經濟法視角下的農村土地經營權流轉問題研究

成華

摘 要：當前關于農村土地經營權流轉的爭論比較激烈，經濟法贊成符合社會整體利益的流轉。農地流轉的市場化是基本方向，但應注意解決好市場失靈和政府失靈問題。要在經濟法“提升社會效率、實現實質公平”這兩大目標指引下完善立法，堅持適度干預和維護合理競爭原則，明確政府、社會中間層、市場主體的權利義務。

關鍵詞：農地流轉；農地經營；經濟法；立法建議

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）15-01-05

Study on the Transferring Right to Farmland Management from the Perspective of Economic Law

Cheng Hua

（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）

Abstract：There is an intense debate on transferring right to farmland Management in China. Economic law approves farmland transferring which promotes social public interest. It can be expected that market-oriented transferring is a trend. We need to solve the problem of market failure and government failure. The goal of law is to improve social efficiency，achieve substantial fairness. Legislation should adhere to the principle of moderate intervention and reasonable competition. Legislation should define the rights and obligations of government，intermediary organization and trader.

Key words：Farmland transfer；Farmland management；Economic Law；Legislative Proposals

全國人大常委會2002年通過《農村土地承包法》，“農村土地經營權流轉”首次被寫進國家的基本法律，此后中央及地方先后出臺了一些政策和制度。2008年中共十七屆三中全會召開后，我國農村土地的流轉速度明顯加快。據農業部統計，截至2014年6月，全國家庭承包經營耕地的流轉面積已達0.25億hm2，占家庭承包耕地總面積的28.8%，達到2008年土地流轉面積的3.5倍。其中，各類專業大戶367萬戶，合作社98萬個。流轉類型主要有轉包、合作、轉讓、互換、入股和租賃等。農地流轉和農民工進城一樣，是我國20世紀80年代初實行家庭聯系承包責任制改革以來的重大社會現象。流轉實踐如火如荼，但關于如何流轉及政府應扮演何種角色，在政、學界的爭議還比較大，立法也不夠完善，急需要從理論上回應。當前法學界參與這場討論的主要是一些來自民法研究領域的學者，農地流轉顯然不僅涉及私法上的問題。經濟法是調整宏觀調控關系和市場規制關系的、公私兼顧的法律規范，農地流轉過程所呈現的一些弊端大體可分別歸類為經濟法所致力解決的市場失靈和政府失靈現象。從經濟法視閾審視農村土地流轉現象，有助于厘清政府干預與市場自治的邊界，在平衡效率與公平的基礎上解決好個體營利性和社會公益性之間的矛盾，實現經濟和社會的良性運行。

1 當前關于農村土地經營權流轉的爭論

1.1 自由市場學派 自由市場學派主要來自經濟學界，重點關注農業生產領域的效率和生產者自由，推崇市場機制，強調自由競爭，反對國家干預。自由市場學派指出：第一，2007年頒布的《物權法》已承認農村土地承包經營權的物權屬性（以前有債權和物權之爭），則農民有權按照自己的意愿流轉土地，無論流轉對象是村集體經濟組織內部成員還是來自城市的企業。按照科斯的交易成本理論，在土地問題上要賦予農民更多的財產性權利，實現承包經營權的二次物權化（實質效果接近私有化），以潤滑交易。第二，城市工商資本下鄉，實現城鄉生產要素的雙向無障礙流動，正是解決“三農”問題的根本途徑。農民可通過土地流轉獲得在城市安家立業的“第一桶金”。第三，政府的角色僅在于制定交易規則，解釋并強制執行規則。例如城市資本下鄉，政府只需審查：農民是否基于自愿而流轉；租金是否由雙方協商決定及支付是否有保障；企業獲得土地后是否用于農業。

1.2 小農經濟學派 小農經濟學派主要來自社會學界。受美國社會學家帕森斯等人的結構功能主義影響，他們特別重視社會的秩序和穩定。其主要觀點是：第一，由于農民的有限理性，政府應繼續堅持當前以分戶經營為基礎的農地制度，禁止大規模農地流轉尤其是城市工商資本下鄉。否則，會破壞農村原有的社會結構，重演“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的歷史悲劇，在城市形成大量的貧民窟。遭遇經濟周期時必然引發社會動蕩，因為失去了土地的農民已無家可歸。第二，當前以留守老人和婦女種田為特征的小農經濟，從社會整體角度看勞動生產率確實很低，由于精耕細作，土地產出率卻很高。“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經濟雖很難致富卻實現了社會穩定。農民可自由進城但城市資本不能自由下鄉，以代際分工為基礎的半工半耕的生產模式，實際最符合農民根本利益。第三，從根本方向上講，中國解決“三農”問題的核心乃重建農民的生活方式而非發展高效農業。因為農產品的需求彈性較低，農業的供給能力越強，價格就越低，農民的處境反而越差。小農經濟學派將自由主義者的主張稱為農業現代化激進主義[1]。

