鄉鎮財政的轉型之困

安云

當前，我們處在各項改革加速期，各項新政策、新措施不斷推陳出新，但是基層執行者往往是應接不暇、不知所措，尤其是肩負著各項惠民政策最直接、最底層的執行者一鄉鎮財政所表現得尤為明顯，肩上的重擔更加沉重。筆者就鄉鎮財政建設等有關問題，談談看法，僅供讀者或決策者參考。

農村稅費改革后，為加強鄉村財政管理，各級先后出臺了“村賬鄉管”“鄉財縣管”的財務管理方式改革，加上目前各級財政，用于支持“三農”的資金規模越來越大，農村公共服務的內容越來越多，鄉鎮財政在落實各種財政惠農補貼和承擔各項管理時，責任和工作量更為繁重，面臨的問題和困難更加突出。其主要表現在以下幾個方面：

第一，在崗人員比較少

實行農村稅費改革后，鄉鎮財政承擔的任務及工作量大大增加，機構、隊伍及建設反而弱化。先是鄉鎮合并，有的2個所合并1個所，有的是3個所合并1個所，這時的人員比較充裕；但隨后鄉鎮實行機構改革，按照定編、定崗、定人的要求，進行了競爭上崗，最大的所只定編20人，最小的所定編8人，對年齡大的實行離崗退養，競爭落聘的實行待崗；再后來是鄉鎮農經站與財政所合并。

經過幾番的改革和發展，目前鄉鎮的財政所隊伍建設狀況是：

一是人員少。由于采取了從嚴控制入口，實行的是只出不進的政策，這個制度和辦法運行10年后，據我們所知，目前，全國各地的鄉鎮財政所工作人員嚴重不足。有能力的提拔重用，有的調出了財政機關，走到了領導工作崗位；有業務能力、有“路子”的，調借入到縣市財政局或縣市直其他部門。目前鄉鎮財政所的人員嚴重不足，一個專管員要管轄3～5個行政村，一名會計要兼職2～3個村專業會計。

二是年齡偏大。鄉鎮財政所是事業單位，實行的是參公（公務員）管理，采取的是逢進必考，由于多年出現的在編不在崗，鄉鎮財政所一方面出現了工作人員不缺編，另一方面出現了工作人員嚴重不足、嚴重老化的尷尬局面。新鮮血液不得進。據我們調查某山區縣的幾個財政所，財政所人員平均年齡在50.1歲，最年輕的也有36歲，年齡最大的已經58歲了。

第二，財政管理體制有待完善和規范

各地在制定財政管理體制方面，探索并確定“因地制宜、分類指導、激勵約束、各具特色”的指導思想和原則，這符合鄉鎮經濟社會發展狀況的客觀實際。但是，在農村綜合改革和“鄉財縣管”背景下，鄉鎮財政職能、收支內容及運行方式發生了變化，對這一指導思想和原則具體內涵的理解把握，沒有做到與時俱進，難于調動鄉鎮政府生財、聚財、理財積極性。

據了解，目前，我國現階段縣市對鄉鎮財政體制，主要有三種情況：

一是“核定收支、定額補助、超收全留、自求平衡”的財政體制，類似以前的“財政包干體制”，主要實施對象是中等經濟狀況的鄉鎮。

二是“統收統支加激勵約束”的鄉鎮財政體制，適合于經濟不發達鄉鎮。

三是劃分收支范圍，核定收支基數，收大于支定額上交，支大于收定額補貼，超收全留。欠收自補，自求平衡的財政管理體制，這種財政體制有著共性，什么樣的鄉鎮都適應。各類財政體制下，鄉鎮財力狀況不同，具體內容又有差異，操作十分復雜。

其實，無論哪一類鄉鎮財政體制，都是以縣市本級財力需要為基礎，經過測算后劃分收支范圍，或確定收支基數。在現實中，每年鄉鎮財政收入預算，幾乎是縣市級財政綜合各方面因素下達任務，一定幾年，甚至中途追加下達收入任務，鄉鎮沒有任何自主權，難以保障財政體制的規范性、長期性，積極性。尤其是非體制性支出責任，由上級訂立項目并向下分解，往往超出鄉鎮財政承受能力。

第三，鄉鎮財政履職盡責較為疲軟

由于缺乏有效的監管機制、強有力的懲戒手段，和相應的監管能力，鄉鎮財政監督職能，也正進一步弱化。對于項目資金的監管，鄉鎮財政監督已經陷入了兩難境地，鄉鎮財政資金監管，和村級財務監督，難以落到實處，財政所的全程監督變為事后監督。

鄉鎮財政資金源出多門，項目資金既有上級財政部門預算安排的，又有主管部門核撥的；工程項目既有鄉鎮自行施工的，又有主管部門直接發包的工程，鄉鎮財政對資金監管往往有心無力。

