我國農(nóng)村垃圾治理的正當(dāng)性研究

摘 要：就我國農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀而言，由于過分依賴政府的行為和科學(xué)技術(shù)上的供給，忽略了其他至關(guān)重要主體的行為及不同行為間的關(guān)系和不同地區(qū)的文化知識(shí)，造成治理行為與污染問題的緊張關(guān)系，科學(xué)與民主的失衡，由此產(chǎn)生的治理困境。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)與民主的統(tǒng)一，重塑垃圾治理的正當(dāng)性，就需要改進(jìn)參與程序和改革治理制度以促使治理行為適應(yīng)地方差異性來達(dá)致。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾問題；治理；民主；科學(xué)；平衡

基本項(xiàng)目：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”贊助項(xiàng)目（2013）（項(xiàng)目編號(hào)：2014S9109）

1 問題與分析角度

垃圾污染問題無論是從科技的產(chǎn)生到運(yùn)用還是最終產(chǎn)品的成形，都不可避免，并在不同地區(qū)和不同領(lǐng)域呈現(xiàn)較大差異性，各國也意識(shí)到該問題的嚴(yán)重性，采取了相應(yīng)的治理方式。雖然當(dāng)前國家制定了相關(guān)法律法規(guī)，但相對于城市垃圾治理，農(nóng)村垃圾治理無論是在學(xué)界還是現(xiàn)實(shí)中受到較少關(guān)注，這并不是因?yàn)檗r(nóng)村垃圾污染問題的不嚴(yán)重，衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年我國農(nóng)村每天每人生活垃圾量達(dá)0.86公斤，全國農(nóng)村一年生活垃圾量近3億噸，其中約1億噸垃圾隨意堆放。根據(jù)目前農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r來看，農(nóng)村的垃圾排放量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2008年的水平。除此之外，農(nóng)村垃圾也發(fā)生了明顯變化，過去農(nóng)村垃圾主要是以菜葉、秸稈等易分解的成份為主，隨著農(nóng)村社會(huì)的全方位發(fā)展，垃圾也變得更為復(fù)雜多樣，包括一次性用品廢棄物、金屬廢棄物、垃圾袋、泡沫、塑料瓶、農(nóng)用地膜等不宜分解的廢棄品明顯增加。加上部分城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，與之對應(yīng)的農(nóng)村垃圾治理的缺失與不當(dāng)，包括實(shí)踐層面與理論層面研究無法滿足問題解決的需求，使得農(nóng)村垃圾演變成一種“垃圾圍村”之勢。

需要指出的是，農(nóng)村垃圾問題與農(nóng)村垃圾治理問題是兩個(gè)問題，顯然治理垃圾問題的需求與以何種方式進(jìn)行垃圾治理是兩個(gè)問題，不可一概而論。基于這樣的考慮，本文將以農(nóng)村垃圾治理中科學(xué)與民主為主線，從治理主體的行為出發(fā)，探索解決農(nóng)村垃圾問題治理的可能性。

2 現(xiàn)實(shí)中的問題

實(shí)踐中的狀況是農(nóng)村垃圾治理的狀況并不如人意，即便當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的垃圾治理法律法規(guī)，但應(yīng)然層面的供給并未轉(zhuǎn)換成事實(shí)層面的效果，過分依賴政府的供給行為帶來了治理與問題之間的緊張關(guān)系，從而引發(fā)了農(nóng)村垃圾治理的多重困境。

