衛生。涉及事務包括：飲食物、屠宰場、墓地及埋葬、醫院、醫學團體、醫師、藥劑師、產科師、藥品、傳染病預防、種痘、解剖等。相關法律法規有：《自來水規則》、《飲食品制造場所衛生管理規則》、《牛乳營業取締規則》、《屠宰場規則》、《公墓條例》、《管理醫院規則》、《管理藥商規則》等。

第七，禁煙（指鴉片及其代用品）。涉及禁種、禁運、禁販、禁吸、戒煙、緝私等內容。

此外，內政部還掌管人口統計、土地統計、民政警政禮俗統計、統計材料的編制及刊行、內政統計人員的訓練與考核等事項。

上述衛生和社會事務的職權隨衛生部（署）、地政司（署）、社會部水利委員會的變化而變化，但“內政部非經立法院之議決不得增置裁并各司及其他機關”，⑦這一規定顯示出內政部職權變化的法定原則。

（二）職權的法定原則

立法機構不僅通過調整內政部的機構賦予其職權，而且還通過立法確保其執行的權力。“內政部就主管事務對于各地方最高級行政長官之命令或處分，認為有違背法令或逾越權限者得提經國務會議議決后停止或撤銷之”。⑧

全國醫政、保健事務或為衛生部職掌，或為內政部衛生署職掌，衛生署還曾直隸于行政院。民政司所掌部分事務后歸屬于行政院社會部。除衛生和社會事務外，內政部職掌事務相對穩定。上述事務分屬于不同司署掌管。民政司掌地方行政及經費、地方行政區劃、地方官員的任免與成績考核、選舉、地方自治、征兵、賑災救貧及其他慈善事項、國籍事項等。土地司掌土地征收、移民實邊、水利調查測繪及水源水道保護、水災防御、邊界等事項。警政司出掌警政、消防外，還負責出版品登記事項。禮俗司掌厘定禮俗、審定樂典、改良風俗、紀念典禮、褒揚、名勝古跡保護與管理、寺廟僧道管理等事項。

從不同時期的《內政部組織法》也可以窺見其職權變化的法定原則。1928年公布的《內政部組織法》規定：民政司職掌征兵及征發事項，土地司職掌水利調查、水源保護、水災防御、疆界整理等事項。而1936年修正公布的《內政部組織法》，上述事務已不再歸屬于內政部，但增加了地政司、禮俗司的職權。如地政司掌管地政機關的組織與經費、地政人員的訓練任免與考核、土地的調查測量與登記、土地使用、土地估價、土地稅率、都市計劃、建筑事務，禮俗司增加了先哲先烈祠宇的管理登記工作。⑨1940年10月修訂的《內政部組織法》，民政司所掌管事務則擴及國民工役、地方建倉的監督與管理、自來水工廠與水管的設置。⑩

1940年，原隸屬于國民黨中央黨部的社會部改隸行政院，社會部設總務、組織訓練、社會福利三司與合作事業管理、勞動兩局。社會部的職權在賑務委員會（直隸于行政院辦理各災區賑務事宜的機構）取消后略有擴大。職權涵蓋社會行政機構的調整與工作人員的訓練、人民團體的登記、職業團體的管制、勞資爭議的調處與仲裁、人力動員的策劃與實施、社會福利事業、合作事業、救濟事業。1948年的社會部內設人民團體司、工人司、婦女兒童司、社會救濟司、總務司、勞動局、合作事業管理局、勞動保險局和工礦檢查處。實際上這些事務原來主要屬于內政部職掌范圍。衛生行政事宜的歸屬法定原則則體現在《行政院組織法》、《內政部組織法》、《內政部衛生署組織法》等法律中。

三、不同時期的施政重點

（一）初創時期的執政重點

在內政部初創時期，在國民政府大政方針尚未宣布之際，召開五省民政會議，從辦理最緊要的民政事務入手，然后推及全國。五省民政會議重在解決縣政府的組織、土地整理、水利問題。1928年4月內政部施政綱領指出：“訓政時期完成自治之一切工作……其關系為尤重。”11為此需要整頓縣政、促進市政、實行村政、調查人口、測丈土地、計劃移民、編練警衛、發展公共衛生與救濟事業。