上述兩派都自稱是農民利益的真正捍衛者，其中不乏一些知名的經濟學家、社會學家。這場爭論對執政者的決策、流轉實踐均產生了重大影響。政策與制度上的過于宏觀性及各地力度、方式迥異的流轉即為例證。爭論涉及市民社會與政治國家的關系問題，即政府如何面對實際上正在發生的土地流轉行為。與民法的個體本位主義不同的是，經濟法乃市民社會與政治國家之間的均衡解，以維護社會整體利益為己任。在經濟法學者看來，盡管土地的自由流轉存在種種弊端，若政府能夠通過合理矯正措施來獲得社會福利的凈增量，則流轉是應予以提倡的。經濟法尊重個體利益的實現，但更關注宏觀效率和社會實質正義。一些地區的成功實踐已經表明，政府的適度干預既回應了小農經濟學派對秩序和公平的關切，也實現了自由市場學派孜孜追求的效率改進。趨利避害，經濟法對土地流轉持一種積極又審慎的態度。

2 農村土地經營權流轉的經濟法調整必要性

經濟法對農土流轉市場的調整源于市場和政府的雙重失靈。福利經濟學第一基本定理認為，只有具備特定條件時經濟才會達到帕累托效率。在一些情形下這種效率難以實現而產生政府干預的理由，經濟學家稱之為市場失靈。政府失靈則指政府在資源配置問題上的低效甚至無效。筆者根據湖北、安徽、四川、河南及江西5省的13個市縣2013年以來在媒體上發布的農地經營權流轉調研報告，對失靈現象進行了梳理。

2.1 農村土地經營權流轉中的市場失靈 理想的土地經營權交易市場是完全競爭市場，有多個土地經營權流入方和流出方，雙方可以自由選擇對方，任何一個交易參加者對市場均衡價格的影響都微不足道。然而農地在目前仍然暫被賦予一定的社會保障功能，交易只是準市場化的。可以預見的是，市場化的農地流轉制度將是今后的基本方向。因此，對照完全競爭市場實現的條件進行分析意義重大。市場失靈的第一個表現是信息的不完全問題。土地經營權流入方和流出方都在尋找最佳的交易對象，即使符合條件的候選交易者存在，由于信息不暢難以達成交易。截至2013年12月，湖北省D市（全市12個鎮）只有3個鎮建立了土地流轉服務中心，村級土地流轉服務站基本沒有成立。交易者普遍反映獲取供需信息、發現均衡價格比較困難。第二是競爭失靈的問題。一些地方至今不允許縣域以外的企業下鄉流轉土地，造成買家之間的競爭不足，流轉價格偏低，農民利益受到損害。第三是公共產品供應滯后的問題。一些專業大戶、企業流入土地后，通常需要進行土地整理，并由此牽涉到電力供應及水利設施、道路重建問題。由于公共產品的收益外溢問題，純粹的市場機制難以解決，這大大制約了流入方的交易積極性。第四是市場的不完全問題。完全市場會提供所有的產品和服務，且提供的成本低于個人的意愿支付。但是在不完全市場上，即使提供的成本低于個人的意愿支付，仍缺少一些產品和服務。例如當前在很多地方都缺少土地流轉中介組織、及支持土地流轉的信貸、農業保險服務。第五是宏觀經濟失衡，即經濟人的個人理性導致集體的非理性。如農地流轉后用途的非糧化甚至非農化現象，對我國的糧食安全造成威脅。2014年6月，河南省地方經濟社會調查隊發布的《河南省農村土地流轉情況調查報告》顯示，土地經營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至2014年的60%。

