加強和完善村民自治條件下的協商民主建設

安林瑞

國內外學界對協商民主的關注和研究各有側重，大致可歸納為三種不同視角：一是認為協商民主屬于一種民主的決策體制，或者決策形式；二是把協商民主看做是一種民主治理的形式；三是將協商民主理解為民主的團體組織或者是政府形式。本文將協商民主視為對選舉民主的一種必要、有效和有益的補充，認為它屬于民主的一種重要形式。[1]在我國村民自治的發展實踐中，顯然更多地強調選舉民主，協商民主則被忽略或即使已運用卻缺乏自覺性，因此，協商民主在我國村民自治實踐中，不僅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

一、協商民主：村民自治發展的必然性要求

（一）中國特色社會主義民主政治發展趨勢的理論要求。協商民主倡導公平對話語境下的理性協商，選舉民主則強調以票決的作用發揮為主，顯然二者都包含在民主政治的含義框架內，因此，二者的有效互動和良性結合，是我國民主政治發展的應然趨勢之一。在我國廣大農村民主意識和民主基礎薄弱的條件下，村民自治發展遭遇困境，要想實現農村基層民主建設的科學化，僅靠選舉民主顯然勢單力薄，協商民主注重公民參與意識前提下的有效對話，這對于提升村民自治的效率和質量不無裨益。在我國村民自治實踐中，民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督被認為是基層民主的四個重要環節和核心內容，每一項都有運用協商民主這種民主形式的空間。民主政治發展的一個基本要求是理性、平等基礎上的公民有序政治參與，這正是協商民主的基本要素之一。目前，我國村民自治的發展遇到了一系列難題，迫切需要推進其廣泛、多層發展，而協商民主的理念和內容與農村基層民主存在契合點，即平等性和直接性。

（二）我國優秀傳統文化構建下的農村社會結構的自覺要求。我國古代文化歷來強調建設“大同”社會，“和而不同”、“和為貴”等思想對農村社會的影響深遠。因此，許多村莊是建立在地緣關系基礎上，并靠血緣關系和親緣關系組建起來的“熟人社會”，鄰里關系的維系和改善以相互團結、相互信任和相互幫助為其主要特征，強調人與人之間的溝通和妥協，廣大村民對此深信不疑且長久遵守。顯然，這些都成為協商民主在村民自治中的有效運用提供了深厚的社會土壤和豐厚的精神資源。

（三）我國基層協商民主理念深入發展的理性呼應。協商民主在中國基層民主政治中的發展實踐證明了它存在的合法性。隨著市場經濟的進一步發展，我國農村出現了許多與農民自身利益關系密切的社會問題，例如圍繞土地問題發生的征地矛盾、村級集體經濟薄弱甚至空殼、村級財務和賬務不透明、農村貪腐等，這些嚴重影響了鄉村關系，制約了農村經濟社會的良性發展。為了有效改善村民自治質量、改善鄉村關系，更好地維護農民利益，促進農村社會發展，許多地方黨委實際上已經將協商民主引入了村民自治的實踐，最典型的當屬浙江溫嶺的懇談民主。實踐證明，這種形式很好地彌補了選舉民主的不足，已為當地廣大農民所接受，可見，村民自治實踐中引入協商民主已經勢在必行。

（四）廣大農民政治參與意識的理性覺醒。公民政治參與意識的提高是和經濟發展密切關聯的。十一屆三中全會吹響了家庭聯產承包責任制全面實施的號角，高度集中的農村集體經濟受到沖擊，“鄉政村治”的鄉村關系格局逐步建立起來。國家在經濟上放權為鄉村政治的發展拓展了空間，農民的政治參與意識逐漸回歸，國家權力和社會權利的良性互動推動農村基層民主政治在經濟社會的發展中穩步前進。

（五）國家和地方黨委、政府發展基層協商民主的意識自覺。農村基層民主的發展是我國民主政治建設中的薄弱環節，同時也是重點。我們一直在尋找一種能更好地推動其發展的民主形式，協商民主在實踐中與選舉民主相得益彰的推動顯然是基層民主政治發展的福音，無論是國家層面還是各級地方黨委和政府均看到了農村民主政治發展的這種潛力，各地不斷涌現的“民主協商議事會”、“農村民主日”等都可以視為是協商民主在基層不同程度的實踐。

二、協商民主在村民自治實踐中的多維度思考

協商民主是符合我國國情的一種民主治理形式，我們不能照搬西方的民主制度。這一民主形式在我國民主政治實踐中發展最充分的當屬國家層面的多黨合作和政治協商制度，充分體現和發揮了立法機構決策前的協商討論；在地方和基層，有像溫嶺等地通過不同形式的制度平臺擴大公民參與度的探索；在社會層面，各種形式的社會協商對話制度建設如民主聽證會、網絡論壇等也在為政府決策提供著不竭的動力。我國廣大農村地區經濟發展落后，如何在建設社會主義新農村的進程中，借鑒協商民主的制度設計，堅持從實際出發，在黨的領導下有步驟、有秩序地推進協商民主的發展，使村民自治能在“管理民主”的框架內，發揮其強勁潛力，建立科學化的村民自治機制，培育新型農民、提高他們的基層治理能力和水平，完善農村基層民主政治，亟需我們長期堅持不懈的努力和決心。

（一）從農村經濟發展和政治發展的關系角度分析

1.積極發展農村經濟。以科學發展觀為指導發展農村生產，提高農村經濟發展水平，為協商民主、進而為農村基層民主的發展奠定堅實的物質基礎。重視并發揮經濟基礎的決定作用是激發公民政治熱情的基本動力。新形勢下發展農村經濟，必須首先立足于當地實際，挖掘和依托特色優勢資源；其次，在城鎮化建設加快的前提下，重視市場經濟的發展要求，引導農民樹立市場觀念也是必不可少的；第三，由于許多農民的文化素質不高，政府必須適時適當地引導和規范，避免走彎路，壯大農村地區集體經濟力量。

