政府與高校新型治理關系的國際經驗
——以日本國立大學法人化改革為例

張 君 輝

(東北師范大學 高等教育研究所，吉林 長春 130024)

政府與高校新型治理關系的國際經驗

——以日本國立大學法人化改革為例

張 君 輝

(東北師范大學 高等教育研究所，吉林 長春 130024)

當前我國高等教育綜合改革正進入實質推進期，政府旨在通過簡政放權來構建高校與政府之間的新型治理關系，進而擴大高校的辦學自主權。2004年開始的日本國立大學法人化改革產生了很大影響，其系統化的頂層規劃和設計、政府對高校相對靈活的財務與人事管理方式、嚴格規范的監督與評價機制以及強化高校內部治理等經驗舉措，對我國當前調整構建政府與高校之間新型治理關系提供了有益借鑒。

教育綜合改革；簡政放權；治理關系；政府；高校

當前我國正進入高等教育綜合改革的實質推進期，旨在通過政府簡政放權，擴大高校辦學自主權，強調通過競爭與績效提高高等教育質量。這一大的改革背景與日本國立大學法人化改革的背景相似。2004年日本實施的國立大學法人化改革就是以市場為導向，通過文部省下放權力，來提高高校辦學質量與效益的教育改革。

一、日本國立大學法人化改革的動因

日本現有783所大學，其中國立大學僅為86所，約占所有大學比例的11%(2013年文部省數據)，但是僅占11%的大學卻培養了日本近70%的博士研究生和幾乎所有的學術人員，并占據著政府大多數的資源[1]。因此，對國立大學進行改革將對日本國內大學的結構與運行機制產生深遠影響，甚至會改變整個日本高等教育體系。

(一)新公共管理主義的影響

新公共管理主義改革理念以效率為導向，關注高等教育的市場化導向，強調權力下放與問責，通過契約與私營化管理強調高等教育服務社會、服務學生的功能。新公共管理主義關于績效與競爭的目標一直影響著全球高等教育領域。日本高等教育領域也受到新公共管理主義的影響。一直以來，日本的高等教育改革都追隨著西方幾個主要國家的教育模式，從明治時期追隨德國教育集權主義模式，到二戰時期追隨美國民主化治理模式，再到2004年以來法人化改革追隨新公共管理主義模式。從時間的滯后上看，國立大學法人化改革反映出日本政府對此次改革的被動與遲疑[2]。

(二)日本國內各種矛盾的助推

日本國立大學法人化改革前，國內社會存在著各種矛盾，比如日本社會不斷變化的經濟環境與高校輸出不適應市場需求的人才之間的矛盾，商界的大力發展與高技能人才缺乏之間的矛盾，高校入學人數減少情況下政府仍然堅持生均撥款模式與高校辦學經費日趨緊張之間的矛盾，學生功利化學習動機與知識型社會理念的矛盾等等。因此，在國內各種矛盾的重壓下，日本教育改革迫在眉睫。

綜上所述，肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA指標均有著明顯的升高現象，臨床上早期對肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA等指標進行監測，能夠幫助治療人員對患者疾病的發展程度進行判斷，有著較高的臨床價值。

(三)日本國內的政策導向

日本首相橋本龍太郎1997年開展的內閣行政改革，主要圍繞政府轉變職能，中央下放權力而開展；1998年小淵惠三執政，內閣決定以每年10%的比例削減公務員人數，國立大學的教職員都是國家政府的公務員，這對國立大學必然產生深刻的影響；2001年，文部省開展的“日本邁向二十一世紀教育改革計劃”、“富山計劃”和“特色大學教育支撐計劃”[3]，都是政府為了提高高等教育質量引入競爭機制，讓大學之間通過競爭贏得更多的資源。文部省的相關政策將國立大學導向以追求效率、提高自身競爭力為目標的教育與科研活動，高等教育機構在各種重壓下越來越多地參與到商業領域中通過一些盈利性活動來填補資金缺口。

