從“家庭聯產承包責任制”改革的局限性看農村集體產權制度改革的必然性

陳永剛 孫冰

[內容提要]上世紀70年代末的農村“家庭聯產承包責任制”改革，對農業增產增收，對解決全國人民的溫飽問題，對整個中國經濟改革的啟動，都發揮了不可或缺的重要作用。但“家庭聯產承包責任制”改革也存在一定的歷史局限性。撇開“家庭聯產承包責任制”改革這一局限性，很難深刻理解當今農村集體產權制度改革的必然性。“家庭聯產承包責任制”改革的局限性是當今農村集體產權制度改革的歷史動因；而農村集體產權制度改革則是對“家庭聯產承包責任制”改革局限性的彌補。

[關 鍵 詞]家庭聯產承包責任制；改革；農村集體；產權；必然性

發軔于上世紀70年代末的農村“家庭聯產承包責任制”改革，對解決我國人民的溫飽問題和整個中國經濟改革的啟動，都發揮了不可或缺的重要作用。因此，這次改革的歷史作用是不容置疑的。但是，這一改革所具有的歷史局限性也是不容忽略的。否則，我們便很難認識此后發生的農村集體產權制度改革的必然性。所以本文擬在這方面做一嘗試。

一、“家庭聯產承包責任制”改革的局限性是農村集體產權制度改革的歷史動因

改革開放前，中國農村實行的是人民公社制度。農村人民公社是20世紀50年代中期“左”傾路線的產物。人民公社既是農、林、牧副、漁五業并舉，一大二公的集體經濟單位，又是工、農、商、學、兵五位一體，政社合一的農村基層政權組織。人民公社制度是與計劃經濟相適應的經濟管理體制。它既具有權力向上集中、行政手段管理為主的特點，還具有分配上平均主義嚴重、吃“大鍋飯”的弊端。其結果導致農業發展停滯、在低水平徘徊。直到改革開放前，尚不能解決人民的溫飽問題。于是，在黨的十一屆三中全會解放思想精神的推動下，部分貧困地區率先進行了以“家庭聯產承包責任制”為主要內容的悄然改革。上世紀70年代末的“家庭聯產承包責任制”改革主要是實行“雙包到戶”的變革（即“包產到戶”與“包干到戶”）。應該說，農業家庭經營古已有之，談不上制度創新，其之所以在我國農村改革中具有制度創新意義，關鍵在于“家庭承包責任制”的實施與普及，尤其從“包產到戶”到“包干到戶”的轉變，直接導致人民公社體制的解體，形成了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，實現了農村基本經營制度的變革，進而使農村經濟逐步走向市場經濟體制，為農村生產力的發展鋪墊了新的制度基礎。

所謂包產到戶，即將集體的土地承包到戶，以農戶承包的土地來確定農產品的年產量；農戶將農產品如數上繳給集體經濟組織，達到承包時約定的數量，就能從集體組織分配到約定的報酬；產量超過承包時的約定，承包戶可從超額部分中獲得一定比例的分成；產量未達到承包時的約定，集體組織將酌減分配給農戶的報酬。顯然，包產到戶沒有改變集體組織仍然作為統一經營、統一分配的經營主體地位，但它比原來的統一勞動、評工計分更能體現按勞付酬原則。倘若“包產到戶”不能轉變為“包干到戶”，那么很難想象中國農村改革會徹底打破舊體制的桎梏。幸運的是，“包干到戶”很快便取代“包產到戶”成為“家庭聯產承包責任制”的主要形式。“包干到戶”的內涵，按農民話講，土地承包到戶，生產的農產品實行“繳夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。在包干到戶中，集體組織不再承擔統一經營、統一分配的職能，它只是從農戶那里按承包土地收取“提留款”，并以此作為集體組織內部進行管理和服務的費用。于是，農戶真正成為整個農業生產過程中的自主經營、自負盈虧的經營主體。“由于農戶從‘包干到戶中獲得了在承包的集體土地上積累自有資產的權利，于是農村的改革也就從最初定義的集體經濟組織內部的經營管理體制改革，拓展到了同時具有農村財產關系變革的意義。”[1]因此，“包干到戶”事實上在發育以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和社會主義市場經濟體制過程中起到了無可替代的作用。