2.2 農村土地經營權流轉中的政府失靈 政府失靈的表現形式主要有：一是政府對市場的過度干預。為創造政績，一些地方甚至下達了年度流轉任務，并作為考核內容分解到鄉村的基層干部，于是出現了不顧農民意愿強行推動流轉的現象。若農民對承包經營權的物權屬性認識不足，基層干部與流入方的私相授受即可順利實現。如豫西某縣的一個村莊的土地，由村干部做主，全部流轉給當地一個大戶栽種果樹，簽訂了10a以上且流轉費低于500元/667m2（市場價700元/667m2以上）的流轉合同。從經濟學上分析，土地使用權的大規模供給即供給曲線的右移，會導致均衡價格下降。這對維護農民利益是很不利的。二是政府的運行效率低下。市場交易高效進行的前提是各方主體的權利界定清晰。各地調研報告反映，盡管《物權法》已經頒布多年，承包經營權的確權頒證工作進展相當緩慢。沒有一紙證書在手，農民怕流出去的土地到期無法收回，寧可拋荒也不愿意流轉。三是權力尋租。一些大企業老板為獲取市場價格與權力價格之間的差額，通過行賄等方式對當地的權力執掌者施加影響。政府官員對流轉后的土地用途非農化視而不見。四是應由政府提供的公共產品的供應不足。關于交易平臺的建設，河南省人大常委會聯合調查組2014年8月的調查顯示，只有41.3%的農戶反映當地鄉或村建有土地流轉服務組織，38.2%的農戶反映當地沒有，還有20.5%的農戶不清楚當地是否有這樣的組織。在該省的X市，由于水利、電力等基礎設施的建設與管理滯后，流轉大戶抱怨“一天澆不了幾畝地”。此外，由于土地流轉糾紛調解仲裁機制不完善，一些矛盾難以得到及時解決，影響到社會穩定。

3 農村土地經營權流轉的經濟法調整目標

經濟學家薩繆爾森認為，在包羅萬象的政府職能中，政府對于市場經濟主要行使3項職能：提高效率、增進公平以及促進宏觀經濟的穩定與增長。經濟法對此予以贊同。堅持社會利益本位觀的經濟法，其關注點在于經濟秩序的健康、安全與效率化；社會資源與機會的合理保存與利用；社會弱者利益的保護等。

3.1 提升社會效率 農村、農業領域的效率是否仍需大力提升，經濟法對此的回答是肯定的。著名學者黃宗智曾指出，“中國小農及鄉村發展所面臨和需要解決的基本問題是鄉村過密和內卷化，即沒有發展的增長，農村人口數量過稠和有限可用資源之間的緊張關系。”1949年至1990年左右，一方面我國農村存在嚴重的人地矛盾，另一方面又只有極少數人能流向城市。廣大農民長期被固定在產出有限的土地上，人力資源不能得到合理利用，高效率的產業分工無法形成。邊際收益遞減規律是解釋我國農村長期貧困的關鍵因素。2003年后國家對“三農”的支持力度加大，農村綜合生產能力明顯提高，但城鄉發展不平衡依然是當前突出的社會問題。據國家統計局數據，2014年我國城鎮居民人均可支配收入28 844元，農村居民純收入9 892元，城鄉居民收入比達2.92∶1，仍與2001年的2.90∶1基本持平。從國際經驗來看，那些農業落后、農民貧困的國家，沒有一個能真正步入現代化。可以說，以規模經營為特征的農業現代化的實現，在很大程度上就決定著整個國家現代化的進程。我國有近9億農村人口，其中2.6億農民工已經轉移到城鎮就業。這些走出去的農民工及部分留守人員無力經營自己的承包地，希望進行有償流轉。這是實現農業現代化的一個重大契機，政府應利用這一寶貴機遇來促成農業領域的資源優化配置。

經濟法是市場領域的政府干預法，自然以效率作為優先目標。從馬克思主義角度看，允許、引導土地流轉，實際上就是根據生產力發展的客觀要求對生產關系做出調整，這與經濟法的宗旨是一致的。流轉實踐表明，帕累托效率改進這種理想狀態的實現并非難事。以湖北省Y市Z鎮為例，第一種情況是拋荒地經流轉后的再次利用。如Z村的花椒種植，每個農戶在豐產年可分紅3萬余元。第二種情況是未拋荒地的流轉，有利于剩余勞動力走向城市，其中少部分人仍留在農業企業打工，形成了新的社會分工。Q村的村民們將責任田轉給蔬菜老板，在獲得每667m2每年1 000元流轉費的同時，常年在地里打工，月收入穩定在2 000元左右，成為拿月薪的農民。在河南省W縣，H生態農業合作社流轉M村的133.33hm2以上土地，使全村85%的勞動力從土地上解放出來外出打工，改變了過去“候鳥”式的生活模式。河南省的S縣L村對原有的84.33hm2耕地進行流轉整合，打掉田埂，還產生了新增耕地10.33hm2的效果。上述例子的共同特征是，在不使任何人利益受到損害的前提下至少增進了一部分人的利益。