（一）當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理下的困境

1、治理過程中制度缺失與失眠

當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理，不同地區(qū)所出臺(tái)的政策數(shù)量不在少數(shù)，但能長時(shí)間有效應(yīng)對垃圾問題經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn)的卻為數(shù)不多，正說明我國農(nóng)村垃圾治理中民主供給缺乏制度性的支持，更多的依賴于政府官員特別是地方領(lǐng)導(dǎo)者的偏好選擇，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）正當(dāng)規(guī)則的被隱匿。改革開放以來，我國環(huán)境法制伴隨著整體法制的建設(shè)而有了極大的提高，規(guī)則越來越被政府所重視。在農(nóng)村垃圾治理方面的法律法規(guī)建設(shè)正是在這一背景下發(fā)展，與之有關(guān)的法律法規(guī)在近幾年里逐漸建立與發(fā)展，形成了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等構(gòu)成的法律體系。但規(guī)則的建立與完善不意味著治理行為正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)。由于各地經(jīng)濟(jì)水平、環(huán)境狀況、文化內(nèi)容等各不相同，規(guī)則常常作為象征性的符號(hào)被意在加強(qiáng)自己地位的利益者所援用和操作。特別是規(guī)則的遵守有阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能性時(shí)，地方政府的“變通”適用甚至采取違法行為變得不可避免，最終造成地方自治與規(guī)則適用之間的緊張。

從我國農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀來看，當(dāng)前大部分的地方性治理法規(guī)都將公眾排除在規(guī)則制定之外，主要是考慮到規(guī)則制定的成本，但究其根本來說，主要在于兩方面，一方面公眾參與動(dòng)力不足，在農(nóng)村村民的參與度也很有限，更何況參與到地方性政府的規(guī)則制定中，在沒有制度的支持下，村民根本不相信自己的參與可以改變政府的政策，由此產(chǎn)生公眾參與的動(dòng)力不足。另一方面，政府自身對規(guī)則制定的公眾參與認(rèn)識(shí)不高，受傳統(tǒng)管理意識(shí)的影響，忽略甚至抵抗公眾參與，這與現(xiàn)代法治發(fā)展是極大沖突的。雖然當(dāng)前政府已經(jīng)意識(shí)到這一重要性，就以全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要為例，第16條規(guī)定“改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度。實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合，建立健全專家咨詢論證制度。”但這些規(guī)定只是應(yīng)然層面內(nèi)容，目前各地的聽證會(huì)制度流于形式足以說明改問題。

（2）利益俘獲與利益合謀，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在農(nóng)村垃圾治理中的各主體同樣適用，“那種要求立法者服從作為某種獨(dú)立于且不同于私人經(jīng)濟(jì)利益的‘公共利益或‘普遍福利的無私追求的行為前提”受到了該理論學(xué)者的質(zhì)疑，并在實(shí)踐中一次又一次被證實(shí)。當(dāng)市場與公權(quán)力的利益取向一致時(shí)，二者會(huì)形成利益合謀，對于農(nóng)村垃圾治理來說，會(huì)產(chǎn)生政府與市場的雙重失靈。在現(xiàn)實(shí)中地方政府或者政府部門和大企業(yè)家形成利益合謀是十分普遍的現(xiàn)象。

市場主體與政府形成利益合謀和經(jīng)濟(jì)、政治市場的制度設(shè)置有關(guān)，特別是政治系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)上，由于過分強(qiáng)調(diào)政府行為的公益性，缺乏制約機(jī)制，加之政府政績的考量主要參考經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定等一系列內(nèi)容，市場主體通過利誘、收買等途徑對政府官員進(jìn)行俘獲的成本低而收益高，進(jìn)一步促使利益合謀的形成，最終農(nóng)村垃圾治理被企業(yè)所控制，治理正當(dāng)性也無法實(shí)現(xiàn)。

（3）監(jiān)督的缺失。作為一種制約政府行為的重要方式，公眾和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督可以起到矯正政府行為的作用。就二者地位、制度保障和技術(shù)操作方面都無法給予公眾與社會(huì)團(tuán)體強(qiáng)有力的監(jiān)督，以公民的游行示威權(quán)為例，其權(quán)利的行使受到公安機(jī)關(guān)的控制，造成了一旦村民對農(nóng)村垃圾治理效果不滿，公眾只能采取非常規(guī)、代價(jià)極高的途徑來表達(dá)。在西方法治國家發(fā)揮重要作用的社會(huì)團(tuán)體組織在我國的作用顯得不足，一直以來，中國的社會(huì)組織登記管理采用的是“雙重管理”體制，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體的“業(yè)務(wù)主管單位”一定為“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織”。在這種社會(huì)團(tuán)體參與下的污染治理，社會(huì)團(tuán)體所起的作用非常有限，當(dāng)其目標(biāo)與政府目標(biāo)不一致時(shí)，社會(huì)團(tuán)體必然會(huì)選擇失語。