然而囿于事物發展規律以及當時人們的理論水平和認識能力，“家庭承包責任制”改革依然帶有一定的歷史局限性。這個局限性集中表現在改革沒有觸及集體產權制度，更沒有解決傳統集體產權制度的“痼疾”，沒有建立起“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”與社會主義經濟發展相適應的中國特色的農村集體經濟組織產權制度。“家庭承包責任制”改革的直接動因是要解決人民公社制度所形成的“養懶漢”機制和群眾參加集體勞動積極性不高的問題。所以，用農戶家庭為單位的分散經營取代以生產隊為單位的集中統一經營，以農戶家庭為分配主體取代生產隊集體的分配主體地位，便成為改革的基本內容。由此確立了以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是“家庭聯產承包責任制”改革的最大成果。但是，此次改革僅僅局限于解決集體經濟內部的經營體制問題，并沒有觸及更深層的集體產權制度激勵缺失問題。其結果只能是，改革恢復了農戶作為最基本經營單元的地位，并從勞酬掛鉤的角度初步解決了分配上平均主義“大鍋飯”問題，較好地調動了農民生產經營的積極性，確保了農業豐收，但并沒有解決“共同共有”集體產權制度所存在的產權關系模糊、集體所有制下單個集體成員處于無權利狀態等問題。

馬克思主義政治經濟學認為，所有制是生產關系的基礎和核心，決定著生產關系的性質。所以，考察一定社會的生產關系應該重視生產資料所有制的建立與完善。然而，“任何生產資料所有制都不是抽象的概念和法律宣言，所有制性質的確定也不等于一種所有制的建成和完善，它必須通過對生產資料的各項權利的劃分和界定，落實到具體的物質利益關系上去。生產資料所有制的性質決定產權關系的性質和格局，不同所有制經濟存在不同類型的產權主體，不同類型的產權主體通過產權作用機制，形成了現實經濟中錯綜復雜的產權關系。”[2]因而在產權經濟學看來，產權問題尤為重要，“產權是所有制的核心和主要內容”，它是包括所有權和由所有權衍生出來的財產占有權、使用權、收益權、處分權在內的一組權利束，“這些派生權利體現了特定類型產權主體的利益訴求，構成了產權內部的權能關系。在產權內部的各項權能中，所有權是起決定和支配作用的方面。”[3]因而產權關系狀況如何，直接關系到制度激勵作用的大小與發揮如何。1991年諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯認為，只要把產權界定清晰，就可以利用市場機制進行產權交換并有效地解決經濟的外在性問題，如果交易成本大于零，則不同的產權配置會帶來不同的經濟效益。按照產權經濟學，只有界定清晰的產權才是最有效率的產權。然而，傳統集體經濟產權確實存在產權主體缺位、產權關系不明、責任不明、保護不嚴格等弊端。遺憾的是，“家庭承包責任制”改革并沒有深刻觸及傳統集體經濟產權制度。這表現在：其一，“家庭承包責任制”改革沒有改變集體經濟組織財產由集體經濟組織成員“共同共有”的產權關系，沒有涉及集體財產的歸屬與分割問題。農民個人作為集體經濟組織的成員，其產權主體如何體現？或者說，集體經濟組織如何實現產權主體人格化？如何將模糊的集體產權明晰到每個農民頭上？這些至關重要的產權問題均沒有被“家庭承包責任制”改革所涉及，所以，“家庭承包責任制”改革僅僅解決了集體經濟組織內部的經營管理體制問題，并沒有觸及深層次的產權問題。現有農村集體經濟組織成員對集體資產的產權既不能量化，也不能分割，實際上僅僅是一種成員權。這樣的產權關系不明晰，產權主體缺位，且保護乏力。其二，通過“家庭承包責任制”改革，農民并沒有獲得對集體經濟組織資產的實際支配權和收益權。如上所述，改革后的農村集體經濟依然實行“共同共有”的產權制度，產權主體虛置，責任不明、保護乏力的問題依然嚴重。集體經濟組織的財產實際被基層政權機構或者村自治組織管理者所控制，作為集體經濟組織成員的單個農民，卻喪失了對集體資產管理、處分、收益的發言權。

二、農村集體產權制度改革是對“家庭聯產承包責任制”改革局限性的彌補

改革沒有觸及傳統集體經濟組織產權制度，是“家庭聯產承包責任制”改革最為突出的局限性。而“現代產權制度是與社會化大生產和現代市場經濟相適應的一項社會制度，其主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率。”[4]所以，黨的十六屆三中全會作出的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題決定》，明確提出了“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”的任務與要求。2010年，中央首次提出“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”。2013年中央提出明確要求，“改革農村集體產權制度。鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革。探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善產權保護制度”，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”，“推進城鄉要素平等交換”，這是對農村集體產權制度改革的新要求和新部署。可見，鼓勵、支持農村集體產權制度改革，是黨中央的一貫立場與態度。由于這個緣故，早在20世紀80年代后期，經濟發達的珠江三角洲、長江三角洲和大中城市城鄉結合部，一些農村集體經濟組織便相繼在產權制度改革方面進行了積極探索和實踐。進入本世紀后，越來越多的省市地區加入了農村集體產權制度改革行列，北京、廣東、上海、江蘇、浙江均是農村集體產權制度改革起步較早、發展較快的省市，據農業部2013年度報表統計資料，2012年，北京、廣東、上海、江蘇、浙江5省（市）完成改制的村占全國完成改制村數的80%左右。