效率有個體效率和社會效率之分，個體效率的最大化并不必然導致社會整體效率的最大化。經濟法適用“社會整體效率優于個體效率的原則”，立足于整體觀和發展觀來干預市場經濟活動[2]。“社會效率目標”主要指經濟方面但不限于此，還包括與經濟相關的社會效益和生態效益。就農地流轉而言，其關注重點在于農民整體意義上的收入增加、勞動生產率提高，國家糧食安全、農地的可持續利用能力等。例如，實踐中出現的大規模“非農化、非糧化”經營活動，從微觀上可能是理性的效率改進，但顯然有悖于經濟法的“社會效率”標準。

3.2 實現實質公平 經濟法所追求的公平是實質公平、結果公平，而不僅僅是形式公平和機會公平，它主張從每個人都應當公平地享有社會財富的角度實現經濟上的正義。它以現實中的人的不平等為前提，要求根據人的具體情況對社會資源作具體分配，實現有條件的差別待遇。具體而言，就是要真正將農業、農村、農民作為整個社會中弱勢的一方進行對待。例如，在城市工商資本下鄉流轉土地的問題上，筆者認為：第一，不能一概視為小農學派所稱的“洪水猛獸”。若城市工商資本能促進城鄉生產要素的平等交換，明顯縮小城鄉差距，體現的是帶動效應而非擠出效應，政府就要大力鼓勵。實踐亦證實，城市工商資本在荒地改造、良種培育、農產品深加工與流通、及高投入的園藝與經濟作物生產方面具有明顯優勢，即進入農村主要是做傳統農戶無法做到的事情，而非替代農戶。城市工商資本的競爭“亮點”在于雄厚的資金和特有的技術，應致力于可以有效監控勞動過程的標準化作業領域（精準農業）。第二，也要警惕城市工商資本對社會公平的損害。在現實中，某些地方政府表現出較強的規模偏好，不顧農村剩余勞動力轉移與城鎮化水平的硬約束，以行政命令推動土地集中，出現了經營幾萬hm2甚至上千hm2的經營規模，農民的就業生存權利、農村生活秩序受到影響。因此，本文也不贊成自由市場學派所稱的完全自由下鄉。由于經濟上的巨大差距，城市資本在和作為流出方的農戶的博弈中明顯處于強勢地位。而且在農地流轉價格的競爭中，城市資本和作為流入方的一般農戶相比，同樣處于優勢地位。這就要求政府對弱勢者進行傾斜式保護。例如，幫助農民建立利益分享和增長機制，鼓勵農民以土地入股，提高農民的組織化程度，實現與資本的平等對話，出臺支持適度規模的家庭農場的政策[3]。

實質公平的另一層含義，是要實現最大多數人的幸福、利益和發展。拉美的一些國家在這方面有沉重教訓。20世紀70年代，為推動經濟快速起飛，這些國家普遍實施了農村勞動力轉移的發展戰略，南美的農業競爭力也一舉名列前茅。極少數留在農村的農戶富裕了，但成為新市民的農民陷入貧困，社會階層嚴重分化，治安混亂。在我國當前，推行適度規模經營是一種兼顧效率與實質公平的措施。規模經營源于經濟學上的規模經濟理論，是指調整生產要素時所呈現的農產品的長期平均成本下降的趨勢。在長期平均成本曲線最低的那一點所對應的產量，即為最佳規模。農業的規模經營通常表現為土地規模經營。考慮到我國農村人口眾多，向城市轉移的任務艱巨，土地經營規模的最佳值還不能從純粹經濟學角度上去計算，而應該從土地供給的約束性去理解，即政府應因地因時對單個生產者的土地經營規模進行控制。當前農民在家種地的機會成本是外出務工收入，從遏制農村與農業的衰敗出發，應該使農民獲得與城鎮居民同等的收入，這樣他們才會安心務農，以經濟人的理性對土地進行合理投入和科學管理。即這里的土地經營規模最好以城鎮居民的收入作為尺度[4]。按照2104年公布的統計數據，筆者測算，在湖北孝感市，每個農戶種大約8hm2地即可實現城鄉收入大致均衡。郭慶海測算的吉林省中部玉米產區的最低規模面積為10hm2。這一規模雖然與北美動則上百hm2的農場相比偏小，但完全可以接納現代生產要素的使用。而且有關研究數據還表明，土地經營規模過大會導致土地產出率下降。以犧牲土地產出率為代價，過度追求勞動生產率的提升，顯然不符合我國“耕地資源緊張”的基本國情。