在此背景下，2004年日本國立大學開始了以市場化為導向的全面教育改革，本次改革以效率、分權、績效為出發點，通過賦予國立大學獨立的法人地位，在引入頂層設計的前提下，給予大學更多的自主權，尤其是財政權和人事權，將學生與科學研究更多地看成是一種商品，高校之間通過提高效率、提升質量來競爭資源，來培養更多技能化、適應市場需求的人才，同時引入監督與評價機制，對放權后的國立大學法人的各項改革效果與辦學過程進行評價。

二、日本國立大學法人化改革的亮點

日本國立大學法人化改革始于2004年，以6年為1個周期，改革之所以影響巨大，很大程度上取決于系統化的頂層設計、放權后靈活的財務與人事管理方式、以校長為核心的內部治理結構以及放權后嚴格規范的監督與評價機制。

(一)改革的頂層設計

日本文部科學省(MEXT)于2004年4月頒布了《國立大學法人化法》(NUCA)。法令賦予國立大學獨立的法人地位，通過簡政放權給予大學更大的自主管理權，并期望未來幾年，大學可以通過制訂戰略計劃來改善教育水平與研究層次。此次改革的一個重要特點就是文部省要求各國立高校設定各自的中期改革目標與規劃，并將目標與規劃提交評估委員會咨詢意見，最后由文部省審批。各高校首先需要擬定自己的目標與規劃，然后提交評估委員會初審，初審后沒有達到委員會預期目標的高校，在委員會的建議下重新修改中期目標與規劃，直到評估委員會認為符合《國立大學法人法》第30條第3款規定的“中期目標應包括提升教育與研究的質量，改善與簡化運行程序，改善財政狀況和實施自檢與評價”的要求，并具有操作的可行性，最后再提交文部省審批。

各國立高校的中期目標與規劃都在文部省頂層規劃基礎上進行設計，文部省會有一個核心的理念與要求。第一輪法人化改革過程中，各國立高校按照文部省的要求，于2003年9月前將各自的中期目標與規劃提交給評估委員會咨詢意見，但是咨詢委員會認為他們的改革措施太中規中矩，太過溫和，對各大學的規劃與目標不滿意，于是當時國立大學法人中的85個修改了他們的提案，37個設定了量化目標，32個設定了目標實現的時間表(見表1)。最終，2004年評估委員會采納了他們的提案，并于2004年6月3日由文部省獲批[4]105-125。

表1　對中期規劃/中期目標進行量化的實例[4]105-125

日本國立大學法人化改革已進行到了第二輪(2010年—2016年)，文部省2014年3月發布了新的國立大學改革第三輪規劃(2016年—2022年)，這段時期的規劃旨在通過改革使國立大學在保持特色與優勢的基礎上，通過構建改革框架，鼓勵自治，適應社會，創造價值，以實現機構運行與資源分配的最優化(具體目標與規劃的預期見圖1)[5]。從提前發布的規劃與目標導向上可以看出，政府對國立高校第3輪改革進行了統籌規劃，讓各高校制定的規劃與目標的核心理念與頂層目標形成關聯與統一，各高校都圍繞頂層的核心理念以高效、快捷的方式實現目標。

國立大學法人化改革的另一個主要特點就是取消統一的國立大學特殊賬戶，解除政府對國立大學基本運營撥款的使用限制，以每年1%的比例降低總基本運營撥款額，提高競爭性撥款份額，鼓勵大學通過與企業合作贏得更多的收入。

圖1國立大學第三輪改革期的目標與規劃導向[5]

法人化改革前，國立大學的辦學經費幾乎全部來自國家的國立大學特殊賬戶撥款。特殊賬戶的資金來源包括轉入的部分國家總收入(比如2003年國家收入的54%)和高校自己的各項收入(包括注冊費、學費、附屬醫院的收入等)。原則上，高校自己的各項收入都轉入國家的國立大學特殊賬戶，政府對每所國立大學的撥款份額根據教育情況與學生全工時計量公式法來計算，并考慮其自身的創收情況(政府對其創收的使用情況也有諸多限制)，對其進行撥款，并且這種撥款資金必須?？顚Ｓ?，如果撥款在年終仍有剩余，國立大學需將辦學撥款余額返還給日本政府。如果高校前一年返還了部分撥款，那么政府在下一年度就會減少對此高校的撥款額度。這種撥款模式實際上極大地鼓勵了國立大學用完、用盡年度所有預算資金，降低了辦學的資金使用效率，造成了資源配置的浪費。