農村集體產權制度改革之所以會形成不可阻擋之勢，根本原因在于經過“家庭聯產承包責任制”改革后的集體經濟組織產權制度依然存在產權權能殘缺、產權主體“模糊”等弊端。按照產權理論，界定模糊的產權必定會損害經濟效率。而明晰的產權應該包括三層含義：一是財產劃分明確，每份財產有明確指向的所有者，財產所有權具有排他性；二是財產所有者可獲得財產增殖和剩余收益；三是財產所有者擁有控制和決定財產的權利，可以決定財產的使用方向和用途。“簡言之，明晰的產權包括所有權、控制權和剩余收益的索取權”。[5]依此觀察我國農村集體經濟組織產權制度就會發現，農村集體經濟組織產權制度總體是模糊的，這表現在，“‘集體所有概念模糊，集體成員資格認定模糊，集體成員對集體資產的權利是否均等模糊”等等。[6]因此，力求集體經濟組織產權明晰化，塑造適應社會主義市場經濟發展要求的“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，是我國農村亟待完成的改革目標。

當今農村集體經濟組織產權制度改革，就其內涵而言，是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有轉變為農民按份共有的產權制度改革，由“共同共有”走向“按份共有”是農村集體經濟組織產權制度改革的實質。從各地實踐來看，改制的主要做法是將農村集體經濟組織的經營性實物資產和貨幣資產，經過清產核資和評估后，按照一定原則和標準，將其折成股份量化給本集體經濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金（集體股），用于村委會或社區公共管理和村民公共福利事業支出，并實行按勞分配與按股分紅相結合的分配制度。經過改革，農村集體經濟組織的產權制度發生了根本改變。

（一）集體資產歸屬清晰。傳統集體產權制度下，集體資產歸“集體全體成員”共有，似乎資產歸屬是清晰的，但事實上是“模糊的”。因為“一是集體組織成員沒有明確界定，二是集體組織成員不清楚集體資產及其增值的數額，三是集體組織成員不能直接參與對集體資產及其運營的監督和約束，造成集體資產產權虛置，無法體現集體組織成員的所有權身份和地位，而只能接受村兩委的分配安排”。[7]在清產核資的基礎上進行成員界定、股權配置，將集體凈資產折股量化到每位集體經濟組織成員，是此次改革的普遍做法，通過改革，原來“共同共有”的集體產權制度走向“按份共有”；原來集體經濟組織成員的“村民”變成了股份制集體經濟組織的“股民”。每個股民依據所持集體股份對集體資產享有所有者權益。

（二）集體經濟組織成員掌握了集體資產的控制權。鑒于各地區經濟發展情況千差萬別，所以，對于改制后集體組織形式選擇，國家沒有做出統一規定，而是由各地根據社區集體經濟組織的不同發展條件，確定產權制度改革后社區集體經濟組織目標。就各地改革實踐來看，絕大多數地區都選擇股份經濟合作社作為轉制后的組織形式，也有改革后定位為公司的。無論采取哪種形式，改制村（居）都普遍建立了“三會四權”（股東會、董事會、監事會，法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權）制衡機制，這使得農民群眾成為集體經濟組織的投資主體、決策主體和受益主體。

（三）集體經濟組織成員獲得了集體資產收益權。改制后的村（居）普遍建立起按股份（份額）分紅的制度，保障了集體經濟組織成員的受益權。以上海市為例，2013年，全市237家村級改制集體經濟組織中有89家進行了收益分紅，比上年增加了28家；年分紅總額5.38億元，比上年增加了1.12億元；人均分紅3 042元。[8]

參考文獻

[1]吳敬璉等.中國經濟50人看三十年——回顧與分析[M].北京：中國經濟出版社，2008

[2][3]黃 韜.和諧產權關系與農村集體產權制度分析[J].經濟社會體制比較（雙月刊）.2007（2）

[4]張莉莉.農村集體產權制度改革與農村集體經濟組織成員界定問題探析[J].新農民（上半月）.2012（12）

[5]馬永偉.農村集體資產產權制度改革：溫州的實踐[J].福建論壇·人文社會科學版.2013（6）

[6][8]方志權.農村集體經濟組織產權制度改革若干問題[J].中國農村經濟.2014（7）

[7]倪冰莉.廣東農村集體經濟股份制改革研究[J].河南科技學院學報.2014（3）

基金項目：2014年山東大學（威海）“大學共建”軟科學專項“農村集體產權制度改革研究——以威海高區田和街道為例”，項目批準號：1120413421402。

責任編輯/李永生