2.認真總結各地基層協商民主在推行過程中的成功經驗。實際上我國許多農村地區尤其是發達地區在村民自治實踐中都自覺或不自覺地引入和運用了協商民主的理念，我們應不斷根據民主政治發展的現實需要認真總結成功經驗，并與時俱進地做出理論指導，倡導各地在協商民主實施過程中的創造性運用。這一方面有助于民主政治本身的發展，另一方面對農村經濟社會的良性發展大有裨益。

（二）從政治文化角度分析

1.加大關于發展協商民主的宣傳和推介力度。建立科學的村民自治發展機制、發展健康的鄉村關系是建設和完善我國基層民主與提高基層治理水平的核心內容。也是中國特色民主政治發展的題中應有之意。然而，通過調研我們發現，在一些落后的農村地區，許多農民對黨在農村發展基層民主的政策方針和基本主張知之甚少。因此，各級地方黨委理應擔負起理論宣傳的任務、做基層民主實踐的代言人和領頭雁。

2.加強民主法治教育，進一步提高廣大農民政治參與的自覺性。農民政治參與意識不強的一個重要原因在于對必要知識和政策的缺乏，我們必須千方百計，利用各種媒體和平臺大力宣傳村民自治的必要性和基層治理的重要性。在我國農村地區，因為網絡發展不均衡，基層干部要沉下身子、深入農戶，采取群眾樂于接受的方式，用通俗易懂的語言對廣大農民進行政策普及；學校是宣傳政策的一個重要平臺，抓好農村青少年的民主法治教育，有利于提高農村和農民整體政治素質，驅逐封建思想在農村的影響，可以為發展農村基層民主提供強大的思想基礎。

（三）從村民自治制度自身建設角度分析

1.建立完善發展農村基層民主的配套制度。民主的發展離不開制度建設的保障。協商民主由于其在農村基層民主發展中的起步較晚，導致其在農村的知曉程度較低，許多相應的配套建設相對落后，因此，為了營造在村民自治實踐中發展協商民主的良好環境，必須制定一系列制度，包括關于鄉村協商民主制度、鄉村居民選舉等輔助的法律法規。

2.建立健全協商民主引入村民自治的制度機制。協商民主在村民自治實踐中的有效推進，有賴于進一步明確其發展范圍，應根據我國農村實際情況和村民自治發展程度，在以下范圍內同步推進協商民主：村務管理中的協商、村規民約制定和實施過程中的協商、村民會議和村民代表會議中的協商、鄉鎮和村的協商、村委會和村黨支部之間的協商等。

（四）從體制創新角度分析

1.梳理和理順各種村民自治實踐中的關系。村民自治實踐牽涉到多方面、涉及到各種利益，唯有梳理清楚，分層、分布有效解決，方能收到實效。一是鄉鎮黨委、政府和村委會的關系，二者本應是指導與被指導關系，但實踐中往往變成了領導與被領導關系，亟需規范；二是村黨支部和村委會關系在一些地方存在緊張情況，劃清二者的職責權限非常必要；三是村干部和村民關系，這是黨群和干群關系在基層的重要體現，許多地方村干部和村民之間存在不信任、不理解的情況。

2.深入進行農村基層體制和農村治理改革。一方面，鄉鎮黨委和政府要轉變觀念、進一步樹立為民服務的意識，在村委會選舉和村級事務的管理中，堅持少插手、少干涉，還權于民，激發農民自我管理、自我服務和自我監督的積極性；另一方面，良好的基層治理機制和模式為村民自治的完善和鄉村關系的改善無疑具有保障性作用，組織一批基層精英在國家的指導下建立良好的基層治理機制和秩序顯得尤為重要。

（五）從基層民主協商實現途徑角度分析

當前，基層協商民主取得了一定的發展，然而，要建成一個科學健全的基層協商民主機制和治理卻是一個復雜的系統工程，需要我們不斷拓展基層協商的空間，豐富基層群眾參與民主協商的形式和方法。

1.持續推廣鄉村兩級“民主懇談會”。積極推介全國各地成功的模式，總結他們的經驗，結合當地實際，創新性發展引入協商的機制和方式，加強鄉村之間的平等對話和有效協商，逐步建立全民廣泛參與的基層治理和民主發展機制。

2.建立新聞媒體在基層協商中的參與制度。發揮廣播、電視、網絡、報紙等新聞媒體的作用，一方面宣傳政策、推介典型、介紹經驗，另一方面聽取民意、反映動態，促進各級政府與公民在基層治理和民主發展過程中的有效對話和良好溝通。

3.建立村民自治實施情況社情民意反映制度。在基層治理和民主發展實踐過程中，積極探索建設和發展群眾喜聞樂見、并可迅速家喻戶曉的農村重大社會事項公示、社會聽證和專家咨詢制度，充分發揮協商民主的公平對話和理性決策作用，推進決策的科學化與民主化。

4.探討推進發展“電子治理”。在一些經濟比較發達、基礎設施建設比較完善的農村地區，探索“電子治理”方式，拓寬黨委政府和民眾的對話途徑，提高決策效率。[2]

[注釋]

[1]1998年，哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特在其主編的《協商民主》一書中提出，作為一種政治決策機制，協商民主是對選舉民主的一種有益補充。

[2]王雅楠，宋博，杜仕菊：我國基層協商民主的困境與出路[J]，《上海社會主義學院學報》，2011年第1期，第44頁。

基金項目：2014年甘肅省社科規劃項目《協商民主視角下甘肅省鄉鎮政府與村民自治關系實證研究》（項目批準號為14YB126）。■