4 農村土地經營權流轉的經濟法調整建議

根據以上分析，國家對農地流轉的法律調整既涉及到宏觀調控問題，又涉及到微觀的市場規制問題。由于立法主旨的局限性，我國現行的《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》難以承擔這樣的重任。例如按照《物權法》，農民的土地承包經營權屬于物權，但《農村土地承包法》又規定“土地承包經營權的轉讓，應當經發包人同意”，這顯然是個典型的債權轉讓思維，否認了物權的對世性和絕對性。從流轉實踐來看，也出現了立法中未考慮到的情形，如股權型流轉。由于正式立法的滯后，當前真正能對農地流轉起調整作用的是由中央和地方頒布的一些非立法性質的規范性文件，或者說我國農村正處于主要用政策治理的階段。政策主要依靠宣傳和教育手段加以貫徹，對違反者一般只進行黨紀政紀處分，不進行法律制裁。在審判實踐中，政策也不被法院視為正式的適用依據。這是現實中很多地區流轉秩序混亂的重要原因。我們需要將比較好的政策及時轉化為明確的法律規則。由于“三農”問題的特殊性，建議以經濟法的社會效率和實質公平目標為指引，出臺一部《農村土地流轉法》，或對現行《農村土地承包法》進行全面修訂。

4.1 法律調整的指導原則 首先是適度干預原則。干預只有適度和恰到好處才能發揮積極作用。強行推動農地流轉和一概禁止流轉，都是過度干預的表現。適度原則取決于經濟發展的成熟度及市場規則的完備程度，取決于政府對國情和特定發展階段的正確認知[5]。同樣面臨人地關系緊張的日本在這方面值得我們借鑒。為提高農業勞動生產率，縮小農民與工人的收入差距，日本1961年通過了《農業基本法》，開始允許農地流轉，由于土地過于細碎且農民對租借土地存有疑慮，純粹市場機制的效果不是很明顯。于是又在1975年修改了《農業振興區域整備法》，1980年制定《農用地利用增進法》，指導各地建立促進農地流轉的組織化體系。其中，“農地保有合理化法人”在流轉中發揮重要中介作用，即租入分散的農戶土地，在整合后又出租給經營者。這種特殊法人由政府參與發起、并給予一定資金支持。此外，日本政府也意識到自發的市場交易不一定能保證農地流轉的方向，在1993年的《農業經營基強化法》中規定，農地應主要向那些在改善農業經營效率和擴大規模有積極性的“認定農業者”集中。“認定農業者”經市町村認定后，可獲得優惠政策支持。在20世紀20年代，法國為促使小農場擴大規模，在《農業指導法》中規定，國家成立“土地整治與農村安置公司”，收購小片土地，經過整治后賣給中等規模的農民[6]。適度干預原則有兩項要求，第一，國家干預必須有法律依據，即干預具有正當性。第二，在干預時應當謹慎行事，符合市場機制自身的運作規律，不可因干預而壓制了市場主體之經濟自主性和創造性[7]。其次是合理競爭原則。競爭是人類文明社會賴以發展的源泉，為社會帶來空前的財富和極大的福利。但競爭不能是完全自由放任的。經濟法主張一種有序的、強度適中的競爭。政府是農地流轉秩序的維護者，不能代替農戶流出農地，流入方只能通過公平公開的市場機制獲得農地。對可能導致土地用途非農化、非糧食化的惡性價格競爭，政府要予以規制。由于各地農地資源稟賦及耕作條件不一樣，農地流轉的價格比較，實際上只在一定區域內才有意義，故原則上不贊成那種整個鄉鎮、一次性的大規模流轉。因為只有通過多主體的競爭所形成的看得見的價格，農民才能真正從內心接受。為維護合理競爭局面，授權地方政府制定單個經營主體的流入土地面積的上限是很有必要的。

