聯合執法中聘任人員濫用職權行為的認定

任彩霞　李艷松

內容摘要： 國家機關針對特定事項、特定領域進行集中整治而開展聯合執法活動，并由此設立的臨時性機構不屬于國家機關，其工作人員、聘任人員均代表具體的執法機關依法履行公務，應當視為“國家機關工作人員”，符合濫用職權罪的主體要求。上述人員濫用職權行為的認定，應以執法機關所依據的法律、法規作為判定標準，并結合特定的時空條件，確定國家職權是否已被濫用，并致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。

關鍵詞：國家機關工作人員 聯合執法 聘任 濫用職權

【基本案情】

案發前，被告人耿某、郭某某均系某管委會治超工作領導小組辦公室（以下簡稱為“治超辦”）治超協管員，其中耿某任督查三組副組長，負責督促、檢查當班治超班組工作情況和轄區路面超限車輛的治理工作，郭某某任三班一組組長，負責帶領本組人員在指定區域開展路面超限車輛治理工作。

2012年11月12日21時許，被告人郭某某駕駛長城牌牌照號碼為津JW****的皮卡汽車，帶領組員王某、趙某某、高某沿海濱大道自北向南方向巡查執行治超公務時，經目測發現閆某駕駛的福田牌牌照號碼為冀CC****的半掛貨車可能超限，隨即對該車進行追趕。在追趕過程中，王某擺手要求貨車司機閆某停車，遭拒后郭某某超車至貨車前方并減速，試圖將貨車逼停，導致雙方車輛發生碰撞，貨車借機變道繼續逃離。

被告人郭某某隨后開車繼續追趕，并指示趙某某向當班督察組組長被告人耿某電話匯報，請求支援共同攔截貨車。被告人耿某明知郭某某等人的行為違反規定，未盡督察職責進行阻止，而是答應共同攔截車輛，并要求趙某某請求河海大橋治超崗攔截車輛。耿某駕駛牌照號為津NY****的捷達牌汽車趕至河海大橋治超崗亭，發現閆某所駕車輛后，與郭某某共同追趕。郭某某、耿某等人追至海河大橋上后，閆某駕車在左側快車道行駛，郭某某借機超車至閆某所駕車輛前方開始減速，耿某駕車占住貨車右側車道防止閆某變道逃跑，閆某所駕貨車與郭某某所駕車輛碰撞數下后被逼停。閆某棄車逃跑過程中，從橋上墜落至地面后死亡。

與閆某隨行的李某某挪到駕駛位置后繼續開車逃離。趙某某、高某、王某等人發現貨車司機可能墜橋后，告知郭某某，郭某某通過趙某某向耿某匯報，耿某指示“先別管司機，趕快追車吧”，未采取任何應對措施，郭某某、耿某等人繼續駕車追趕未果。被告人耿某、郭某某仍未采取任何有效應對措施，也未將該情況向單位匯報。

在治超執法過程中，被告人郭某某、耿某各自所駕車輛均沒有明顯的治超執法標識，郭某某沒有穿反光背心，攔截車輛時也沒有使用手電、停車示意牌等工具，而且郭某某屬于超越管轄片區執法。

案發當晚，河海大橋下一停車場工作人員夜查時發現閆某尸體。后經鑒定，貨車司機閆某排除工具暴力致死，符合高墜死亡。案發后，治超辦以經濟幫助款名義給付閆某家屬人民幣63萬元。

【訴訟過程及判決結果】

橋下停車場工作人員發現閆某尸體后立即報案至公安機關。公安開展了部分調查工作后，未予立案。2012年12月，李某某實名到天津市濱海新區人民檢察院舉報耿某、郭某某的濫用職權行為。因涉嫌濫用職權罪，同年2月17日區檢察院對耿某、郭某某取保候審。2013年9月5日，檢察機關以被告人耿某、郭某某涉嫌濫用職權罪向區人民法院提起公訴。區人民法院于2013年12月5日判決如下：

