反腐敗的制度形態

尹保云

十八大以來，中共中央大大加強了打擊腐敗的力度，各項重要規定接連出臺，一批高官被查處。這些工作已經收到了效果，腐敗官員受到很大震懾，官場風氣有明顯的改善。之前結束的十八屆四中全會專題討論了“依法治國”問題，提出了全面推進依法治國的任務，是一個開啟建設法治國家道路的重要歷史文獻，也是學術界探討反腐敗問題的新的思考起點。

反腐敗不能是制度表皮上的附加行為，而應是內在于制度的機制，反腐敗歸根到底是制度的變革問題；只有現代的“法治”制度建設達到較高水平，才能做到較好地抑制腐敗并發展出廉潔文化。

目前所說的“腐敗”是狹義的概念，指國家公職人員利用職權而謀取個人利益的各種行為。在前現代的世界歷史上，只有中國留下了一個又一個輝煌的反腐敗記錄，積累了豐富的反腐敗經驗。這是因為中國自秦以后建立了中央集權制度并延續了兩千年之久，而世界其他地區的集權制度發展不能與中國相比。西方國家的反腐敗是很晚的事，是從它們建立起現代的集權國家后才開始的。在歐洲中世紀，腐敗主要發生在教會系統，而在貴族莊園和騎士領地中，盡管有壓迫、剝削和不平等，但卻很難用上腐敗這個概念。

中國在先秦時期，反腐敗的法律規定主要是嵌在“禮”中的，繁復的禮規定了各級貴族和官僚的衣食住行，超越規定就觸犯了禮而要受到處罰。到了唐宋時期，隨著國家官僚制度的成熟，反腐敗的法律與制度規定也十分系統。大唐禁止官員及其家屬經商，否則一律治罪；提拔官員看走了眼就會受到嚴懲。武則天是唐朝打擊腐敗的一個鐵腕人物，她留下的深刻歷史印記是任用酷吏，對腐敗官員施以殘酷刑罰和無情殺戮。宋朝的第三代皇帝趙恒在反腐敗制度建設上很有作為。大宋吏部建立了系統的官員檔案，把官員的貪腐逐一記錄在案；如果有貪污受賄的污點，屬于試用期的官員不能轉正，已轉正的官員不能定期升級和提拔，這些官員也不能參加科舉考試；宋朝還建立了官員連坐制度，一個官員若犯貪污罪，他的上司和薦舉他的人均要受到連帶處罰?？梢哉f，到宋朝時期，反腐敗的制度工具已經十分齊全了，官員選拔的標準之苛刻、對腐敗官員的處罰之嚴厲，都要超過我們今天的程度。

明朝的開國皇帝朱元璋頒布的《大明律》，使中國歷史上反腐敗制度進一步完善?！洞竺髀伞返募o律約束十分嚴格，甚至規定“公侯伯挾妓飲酒罰俸一年”。它的突出特點之一是加強了對王室貴族的約束：按照王室貴族的等級與生子情況而規定娶妾的數量；規定王府、將軍、中尉及儀賓之家不得用強攬錢糧、騙害納戶者，不得有凌辱官府、擾害百姓、受人土地、強取財富等行為。對觸犯以上規定者給予扣除俸祿、降級、罷黜乃至充軍等處罰。朱元璋反腐不徇私情，駙馬歐陽倫違反新頒布的《茶馬法》而走私茶葉，盡管太后等多人為他求情，最后還是被朱元璋處死了。在朱元璋時期，查處官員腐敗可以說是大大發揚了武則天的酷吏、酷刑傳統，貪污紋銀60兩以上者就要梟首和剝皮；各州縣衙門左側設剝皮的刑場即“皮場廟”，貪官被拉到這里砍下頭顱，掛到桿子上示眾，再剝下人皮，塞上稻草，擺到衙門公堂旁邊，以警告其他官員。

清朝雍正也是中國歷史上鐵腕反腐的著名人物?？滴鹾笃?，官吏貪賄之風泛濫，以致國庫虧空。雍正掌權伊始（1723），就給戶部下達了全面清查積欠錢糧的命令，責令三年之內必須補齊所有虧空，而且不許從民間攤派。雍正本人性情急暴，反腐敗繼承了武則天、朱元璋的酷吏傳統，搞得官員人人自危，官員動輒就會被抄收家產、逮捕監禁和殺頭。