國立大學法人化改革后，政府取消了國立大學統一賬戶，國家的撥款模式改為總額撥款(整筆撥款)，基本運營撥款由三部分組成，撥款的各部分額度根據國立大學法人評價委員會對國立大學的年度評價結果決定，政府的基本運營撥款的使用不指定領域，大學可自行支配這筆資金的使用流向，同時不嚴格限制各自創收的使用情況，各大學可根據自己情況將資金用于支付教職員的薪酬等方面。與法人化改革前最大的不同就是，那些辦學出現財政赤字的大學，不再可能從政府那里獲得撥款來填補自身的財政赤字，而那些有財政盈余的大學可將此盈余留存于下學年使用。國立大學法人化財政管理改革的另一特點就是政府加大投入競爭性撥款份額，引入了績效基礎上的獎勵性撥款，希望各高校通過提高質量獲得更多的辦學經費(見表2)。從文部省公布的數據顯示，國家對國立大學法人的一般性辦學撥款從2006年757.3億人民幣降至2012年的696.8億人民幣，持續保持國家計劃撥款的下降，另外兩項撥款也持續降低，而在績效基礎上的獎勵性撥款從2010年的53.5億增至62.6億[6]，這些撥款的提高是政府對大學提高教育質量、促進科學研究的一種激勵手段。另外，政府持續的削減開支，以及政策導向上鼓勵大學與企業合作，也使大學越來越重視自我創收，2009年數據顯示，52所國立大學法人通過與企業合作所獲得的外部總撥款比2004年增加100.58%[6]，可見各國立大學為了應對當前自負盈虧的狀況，除了用提高質量和開展應對社會趨勢的研究外，通過與企業合作贏得撥款也是普遍趨勢。

表2　文部省對國立大學的撥款組成及概述[6]

針對日本國立大學法人化改革，Kaneko(2003)提出了一個大學——政府關系與財政自治程度關系的四象限模型，他認為國立大學法人化開始時，大學為政府的國家機構，政府完全控制大學財政，位于一象限，法人化開始后，日本國立大學與政府的關系可朝三個方向發展，也許它們仍處于原來的象限，沒有移動，也許迫于改革的政治壓力以及財政壓力，使國立大學轉向其他模式(圖2)[7]。不管未來的日本國立大學與政府的關系模式處于哪個象限，從外部關系上看，也許是集權化與私營化之間的某個結合點。

圖2　M.Kaneko分析的大學政府管控與財政自治的模式圖[7]

(三)人力資源管理權的下放

除了財政事務自主管理外，文部省下放給高校的另一個重要權力就是人事權?！秶⒋髮W法人法》頒布后最為顯著的變化就是要求國立大學所有的學術與行政人員由原來的國家公務員逐步轉變為非政府領域的雇員。法人化改革前，所有國立大學的教職員都必須通過全國國家公務員考試，每所國立大學的各部處和院系的教職員數量、職位類型都由文部省管理，在沒有獲得文部省授權的情況下，各高校不能自行修改規定的教職工配額。在干部任免上，高級管理層人員都由文部省指定，通常從一所大學調入另一所大學，管理人員也可從其他政府部門調入國立大學。另外，幾乎所有國立大學教職員的薪酬標準也由文部省制定。而國立大學法人化以后，大學的教職員不再是國家的公務員，申請者不需參加國家統一的公務員考試，國立大學可自行組織分地區的資格考試，那些通過資格考試的候選人可申請相關地區的國立大學職位。另外，大學還可雇傭具有相關管理經驗的專家。此外，取消大學與教職員之間的終身制聘用關系，教職員與大學簽訂定期聘用合同，學?？筛鶕约旱慕洕鸂顩r和教職員表現制定薪酬，根據自身需要為特定管理人員實行年薪制。