2、治理手段的科學(xué)理性不足

政府的治理手段并不是單一的，理性的政府需要在多種治理手段中選擇最有效的治理手段。一旦可替代性的措施具有更高的效用或具有相同有效性且產(chǎn)生損害較低，政府不采納而且不做說明，特別在該措施會(huì)直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦睦鏁r(shí)，其正當(dāng)性也容易受到質(zhì)疑。

治理主體包括政府一般都會(huì)有治理的“工具箱”，這意味著政府可以選擇不同工具應(yīng)對農(nóng)村垃圾問題，就目前治理主體對工具選擇存在兩方面的不足。

一是工具認(rèn)識(shí)知識(shí)不足。假設(shè)政府在問題與目標(biāo)的確定上都較為準(zhǔn)確，一旦轉(zhuǎn)入工具選擇這一環(huán)節(jié)，政府由于不存在競爭的考慮，對于工具有效性的考慮自然遠(yuǎn)不如市場主體。畢竟如果公眾不接受政府提供的公共服務(wù)，就不會(huì)從其他主體那接受這方面的服務(wù)了。作為治理主體的政府，很少考慮到治理成本與收益。這也不難看出，地方政府適用管制方式的情況屢見不鮮。

二是工具選擇的理性不足，既然政府等治理主體有如此多的工具選擇，哪一種工具或工具的如何搭配才能實(shí)現(xiàn)垃圾治理的最優(yōu)是主體必須考慮的。雖然目前制度對政府行為做出了原則性規(guī)定，政府做出行為除了考慮顯性成本，也應(yīng)該考慮隱性成本。但事實(shí)上是，政府總是選擇有利于自身決策的專家論證對公眾說明治理行為的正當(dāng)性，一旦未能有效解決，又以環(huán)境復(fù)雜等原因掩蓋之。此外前政府應(yīng)對農(nóng)村垃圾問題更多強(qiáng)調(diào)政府在科學(xué)技術(shù)與設(shè)施方面的供給，但對其利用率多少較少關(guān)注，引發(fā)了供給與需求的不均衡，政府需要在有限的資源與實(shí)現(xiàn)社會(huì)的優(yōu)化管理保持動(dòng)態(tài)平衡，故選擇最有效的手段實(shí)現(xiàn)垃圾治理目標(biāo)應(yīng)是政府治理行為正當(dāng)性的內(nèi)容。

3 路徑探索

通過從多角度的視角對當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理問題的分析，本文深深意識(shí)到，只從單方面做出調(diào)整或改變，不足以解決農(nóng)村垃圾污染問題，因?yàn)槔鴨栴}與農(nóng)村的系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展是聯(lián)系在一起的。基于這樣的考慮，如果建構(gòu)一個(gè)允許多主體協(xié)商與合作的，并能時(shí)刻保持科學(xué)性要求的開放框架，對于農(nóng)村垃圾問題的治理是有意義的，治理的正當(dāng)性也會(huì)逐漸得到保障。

（一）行為的主體

從公共選擇理論可以得出，政府行為由于受到有限理性的限制，不可能完全基于經(jīng)濟(jì)最大化的考慮，“人類在實(shí)施行為時(shí)作復(fù)雜的倫理考慮的本身就是基本的事實(shí)存在，而不是什么規(guī)范判斷問題。”人的行為還應(yīng)該受到社會(huì)的其他因素影響，這就是社會(huì)人假設(shè)與經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的雙重考慮。寄希望一個(gè)假設(shè)或者一個(gè)理論解釋和解決社會(huì)的所有問題顯得強(qiáng)人所難。