一、被告人耿某犯濫用職權罪，免于刑事處罰。

二、被告人郭某某犯濫用職權罪，免于刑事處罰。

一審宣判后，被告人耿某、郭某某均未提出上訴，檢察機關亦未提出抗訴。

【主要爭議問題】

（一）治超協管員能否成為濫用職權罪的主體

第一種觀點認為，治超辦屬于“受國家機關委托代表國家行使職權的組織”，而不是一個獨立的行政機關，耿某、郭某某系在該組織中從事公務的人員。天津市人民政府第19號令，即《天津市治理車輛非法超限超載規定》是產生該治超辦的法律依據，治超辦接受市政府、區政府的委托，負責一定地區的治超執法工作，耿某、郭某某雖然系聘任人員，但是其在該組織中履行治超公務，應當視為國家機關工作人員。

第二種觀點認為，治超辦屬于聯合執法的協調機構，不具有行政主體資格，耿某、郭某某代表公路、交通等具體的執法部門，在治超辦的組織、協調下開展治超執法工作，屬于“雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員”。該觀點認為行政機關的設立、職權應該由法律確定，天津市人民政府頒布的文件不能成為機構獲得行政主體資格的依據。治超辦屬于治超聯合執法的協調部門，耿某、郭某某雖然由治超辦聘任，接受治超辦管理，但是其在上路執法過程中，應是代表治超執法部門依法履行治超公務，與治超辦并無本質關聯。

（二）本案中是否存在濫用職權行為

第一種觀點認為，耿某、郭某某追車、攔截等行為系屬正常履行職務行為。該觀點認為根據相關文件要求，路面治超應“采取固定檢查和流動巡查相結合的方式”，對相關車輛進行攔截符合流動巡查要求，此其一；其二，治超人員可以對“可能對公路設施安全有嚴重威脅”的超限車輛進行追趕，本案中的涉案車輛可能會對河海大橋造成嚴重威脅，被告人采取追趕車輛的行為符合法律規定，屬于正常的職務行為。

第二種觀點認為，應該根據具體的執法規范，結合當時的實際情況分析追車、攔截、逼停的合理性、正當性，堅持以事實為依據，法律為準繩。而根據已查明的犯罪事實，被告人耿某、郭某某實施了強行追趕、攔截、逼停未超載超限車輛的濫用職權行為，其治超執法行為不具有合理、正當性，違反了相關法律、法規。

（三）被告人耿某、郭某某的濫用職權行為與死者死亡之間是否具有因果關系

第一種觀點認為，司機閆某的死亡是其自身下車逃跑、墜橋造成的，耿某、郭某某并未與死者存在任何的身體接觸，二被告人的追車行為與死者死亡之間沒有因果關系。

第二種觀點認為，結合當時特定的時空條件，耿某、郭某某在未表明身份的情況下，實施強行追趕、攔截、逼停閆某所駕貨車，造成了閆某的極度緊張與恐懼，其濫用職權行為已經具有威脅他人生命安全的現實危險性，所以濫用職權行為與閆某的死亡結果之間具有刑法意義上的因果關系。

【裁判理由及法理評析】

（一）被告人耿某、郭某某屬于“雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員”

2002年12月《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規定，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。

所以，認定行政執法領域瀆職主體資格時，首先必須明確行為人所隸屬的機構、組織是否具有行政執法主體資格。行政執法主體資格的獲得需要憲法、法律、法規等較高級別法律文件的授予，并具備一定的組織機構特征。而且對于一些事關普通群眾切身利益、執法要求較高的工商、交通、消防等執法領域，必須由特定的執法部門進行執法，嚴禁將執法權委托給其他的團體、組織、個人，以防止行政執法權的濫用，損害國家機關權威。然而在某些特定區域、領域存在的行政聯合執法隊伍或機構往往不具備行政執法主體資格，其建立、解散或撤銷往往只憑借某些地方“紅頭文件”的規定或某些領導的批示。這些聯合執法隊伍或機構雖然負責具體執法部門的組織、協調，但具體的執法人員與該隊伍、機構不存在職務上的隸屬關系，執法的依據亦是各個執法部門特有的法律規范。所以我們在確定聯合執法過程中是否存在濫用職權行為，必須透過聯合執法隊伍或機構，追溯至行為人執法權來源的具體行政執法部門，并以該部門的執法規范判決是否存在濫用職權行為。