取消國立大學教職員的公務員地位，取消大學與教職員之間的終身制雇傭關系，使大學與教職員建立了更為靈活的雇傭關系，大學雇傭了更多的兼職教職員與相關領域的外部專家，使得大學能自由雇傭它所需要的人才，并通過年薪制吸引卓越的人才。同時，在當前財政壓力大的情況下，國立大學經過6年的人事改革，教職員薪酬支出額竟然還減少了8.1億人民幣，這大大緩解了國立大學財政吃緊的巨大壓力，人力資源管理權的下放，增加了大學的人力資源活力，激發了教職員的工作主動性，同時也使得國立大學的治理日益專業化與企業化，大學更具競爭性與時效性。

(四)構建以校長為核心的內部治理體系

文部省在下放給國立高校人事自主權與財政資源管理權的同時，建議國立大學重構內部治理體系，在體制機制上使大學運行更為順暢，使校長治理更為科學，因此文部省建議國立高校建立幫助校長決策的3個主要議事機構：(1)董事會；(2)行政委員會；(3)教育與研究委員會。校董事會為國立大學的最高決策機構；行政委員會為行政事務的咨詢管理機構，負責審議重要行政事務；教育與研究委員會為學術事務的咨詢機構，負責審議重要的教學與科研事務(圖3)[4]105-125。這些新型的內部治理機構保障了學校決策的科學性與實用性。為了提高決策效率，法律還規定行政委員會與董事會中還需包含多名外部成員，如商界經理、政府的會計師、律師和前內閣成員等。外部成員一般具備專業化的管理經驗，能提供多樣的管理手段，這樣更有助于提高管理的效率。

圖3　國立大學以校長為核心的內部治理體系[4]105-125

根據2005年的統計顯示，國立大學基本上都重組了大學的內部治理體系，縮減了龐大的各級各類委員會數量，例如，北海道大學砍掉了近一半的委員會數量，創建了校長領導下的5個管理機構，包括規劃與監督機構和研究戰略機構等相關管理機構；御茶水女子大學幾乎清理了所有的60個委員會，新創建了11個管理機構[4]105-125。另外，在所有國立大學的403名高級管理人員中，有80位成員來自商界[8]，比如廣島大學行政委員會中就包含了8位外部成員(包括日本中國日報總裁W.Imanaka，日本中國電力株式會社前社長S.Takasu等)，其中兩所大學還聘請了外國專家加入到校董會中。2005年Yokoyama做的一項調查顯示，大多數管理層的外部成員(60.1%)認為他們的觀點在最后的決策中得到了充分的反映[9]。各高校從決策層開始的結構改革，縮減了決策層的規模，引入了大量的外部管理專家，從管理方式與管理思維上優化了內部決策隊伍，以便使以校長為核心的管理團隊能高效快捷地實現源自頂層的規劃目標。

(五)放權后的保障與監控機制

日本政府在下放給國立大學財政與人事等方面權力的同時，對放權后各國立大學的改革與運行情況建立監督與檢查機制，這一機制主要體現在文部省對國立大學以六年為周期的質量評估上，評估其法人化改革過程中對各自設置的中期目標與規劃的完成情況，這個評估機制保障政府對權力的放而不散，放而不松，政府像一只無形的手，間接地調控著與大學之間權力的張與弛。

對國立大學法人化中期改革實現情況的評估主要由文部省內設立的國立大學法人評估委員會(National University Corporation Evaluation Committee，簡稱NUCEC)來負責，國立大學法人評估委員會只評價大學的治理情況、財務狀況等除教育與研究外的事項，評估基于各國立大學上報的自評報告。為了尊重大學的教學與科研本質，對于教育與科研行為，國立大學評估委員會委托全國學位與大學評估機構(National Institution for Academic Degrees and University Evaluation，簡稱NIAD-UE)從專業的視角進行評估(見圖4)。

圖4　國立大學法人化改革中期評價任務承擔機構[10]