（二）國內革命戰爭時期的內政部施政重點

1929年7月至1932年6月，內政部施政重點是整頓吏治、籌辦自治、舉辦市政、整頓警政、肅清盜匪、整理土地、興辦水利、移民及開化番民、改正禮俗、寺廟登記、限期禁煙、興辦救濟事業、籌設衛生機關、施行檢疫檢藥、促進地方衛生、舉辦內政統計。12其中1931年，內政部的重點工作實現全國自治、實行土地政策、注重治水。1932年，全國內政會議討論的主要問題有：地方自治、推進水利建設、促進地政、縣署組織、糧食管理、改進警政。131933～1936年，內政部的工作主要圍繞地方自治、地政、警政展開。

（三）抗日戰爭時期的戰時內政

1937～1943年，抗戰期間重要的內政工作涉及：改進地方人事行政、整飭吏治、推行地方自治、增設新縣治（如貴州平舟大塘兩縣合并為平塘縣、三合都江合并為三都縣、永從與下江兩縣合并為從江縣、長寨與廣順兩縣合并為長順縣）、慈善救濟、移民墾荒等，為大后方的抗戰活動服務。進入1939年后，內政工作更加注意服務于國家的抗日戰爭，1939年1月內政部告示：出征軍人家屬田畝由保長負責代耕，出征軍人家屬酌減其攤派的臨時捐稅。到1941年，內政工作主要側重于新縣制的檢討、地政、禁煙、人口政策等。

雖然不同時期的內政施政重點不盡相同，但都將地方自治和警政置于重要位置。究其原因，國民政府將地方自治視為內政建設的前提，而內政的實施則依賴于警察維持地方治安。

從南京國民政府內政部的施政看，其對于中國的現代化的確發揮了一定的積極意義。如早在1928年內政部就公布了《禁蓄發辮條例》、《禁止婦女纏足條例》，在取締娼妓、禁蓄婢女、嚴辦誘拐、嚴禁溺女等方面出臺了系列政策。1930年7月，內政部擬定嚴厲廢除卜筮堪輿各項迷信辦法——《內部廢除迷信辦法》，并“查禁一切傷風敗俗及迷信神權崇拜帝制之神仙帝王等商標圖書”。14南京國民政府內政部在中國近現代民政事業的探索是中國民政走向現代化的一個初級階段，是中國走向現代化的一個領域的縮影。盡管當代中國的民政行政事務范圍顯著縮小，但仍未超越近現代民政行政范疇。

[注 ?釋]

①戴鴻慈：《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請定全國官制以為立憲預備折》，見《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第371頁。

②故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第470頁。

③張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊》（第73冊），大象出版社2009年版，第121頁、第134頁。

④《國府修正公布內部組織法》，《申報》（影印本356），上海書店1987年版，第64頁第9版。

⑤張研、孫燕京主編，《民國史料叢刊》（第69冊），大象出版社2009年版，第258頁。

⑥《內部令各省劃一警政制度》，《申報》（影印本301），上海書店1987年版，第98頁第8版。

⑦張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊》（第27冊），大象出版社2009年版，第31頁。

⑧立法院編譯處編：《中華民國法規匯編》，中華書局1934年版，第80頁。

⑨徐百齊編：《中華民國法規大全》，商務印書館1937年版，第55頁。

⑩《內部組織修正條文》，《申報》（影印本372），上海書店1987年版，第549頁第4版。

11《內政部宣布施政綱領》，《申報》（影印本245），上海書店1987年版，第432頁第5版。

12《內政部施政綱領弁言》，《申報》（影印本248），上海書店1987年版，第9頁第4版。

13《內政會議規定討論七大問題》，《申報》（影印本298），上海書店1987年版，第552頁第3版。

14《內部查禁不良商標》，《申報》（影印本247），上海書店1987年版，第573頁第4版。