在本案中，根據天津市治理車輛非法超限超載規定，區政府成立了治超領導小組，并從公安分局、公路局、交警支隊等機關抽調人員設立治超領導小組辦公室，安排、協調各部門開展工作，全面負責一定區域的治超工作。從上述規定來看，治超辦應屬于各機關開展治超聯合執法工作的協調部門，負責安排、協調各部門開展工作。所以從根本上來講，治超辦是區政府從各個具有行政執法權的執法單位抽調人員組成的一個臨時性機構，所抽調人員統一接受治超辦的安排，執行治超聯合執法工作。

《公路安全保護條例》規定，有關交通運輸主管部門可以設立固定超限檢測站點，配備必要的設備和人員；公路管理機構在監督檢查中發現車輛超限等應當就近引導至固定超限檢測站點進行處理。根據上述規定，治超執法主體應為交通運輸管理局、公路局等行政執法機關，治超辦作為各執法部門的協調機構，其所抽調人員應以其所歸屬的行政機關名義、權限在公共道路上開展治超執法，其權力的來源系交通運輸管理機關、公路機關，而非治超辦。

關于治超辦招聘協管人員的批文以及相關的證人證言、被告人供述能夠證實，隨著治超工作的深入，為解決人員緊張問題，治超辦委托人力資源公司招聘了包括被告人耿某、郭某某在內的大量治超協管員，負責治超執法工作。耿某、郭某某等治超協管員接受聘任后，接受治超辦的統一管理，由治超辦將所聘任的治超協管員分配給各個執法單位，由各個執法單位對治超協管員進行培訓后，在治超辦的安排下，穿著公路、交通等不同部門的制服，代表公路、交通等行政執法機關，上路執行治超任務。所以，雖然被告人耿某、郭某某未列入國家機關編制，但是其在治超辦的統一安排下，接受具體執法單位的培訓，穿著各個執法部門的制服，代表公路、交通等國家機關執行治超執法工作。據此，耿某、郭某某作為治超協管員接受治超辦的管理，代表公路、交通燈治超執法機關執行具體的治超執法工作，屬于“雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員”，應視為國家機關工作人員，具備濫用職權罪的主體資格。

（二）被告人耿某、郭某某在未表明身份的情況下實施了強行追趕、攔截、逼停未超載超限車輛的濫用職權行為

上文已經提及，公路、交通部門是治超執法主體，應以國家針對公路、交通部門頒布實施的規范性執法文件為依據，結合案件事實，確定耿某、郭某某是否實施了濫用職權行為。

2012年4月20日交通運輸部頒布實施的《關于印發路政文明執法管理工作規范的通知》第40條、第41條均對攔車行為規范進行了明確，如“選擇安全和不妨礙通行的地點進行攔車”、“攔車時使用停車示意牌和規范的指揮手勢”、“不得在行道上攔截”、“遇有拒絕停車接受處理的，……不得強行責令駕駛人停車”。而在本案中，耿某、郭某某未按要求佩戴“反光背心”，攔車時沒有使用停車示意牌或規范性手勢，所駕車輛上亦沒有明顯的治超執法標識，導致了死者閆某無法判斷耿某、郭某某正在進行治超執法。

而且部分人員認為涉案車輛可能會對河海大橋造成嚴重威脅，進而為耿某、郭某某強行追趕、攔截行為尋找理由，缺乏事實依據。首先，沒有證據證實涉案車輛可能會對“公路設施安全造成嚴重威脅”，恰恰相反，相關書證能夠證實閆某所駕車輛并未超限超載。而且如果認為涉案車輛對海河大橋造成嚴重威脅，那么耿某、郭某某將該“威脅”車輛強行逼停在河海大橋之上，豈不是將該“嚴重威脅”置于最為危險之境地。所以根據公路、交通部門治超執法規范的有關規定，耿某、郭某某在沒有通過有效方式表明身份的前提下，強行追趕、攔截、逼停未超限超載車輛的行為，應當認定為濫用職權行為。