如農業綜合開發資金，由縣市農發辦直接管理報賬、小型農田水利設施建設，直接向水利局或縣財政部門報賬等等，把鄉鎮財政監督完全排除之外；補貼發放中，畜牧類申報審核是畜牧局、民政類申報審核是民政局、林業類的申報審核是林業局，鄉鎮財政對這些資金的監督，不能全程參與，僅僅是事后監督，對報賬單位開支的真實性無法掌握，僅能審查票據是否違規而已，對專項資金發生轉移用途、截留挪用和使用不規范時，鄉鎮財政“看得見、管不著”，財政監督職能嚴重滯后、弱化。

對于非稅收入管理與資產管理，也是難以落到實處。由于機構上劃，在鄉鎮中的行政執法權（如公安、檢察院、法院、計劃生育執法權等），大多直接或間接掌握在上級相關職能部門手中，各種罰沒收入、收費等，脫離了鄉鎮財政監管。

駐鄉鎮大部分單位由縣市級部門主管，鄉鎮上劃單位的資產同鄉鎮財政之間，沒有隸屬關系，鄉鎮財政“有職無權”，一些單位隨意處置資產，存在資產流失現象，形成國有資產管理上的嚴重脫節。

此外，對財政干部自身約束比較困難。農村稅費改革后，財政所是幾個所合并而來，干部職工居住比較分散，有的甚至住的地方離財政所40～50公里，財政所要組織一個活動、召開一個會議、安排布置中心工作比較難；同時，由于縣市財政對鄉鎮財政干部職工，實行了工資統發，年初制定的目標責任制考核，無法兌現獎懲。

第四，內控制度有待健全

鄉鎮財政內部控制，可分為會計控制和日常管理控制。自20世紀80年代起，各地大力推進鄉鎮財政管理規范化建設，不斷完善包括“財政所長崗位責任制”“總預算會計制度”“專項資金撥付制度”“經費審批制度”“會計檔案管理制度”等內控制度體系，鄉鎮財政人員崗位職責明確，工作運行實現了總體規范有序。

但是由于近幾年來，各級注重了經濟建設，注重了財政收入完成或超收，而忽視了干部職工思想教育，注重了制度貼在墻上，而忽視了日常檢查，一些鄉鎮財政出納、會計一肩挑，有的報賬審批程序不規范，撥款憑證、票據和印章管理職責不清等，使一些思想不健康的干部鉆了空子，有的干部職工挪用貪污專項資金，類似鄉鎮財政干部挪用、貪污財政資金屢見報端。

第五，鄉鎮財政所辦公環境有待改善

鄉鎮財政所是上個世紀八十年代初財稅分家后設立的，財稅分家后，建設了財政所辦公樓。經過30多年的運行和自然消損，現在，過去建設的辦公樓，已經不能滿足現行發展的需要。

雖然從2012年，財政部、各省財政廳開展“雙基”（基礎管理和基層建設）建設，有計劃的對鄉鎮財政所辦公環境建設進行補助，但2014年，中央提出了節約型政府，嚴禁黨政機關建設樓堂館所，還有一部分財政所，沒有搭上“最后一班車”。

鄉鎮財政所基礎設施建設滯后，與鄉鎮財政職能的拓展不適應，與鄉鎮財政所工作任務的增強不協調，與基層財政干部的迫切要求也相背離，在一定程度上，影響了鄉鎮財政干部的積極性，影響了財政所工作效率。

除了鄉鎮財政辦公用房較差之外，計算機和網絡技術的應用范圍，還十分有限，手工做賬，送報表、打電話、發傳真、發電子郵件、寄快件來傳遞信息和溝通聯系方式，還很普遍，電子政務推廣較慢，財政系統內部、財政與相關業務部門的網絡系統，兼容、適用性不平衡，大多數地方未借助“金財工程”的實施，實現省、市、縣縱向聯網，并通過租用電信等部門的線路，將網絡延伸至鄉鎮，為鄉鎮財政各項工作提供網絡支撐，局域網無法普及，財政業務網絡終端，還不能覆蓋到基層財政所。

第六，干部職工待遇偏低

工資收入是干部職工賴以生存的物質基礎。如果不是2014年湖北省提出規范干部津補貼，有可能縣級、鄉鎮的工資加津貼，每月還不到2000元，綜觀財政收入和國民生產總值，可謂形勢一片大好，每年均保持二位數的速度增長，而干部職工的工資（津貼），好比眉毛一樣不見長，原地不動，七八年了。

有的地方黨委、政府為了關心一線的干部職工生活，出臺了一些“土政策”，以下鄉騎摩托車汽油補貼、電話費補貼、目標責任制考核的方式，每年給基層的干部搞點福利，可到了2013年，中央提出了禁止各部門、各單位濫發津補貼。現在基層是“前門”被堵死、“后門”被封死，基層干部職工什么福利都沒有了；即使是這樣，處在一線的廣大財政干部職工，仍然兢兢業業、履職盡責、無怨無悔。