全國學位與大學評估機構是一個第三方的獨立行政機構，負責對國立大學的教育與研究行為進行評估，評估有明確的目標、嚴格的程序、清晰的評估組織框架，以此來保障評估程序與結果的公平、公正、科學、嚴謹。該機構的評估目標就是衡量大學是否提高了自身的教育與研究水平，是否促進了學校的發展，是否實現了對利益相關者的責任。在此目標的基礎上，該機構創立了體系化的評估框架，包括機構內部教育與研究評估委員會的組織設立，由校長、專業學術人員以及專家構成的評估團隊的組建，專業化評估實施文件的制定(評估與績效報告的指導方針)，自評報告分析與實地考察的結合等共同完成整個國立大學法人化評估工作。第一輪評估時，全國學位與大學評估機構要求各國立大學于2008年6月末前，在它制定的指導文件基礎上(評估與績效報告指導方針)提交各自的自評報告，2010年，全國學位與大學評估機構將第一輪中期規劃與目標的教育與研究評估結果遞交給國立大學法人評估委員會，2011年5月，國立大學法人評估委員會最終確定結果后公示于眾。通常情況下，國立大學法人評估委員會都會尊重評估機構的評估結果，幾乎不做改變(如圖5)。

文部省引入這種評估機制極大地推動了各高校追隨各自目標的行動步伐，有利于文部省對放權后高校辦學情況進行監督與管理；將各高校評估結果公示給公眾，能提高高校行政管理的透明性，提升高校的公共責任；根據評估結果對高校進行的資源分配調整加速了高校之間的競爭，有利于提升質量，提高效率。

三、啟　示

日本2004年開始的國立大學法人化改革是日本歷史上十分重要的一次高等教育領域的綜合改革，日本政府與高校的治理關系從原來的直接管控逐漸變為間接干預，從行政指令轉變為民主監督，簡政放權的一系列措施使國家對高等教育領域的干預明顯減少。日本政府從前期的國家頂層設計到定期的第三方評估，再到基于評估結果的績效財政撥款，都體現了政府對改革從“頭”到“尾”的頂層設計與實施規劃，體現了政府對教育改革設計的前瞻性與預見性，階段性與連續性，連貫性與反饋性。從國立高校層面看，國立高校從各自中期改革目標的設定到內部治理體系的變化，再到爭取外部企業撥款，都體現了高校對國家意志的遵從與實施過程的自主，體現了國立高校改革的一致性與多樣性，探索性與靈活性，差異性與競爭性。從日本國立大學法人化改革的實踐經驗中，我們可以看到高等教育綜合改革要獲得預期結果，需要政府與高校明晰各自的職責，分工明確的同時也要體現目標的統一。

圖5國立大學法人中期評估程序[11]

我國政府在推進教育綜合改革過程中，需要著力做好以下三方面的工作：

(一)政府要做好頂層設計，體現國家意志

政府要簡政放權，激發高校自身活力的同時，更要做好總體的改革規劃與目標導向。政府要使高校領會國家意志層面的改革預期，保證改革不偏離方向，實施過程不偏離預定軌道，不蒙蔽改革的未來前景，不回避改革的未來風險。政府要在充分尊重教育規律的基礎上，開展宏觀層面的改革規劃與目標的頂層設計，并對各高校自身的改革方案實施審批，對高校實施間接改革干預，保證改革的統一性。

(二)政府要大力發展第三方評估機構，引入監督機制

政府在做好頂層規劃的同時，要大力發展第三方中介評估機構，對放權后高校的具體行為實施監督。政府權力下放后，不是對高校放任不管，也不代表高校可以我行我素，在保障高校自主權的前提下，將對高校實施定期的評估與檢測，對高校實施過程管理與結果評價，并建立起評估結果定期公開機制，讓公眾與第三方機構共同監督高校的辦學行為，保證改革的透明性。

(三)政府要引入激勵機制，鼓勵競爭與市場化

在做好前期設計與過程評價的同時，政府要對高校的改革結果實施績效激勵機制，將第三方機構的評價結果與政府對高校的資源分配有效地結合起來，根據評估結果的好壞決定對大學撥款的增減，鼓勵高校為了競爭政府資源，以市場化為導向實施辦學行為，減少專項經費在辦學中的比例，政府通過對高校實施績效基礎上的激勵機制來實現對高校的間接干預，保證改革的市場性。