農(nóng)村垃圾治理中，治理主體同樣受到多方面的影響，就以政府為例，一方面政府對外行為的相對一致性，一致性表現(xiàn)為在制度約束下，政府基于對公共利益的理解，通過自己的行為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對于轉(zhuǎn)型中的中國而言，由于制度缺乏權(quán)力上的互相制約，政府很容易被企業(yè)等部門所俘獲，但就政府行為功能來看，公共利益是政府行為的方向。但一致性是相對的，一旦對政府行為缺少監(jiān)督與制約，缺少責(zé)任分配，這種公共利益的追求很容易被丟棄，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)上對政府行為的分析相一致。

就目前我國的農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)實(shí)來看，村民等主體的行為復(fù)雜程度遠(yuǎn)不及政府行為，并且一旦政府將治理的過程對村民開放，并利用雙向性的方式，村民基于對自身利益的考慮和受到外部激勵(lì)機(jī)制的作用，與之對應(yīng)的會(huì)做出調(diào)整，與政府形成合作，在解決具體問題中的成功，也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)公眾對合作的認(rèn)同。

（二）行為過程的開放與控制

從治理的行為過程中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾治理的信息、主體價(jià)值等內(nèi)容都被包括其中，并且各個(gè)主體在不同的階段分擔(dān)著不同角色，如在目標(biāo)的確定階段，政府與村民對農(nóng)村垃圾問題進(jìn)行信息上的交流，當(dāng)?shù)蒯t(yī)院等機(jī)構(gòu)可對當(dāng)?shù)乩哂械奈：π蕴卣髦R(shí)與治理主體進(jìn)行溝通等，最終全面和準(zhǔn)確的確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村垃圾問題的內(nèi)容。從整體來看，治理的過程的民主性與科學(xué)性蘊(yùn)含在過程之中。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、開放的治理過程。從垃圾治理目標(biāo)的確定到最終治理工具的做出，不難看出，靠單個(gè)主體很難準(zhǔn)確完成，需要不同主體的知識(shí)進(jìn)行富有意義的交流、合作，通過平等而理性的協(xié)商以實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性。

一是垃圾治理目標(biāo)的確定。以往由政府或者政府聘請的專家對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村垃圾問題作出界定，以此為依據(jù)作出治理行為，其有效性在實(shí)踐中受到了質(zhì)疑。例如受到企業(yè)俘獲的政府對制造垃圾嚴(yán)重的企業(yè)睜一只眼閉一只眼，將造成農(nóng)村垃圾問題歸因?yàn)檗r(nóng)民的秸稈燃燒。顯然以此做出的治理行為由于對問題的認(rèn)識(shí)與界定上存在偏差，非但解決不了垃圾問題，還會(huì)讓治理主體之間產(chǎn)生不信任感，合作的基礎(chǔ)散失。開放性要求不同主體的參與，并就不同主體的信息進(jìn)行平等理性協(xié)商，最終對農(nóng)村垃圾問題達(dá)成較為全面的共識(shí)。除此之外，由于不同主體的信息會(huì)在這一個(gè)過程中進(jìn)行碰撞，最終會(huì)形成較為科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

二是治理工具的選擇。治理主體對于問題界定之后會(huì)做出與之對應(yīng)的行為，在“自由放任”和“完全禁止”兩端之間，便形成了政府干預(yù)的手段集。根據(jù)政策工具理論，就政府這一主體在垃圾治理中就存在包括管制、指導(dǎo)等手段，

正如前文所說，農(nóng)村垃圾污染問題具有復(fù)雜性特征，需要不同的工具的組合，工具的選擇必須符合正當(dāng)性基礎(chǔ)內(nèi)容，選擇的過程是對民主與科學(xué)的回應(yīng)。農(nóng)村垃圾治理工具的選擇是基于多元理性之上，要求工具的選擇必須開放，即各主體的行為不能孤立的應(yīng)對問題，否則合作談不上，還會(huì)引起不同主體間行為效果的抵消。各主體就自身行為的有效性進(jìn)行必要論證，并進(jìn)行有效溝通，在對話的程序中選擇合比例的手段。

2、控制的治理過程，以制度的形式對治理過程進(jìn)行有效控制，避免治理的過程因領(lǐng)導(dǎo)的變更而受到影響。農(nóng)村垃圾治理問題的正當(dāng)性內(nèi)容是需要相對控制的治理過程，保障治理的良性有序開展。