4.2 流轉關系中各方的權利義務 經濟法傳統上的分析社會結構和社會關系的模式為“政治國家—市民社會”，然而，隨著經濟形勢和社會形態的演變，“二元”法律結構已經難以有效劃分實存法。社會中間層的大量涌現，既履行了原來由政府承擔的某些職能，也替代了原來由市場主體享有的某些職能，能在一定程度上彌補“雙重失靈”。因此，當前應采用“政府—社會中間層主體—市場主體”的三元框架的范式[8]。在立法上也遵循這個思路，明確各方的權利和義務。

作為干預主體的政府，在農地流轉關系中的職責可概括為引導、支持、保護和監督。具體講，第一是市場準入的監管。現實中的大老板經營失敗后溜走、留下爛攤子，影響社會穩定的事例并不少見，這提醒我們，不是什么企業、什么人都可以流入土地的，要對流入方的經營農業的能力進行審查。二是對市場主體的運行進行監督。對擅自改變農地用途的行為、損害農民利益的行為要進行處罰。三是宏觀調控，即利用計劃、財政、稅收、金融、價格管制、產業調節等手段引導、支持、促成農地的流轉。如對規模適度的家庭農場給予特殊補貼和信貸優惠。四是公共產品的提供，包括政府直接提供和鼓勵社會中間層提供2種方式。例如水、路、電的整治，交易平臺的建設。五是要抓緊完成農地的承包權確權頒證工作。只有權利清晰了，農民才敢放心交易。由于確權后所導致的物權屬性強化，地方政府的既得利益縮水，基層干部對這項任務不太感興趣，確權工作進展緩慢。這需要中央采取果斷措施推進。

社會中間層主體主要起到潤滑交易的作用，包括農地流轉中介組織、農地經營者協會、產權交易所、評估機構、糾紛調解機構、政策性銀行、政策性保險公司等。這些機構通過提供服務，降低了交易成本。應該在立法上明確他們的地位和功能。例如，從我國國情出發，鄉鎮的土地流轉服務中心可暫定位為事業單位，待農地流轉市場發育成熟后再與政府脫鉤，成為純社會性中介服務組織。由于社會中間層主體代替政府提供了部分公共產品，因此有權獲得一定的財政撥款及稅收優惠政策。

市場主體主要是指流出方和實際經營農地的流入方。市場主體的權利表現為：一是經濟自主權。即是否流入流出，由交易雙方自己做主，尤其是要尊重農民的意愿。不從農民真正意愿出發而強行改變生產關系，我們在建國后有慘重教訓，人民公社化運動即為例證。消費者主權原則認為，個人才是自身需要和快樂的最佳裁判[9]。基層干部經常大惑不解的是：流轉價格已經接近甚至超過種田的凈收入，但農戶依然不愿轉出。這里就存在由外人代替農民做出效率判斷的問題。孝感市的調研發現，一些老農民甚至將鍛煉身體等情形也視為種田所產生的效用，此時的流轉未必就是帕累托改進。總之，我們要相信農民的理性判斷。中國農民有極強的忍耐力，他們自己選擇了某種生活方式和道路，再苦再累一般也不會怨天尤人，這種韌性是中國社會穩定的基礎。但若被強力驅離土地，就可能引發社會危機[10]。市場主體的第二個權利為獲得國家支持權。這種權利緣于農業農民的弱勢和農業巨大的正外部性。市場主體的義務主要是服從、配合政府的市場規制與宏觀調控。浙江種瓜產業大戶朱某在江西省流轉土地的失敗折射出了相關法律缺失的問題。朱某擬租賃33.33hm2地種植優質西瓜，涉及農戶300多戶，由于少數幾戶農戶抬價導致交易不能發生。從法理上看，即使是權能齊備的所有權也并非絕對不受限制，承包經營權作為一種用益物權，當然也不例外。為提高效率又不強行驅離，規定“農戶在必要情形下承擔換地義務”顯然是合理的。

5 結語

經過多年的發展，我國已經成為舉世矚目的經濟大國，但城鄉發展不平衡的問題仍比較突出。引導農村土地經營權流轉，實行適度規模經營應是我國政府的堅定選擇。當前，農村的最低生活保障、新型農村合作醫療等社會保障制度正在完善，進城農民工的工資因勞動力供給的短缺趨勢正逐步上升，城市房價基本穩定，新生代農民工的留城定居愿望強烈，這一切都是推進農地經營權流轉的有利條件。2014年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，文件精神與經濟法的理念不謀而合。筆者期待這些好的政策能盡快轉化為法律，并得到嚴格實施。如此，中國農村和農民的“華麗轉身”、城鄉的“平起平坐”指日可待。

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（責編：徐煥斗）