（三）被告人耿某、郭某某的濫用職權行為與閆某的死亡具有刑法意義上的因果關系

理論上關于因果關系的學說，國外有條件說、原因說、相當因果關系說、合法則的條件說等，國內有必然因果關系說和偶然因果關系說。限于篇幅原因，在此不再對上述學術理論進行詳細分析，僅結合本案的具體案情，闡述本案中濫用職權行為與死亡結果之間的因果關系如下：

首先，耿某、郭某某的強行追趕、攔截、逼停車輛的濫用行為具有導致閆某死亡的現實危險性。案發地域在海濱大道，即沿海高速的延長線上，車流量大，大型車多，容易發生交通事故，被告人耿某、郭某某沒有明顯執法標識、警示標識的前提下，在夜間采取不合理的方式長距離追趕、攔截并逼停涉案車輛，不僅對自身的安全帶來極大的隱患，而且極易造成所追貨車車毀人亡，該二人的濫用職權行為存在導致閆某死亡的現實危險性，并且對社會公共安全也造成了極大的威脅。

其次，耿某、郭某某的濫用職權行為造成了閆某的心理恐懼和精神緊張。夜間執法車輛未貼治超標識，僅擺手示意停車，而且緊追不舍，強行攔截，連續撞擊，李某某稱閆某以為遇到劫道的了，在被逼停后，閆某沖李某某說了句，“我怕挨打，我先跑啦”，然后就下車了，這些事實充分說明耿某、郭某某的濫用職權行為對閆某的心理造成了極大的壓迫，使其恐懼、緊張，導致其在逃跑過程中慌不擇路，墜下高橋。

再次，結合當時的時空條件，考慮到閆某心理的恐懼、精神的緊張，其選擇逃跑具有通常性、一般性。在被追逐了數十公里以后，被迫停車，閆某作為駕駛員因為害怕挨打，選擇下車逃跑，應屬緊急情況下的正常反映，具有通常性。正是因為耿某、郭某某的濫用職權行為導致了閆某的緊張、恐懼，才使其下車逃跑，也正是因為心理的恐懼、精神的緊張，閆某才慌不擇路，墜橋死亡。所以耿某、郭某某的濫用職權行為對閆某的精神影響從未停止，在無法辨別對方人員身份的情況下，駕車逃跑、下車逃跑是在精神緊張、心理恐懼條件下的正常反應，被告人耿某、郭某某在主觀上對閆某的該種反應亦存在預見之可能。

最后，被告人耿某、郭某某意識到司機可能墜橋后，未采取任何應對措施。耿某、郭某某事實濫用職權行為后對閆某的生命安全造成了現實、迫切的危險，閆某由于緊張、恐懼慌不擇路，墜下高橋之后，耿某、郭某某在對此情況已經明知的情況下，沒有對墜橋的閆某采取任何應對措施，而是選擇繼續追趕駕車離開的李某某，對閆某的死活聽之任之。所以不論閆某墜橋后是立即死亡，還是因為延誤救治死亡，耿某、郭某某的追趕、攔截、逼停行為以及之后沒有采取應對措施繼續追趕的行為，是導致閆某死亡的主要原因。

綜上，被告人耿某、郭某某在未向涉案車輛表明治超執法身份的情況下，在特定的時空環境內，采取不合理的方式長距離追趕、攔截、逼停涉案車輛，造成閆某的恐懼心理，導致發生墜橋后果，且被告人耿某、郭某某在意識到司機可能墜橋后，未采取任何應對措施，所以被告人耿某、郭某某的濫用職權行為與死者死亡后果之間具有刑法意義上的因果關系。