一是垃圾問題界定上，由于垃圾污染問題對不同的主體所產(chǎn)生的危害性不完全相同，要求每一個(gè)主體對垃圾污染問題都做出相同的反應(yīng)和應(yīng)對措施只能是臆想。此時(shí)需要區(qū)分參與主體，一般而言，主要利益代表者進(jìn)行直接參與，由其所形成的方案需要接受次要利益代表者的評(píng)論。此外程序上的要求是必要的，例如居民自己通過請專家對自己關(guān)注的農(nóng)村垃圾問題作出論證并提出相應(yīng)措施，當(dāng)決策機(jī)關(guān)未采納他的意見時(shí)必須說明理由，并對自身做出的決策附上充分說服力的論證，回應(yīng)其他主體的需求。

二是治理工具的選擇控制。主體面臨著工具選擇的問題，選擇哪一種工具、如何搭配工具應(yīng)對問題不可避免。通過建立一個(gè)較為完善的行為選擇的系統(tǒng)，以便輸出一種符合民主與科學(xué)要求的行為方式。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這一過程必須至少具有以下兩個(gè)法律特性：

首先是程序公開。對治理行為選擇的控制必須建立在公開之上。一旦治理行為存在未公開的環(huán)節(jié)，對行為的控制也是徒勞的。參與主體認(rèn)識(shí)到自身參與并不能影響最終的結(jié)果，參與則會(huì)淪為形式，對行為的有效性評(píng)價(jià)無法開展，更不用說行為得到科學(xué)性論證。

其次是共同但有區(qū)別的責(zé)任制度。責(zé)任的賦予在一定程度上促使參與主體考慮自身行為的合理性。政府由于掌握較多資源，并擁有公權(quán)力，顯然防止公權(quán)力被俘獲除了讓公益組織、公眾發(fā)揮監(jiān)督外，更為重要的是在治理前對政府行為進(jìn)行合理規(guī)范，并能就政府違法做出有效的權(quán)力制約。污染企業(yè)存在瞞報(bào)等情況需要承擔(dān)法律責(zé)任，公眾也需要對自己的行為承擔(dān)一定責(zé)任，通過合理的責(zé)任配置使得各主體采取理性的行為，從而形成良性循環(huán)。

綜上，從農(nóng)村垃圾治理主體的行為出發(fā)，考察治理中的主體與治理對象特征，并就治理的過程進(jìn)行整體分析，充分展示了垃圾治理與主體身份、利益訴求和行動(dòng)模式之間的關(guān)系，不同主體在制度框架內(nèi)進(jìn)行有序互動(dòng)，為垃圾治理提供有效的供給。

4 結(jié)語

綜上所述，在具有復(fù)雜特征的農(nóng)村中，需要怎樣的民主與科學(xué)，然后應(yīng)當(dāng)探究農(nóng)村中的實(shí)際情況里面那些造成了治理的困境，并分析造成這一現(xiàn)象的深層次原因，分析哪些是通過制度的安排可以解決的，哪些是則是需要長久的社會(huì)變化才能改變的。如不從這樣的思路，只會(huì)像以前一樣，局限在問題本身，看不清問題的實(shí)質(zhì)，從而提出的對策要么是不切實(shí)際，要么是很容易被扭曲，這不僅解決不了問題，反而會(huì)引發(fā)新的問題，最終造成資源的浪費(fèi)。

在立法無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)控制、行政未能實(shí)現(xiàn)有效的自我約束以及司法審查難以覆蓋農(nóng)村垃圾治理過程的制度背景下，基于合作方式和權(quán)力分享而形成的“合作—法定”型治理開辟了一條制度通道，其中邏輯、歷史、貫習(xí)、效益等其他可被接受為作出正確行為的力量的個(gè)體或組合，引導(dǎo)著治理制度的前進(jìn)，使得治理行為的正當(dāng)性得到了一定程度的實(shí)現(xiàn)。

作者簡介

陳江剛（1990—），安徽黃山人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法律碩士教育中心2013級(jí)碩士研究生。