與此同時，高校要進行內部治理結構的完善，加強自我治理。高校不僅要改革具體行為，還需要對自身的內部治理結構進行完善，從體制機制上保證改革的具體實施與內部約束，構建更為專業的管理隊伍，創建行政權力不干涉學術權力的內部治理體系，在保障學術自由的同時，體現科學決策與民主決策，體現改革的自治性。高校還要吸引外部資金的投入，增強自身競爭力。高校要提高辦學實力，增強自身的競爭力，需要不斷加強與企業的合作，通過產品研發、申請專利等適應市場化的科研合作，從政府以外獲得更多的辦學資金，在有了充足的基金基礎上，高校才能更好地辦學，實現內涵式發展，贏得國家與社會的認可，體現改革的競爭性。

日本國立大學法人化改革還啟示我們，改革雖然是大體趨勢，但要符合國情、教情和校情。日本國立大學法人化改革部分借鑒了西方新公共管理主義的理念，又體現了當時的教育現狀，從國立大學之間不同的改革措施與步驟看，改革也需要符合高校自身的特征與定位，需要考慮高校不同的辦學背景。我國當前以市場化為導向的教育綜合改革，強調競爭與效率，這是全球化背景下的改革趨勢，但是改革要考慮具體條件與背景，當前的教育綜合改革需要與現行的中國高等教育法制框架相一致，與國情、教情和校情相符合，與當前改革條件相結合，在大的改革趨勢背景下，加入中國特色的治理思路，在高校自己改革探索中根據自身教育定位、教育特色與教育現狀調整自己的改革框架，這樣更有利于改革的具體推進與實施。

[1] Morshidi Sirat，Sarjit Kaur. Changing State-University Relations: The Experiences of Japan and Lessons for Malaysia[J].Comparative Education，2010，46(2): 189-205.

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[4] Jun Oba. The Incorporation of National Universities in Japan: Initial Reactions of the New National University Corporations[J]. Higher Education Management and Policy，2009，17(2).

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[7] Kaneko，M.Kokuritsudaigakuhojin to daigakuunei-Kotokyoiku niokeru seifuno yakuwari”(The autonomous status of national universities and the university administration-The role of government in higher education)，The 31st annual symposium of the Research Institute for Higher Education (RIHE)，Hiroshima University，Hiroshima，2003.

[8] Jun Oba. Incorporation of National Universities in Japan[J]. Asia Pacific Journal of Education， 2007，27(3): 291-303.

[9] Yokoyama，S. Kokuritsudaikeieikyogikai gaibuiin enquete (A Survey Among External Members of the Administrative Councils of the National University Corporations). Nikkei News，2005：23.

[10] Naoki Murata，Evaluation System for National University Corporations in Japan:Its Research Aspect. [2014-06-30].https://www.nsf.gov/about/performance/ SciencePolicyWrkshp_Presentations/Murata.pdf.

[11] National Institution for Academic Degrees and University Evaluation. Evaluation of Education and Research of National Universities.(2013-03).[2014-06-30].http://www.niad.ac.jp/english/unive/1181758_1666.html.

The Construction of New Governance Relationship Between Government and Higher Education Institution and International Experience——Case Study of the Corporation Reform of Japanese National Universities

ZHANG Jun-hui

(Higher Education Institute，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The current higher education reform in China is entering the substantive advanced stage，the government aims to construct new governance relationship between universities and government through decentralization，and then expand the autonomy of higher education institution. The Corporation Reform of Japanese National Universities，which begins in 2004，has great significance，its systemic top planning and design，relatively flexible financial and personnel governance pattern on higher education institution，strict supervision and evaluation mechanism，strengthened internal governance measures offers useful lessons to adjust the new relationship between government and universities.

Comprehensive Reform of Education；Decentralization；Governance Relationship；Government；Higher Education Institution

2014-08-28

張君輝(1971-)，男，遼寧遼中縣人，東北師范大學副校長，高等教育研究所所長。

G64

A

1001-6201(2015)01-0028-07

[責任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.006