概括起來，從唐宋到明清積累的反腐敗經驗主要有以下幾個方面：1）建立一套完整的約束官員行為，使其廉潔奉公的法律和制度規定，這些一代代地滾動發展，形成了類似現代的公務員法的一套法規，從官員的個人生活、日常禮儀到職權范圍，都有明確規定和嚴格要求；2）建立起監察制度和巡按制度，前者是常設的對各級官員進行監察的機構，后者是根據需要由皇帝欽派巡按吏帶隊到特定地區巡視、查案和處理問題；3）對腐敗官員進行嚴厲的懲處，從查抄家產、監禁、流放、殺頭到株連九族；4）抓大案要案，重大案件皇帝親自過問； 5）走群眾路線，傾聽人民呼聲。除了日常的民告官外，皇帝的巡按大臣在所到之處就會深入民間，發動群眾揭發腐敗。武則天還曾經下旨鼓勵民眾揭發貪官，要求對揭發屬實者給予獎勵，對揭發不實者不作處罰并給予保護；6）高薪養廉。明萬歷以后，官員在征稅時加收一些鑄錢的“火耗”，官員們從中收取差額，以改善自己待遇。清順治、康熙時期對此種行為在政策上禁止，但實際上卻保持默認。雍正一邊嚴厲打擊腐敗，一邊推行高薪養廉措施，他不但把收取“火耗”合法化，而且大幅度提高各級官員的薪俸。

上述唐宋以來的反腐敗各種法規、措施和經驗，完善程度可以說是無與倫比，后世永遠也借鑒不完。然而，這樣完善的手段和措施并沒有解決歷朝歷代的腐敗問題。即便是武則天、朱元璋、雍正那樣殘酷的打擊措施，也只能在一時使風氣有所好轉，之后不久就會一如既往地腐敗，每個朝代都在進行腐敗-反腐敗-好轉-再腐敗這樣無休止的循環，直至皇權崩潰。唐朝在安史之亂之后一蹶不振。宋朝雖說在趙恒時期風氣偏好，但其以后一直是很腐敗的，尤其是南宋時期，官商勾結、混淆在一起，腐敗與經濟繁榮共存。明朝對官場和社會的控制最緊，對腐敗官員的刑罰也最為殘忍，但這并沒有改善腐敗狀況，反而明朝常被看做是中國歷史上最腐敗的朝廷。清朝的腐敗程度比明朝毫不遜色，甚至在雍正嚴厲打擊時期也照樣腐敗，他制造了一大堆冤假錯案，反腐敗的最大效果是給國庫增加了一些錢糧，而對于樹立官場廉潔之風并沒有起到什么作用。

中國歷代的反腐敗之所以屢屢失敗，根本原因在于皇權制度的根基就是腐敗的，是建立在腐敗根基上的制度。秦以來的中央集權制，盡管都打著“民本”、“愛民”、“為民”等好聽的旗號，實際上卻是皇帝一人的天下，進而放大為皇帝家族（上層貴族）和上層官僚群體的天下。盡管這種集權制有些類似現代國家，但實際上是“打江山坐江山”的一個集團的專制機器。它的根基是皇帝以及皇親貴族的特權和政府對經濟、權力、權威、榮譽等的全方位的壟斷?；实鄣臋嗔χ粮邿o上，他的家族一代代地繁衍皇親國戚，成為最大的腐敗集團。下面是一層層的文武薪俸官員，形成一級控制一級的管理模式，逐級地施行社會控制以及分配權力與特權、資源和機會、獎賞和榮譽。集權國家的壟斷權力無邊界的擴散，自然到處都是滋生腐敗的溫床。

這種政治模式下的反腐敗無論怎樣雷鳴電閃，也只是一種表皮性的行為。它的目的不是追求更高的道德進步和人民福祉，而是為了維持基本的政治穩定，收斂一下制度散發的掠奪性。因此，反腐敗只是停留在技術性的探索上，各種法規和懲罰制度發展得十分完善，甚至發明了剝皮示眾的方法，卻從來沒有思考過制度根基的問題，反倒通過不斷地宣傳而在社會上培植了“只反貪官不反皇帝”的文化觀念。

反腐敗不僅不是制度的內在機制，反而是與根本制度對抗的。因為制度的根干是特權的和全方位壟斷的，它只能支持腐敗和不斷地生產腐敗。當官場腐敗導致社會怨憤沸騰或國庫虧空時，皇帝就感到惶惶不安，不得不發動反腐敗斗爭，而當反腐撼動了政治體系的穩定時，就會猶豫不決而停止下來。雍正的反腐充分地展現了這一制度矛盾。他一方面用暴戾的手段打擊腐敗，大肆地進行逮捕、抄家和殺戮，另一方面卻對腐敗容忍，比如對功臣后代加以袒護、保護八旗利益、向官僚勢力讓步、對勤職官員特免等。 乾隆則鑒于雍正反腐導致官場人心不穩，干脆對官員采取寬容政策。嘉慶皇帝把大貪官和珅殺了，但卻把和珅富可敵國的資產收入自己囊中而不是繳納國庫。這一串故事非常清晰地揭示了問題在于專制主義制度模式，其根干的本性就是支持和產生腐敗的，反腐敗只是根干反對枝葉的斗爭。

這樣，中國歷史上的歷次大規模反腐敗運動實際上都是表面的、局部的和暫時性的，也只能帶來一些表面的、局部的和暫時性的改善，甚至常常連這樣的效果也不能取得，反而是一邊反腐敗、一邊腐敗泛濫，反腐敗常常成為權力斗爭與傾軋和財富剝奪與轉移的手段。由于制度本性決定，反腐敗也從來也沒有帶來道德與文化的升華。

國內學術界和思想界對于反腐敗策略有三種看法：一種是強調法治，把依法治國作為解決問題的出路；第二種是強調德治，認為教育和道德進步才是消除腐敗的根本途徑；第三種是強調法治和德治的結合，認為只有二者結合才能達到標本兼治的效果。這三種認識傾向并非今天才有，而是有著悠久的歷史。在今天，法治與德治，強調其中一個方面也好，強調二者的結合也好，都不是問題的關鍵所在，重要的是法治和德治的概念升華，不能在過去的政治模式下思考問題。在現代文明中，無論是法治還是德治，都不是過去的老概念。

中國傳統上皇帝依法治理國家的法治是一種半文明的形態，具有很大局限性和原始性；雖然它反腐敗法律制度與懲罰手段十分齊全，但它整個政治制度的根子卻是特權的和壟斷的，不斷地產生腐敗是它的內在功能，而反腐敗卻與其根本制度相對抗，只能是表皮的療傷行為。這種反腐敗的低級制度形態，對于我們今天反腐敗的借鑒價值微乎其微。

同樣，德治也是一個時代性概念，隨時代而發生變化。中國傳統社會的德治與封建專制制度一致。如黑格爾所指出的，整個國家是一個大家庭，皇帝 “像嚴父那樣行使他的權限。他便是家長，國人首先必須尊敬他”。在這種德治秩序下，皇帝必須具有家長的威嚴、仁慈、愛民等美德，而他下面的官員也要做清正廉明的“父母官”，一個個熟記儒家道德經典，不斷提高道德修養。這其實是“人治”制度，美德的榮譽附著于皇權與官本位的權力結構。

同反腐屢屢失敗一樣，德治的努力也效果不佳。中國“禮儀之邦”的美稱，主要表現為等級秩序的禮儀秩序，但卻從來也沒有發展出廉潔文化。作為“廉潔文化”，必須是活的東西，是每個官員內心修養并見諸行為，而不能停留于一堆道德訓條的知識和口號的傳播。仁政、愛民、廉潔、奉公、無私等這些與廉潔有關的道德訓條，即便是人人記誦、天天呼喊，也不等于有了廉潔文化。相反，一方面官場腐敗泛濫不可消減，一方面不斷地搞道德說教，只會起到使官場道德虛偽化的作用，進而使整個社會道德虛偽化。在儒學思想體系中，誠、信都是極為重要的道德訓條，但誠信的缺乏卻一直被西方認為是中國文化的一大特點。

廉潔文化不是只靠道德教育和理想信念的灌輸就能形成的，它本來是一個圍繞制度的建構過程。以儒學為核心的典籍中包含著很多與廉潔文化相關的普遍性道德理念，但在封建專制制度下，它們并不能有效地聚集結合而形成主導性文化傾向。人民只能在衙門中感受到權威、特權、腐敗和官本位，而那些普遍性道德所強調的廉政風氣是體驗不到的。這種道德宣傳說教與現實背離的局面，根本原因在于封建專制制度根子，如前所述，它的根干本來就是特權性、壟斷性的，必然不斷地長出特權、壟斷、壓制、剝奪等，與廉潔文化的道德訓條背道而馳。從皇帝、大臣到下面的官員，他們的道德形象實際上是虛假的。廉潔文化是高級社會的文化形態，與封建專制制度格格不入。

所以說，中國歷史上發展出完善的反腐敗制度系統以及德治方法，但這些只能維持政治秩序的穩定和持續，而不能真正解決腐敗問題，也不能推動道德增進并發展出現實的廉潔文化。

腐敗是一個人類性的、世界性的問題，反腐敗的艱巨性遠超出人們的通常認識。從根本上說，反腐敗是一個制度概念。清除腐敗而建立廉潔文化，不僅是打擊的問題，也不僅是制定更嚴格規定和更完備法律的問題，而是牽涉到更深層的制度變遷。中央十八屆四中全會所強調的“法治”概念，指明了新的變革取向。值得注意的是，目前學術界和思想界仍有不少人堅持從古老意義上來詮釋法治概念，迷戀制度中的一些深層硬塊，而不能從整體制度的高度來理解法治的要義。按照馬克思的觀點，人類文明發展有一致性的規律，任何民族都不可能在追尋過去和固守現在中找到解決目前問題的鑰匙。法治與德治的理念在中國具有古老的歷史，但只有結合現代制度文明的建構原理，我們才能將它們升華為現代觀念，并找到在現實中把二者結合起來的合理途徑。

（作者系北京大學馬克思主義學院教授）