試論新行政訴訟法對依法治國的保障作用

成方興 張海英

[內容提要]要實現依法治國的方略，各級政府和各行政機關不僅要帶頭守法、依法行政，更要在出現違法情形時能夠切實有效地承擔法律責任，這不僅是人民群眾對現代司法制度的急切需求，更是依法治國方略能夠得到實現的重要保障。在《行政訴訟法》修改的過程中，黨的十八屆三中全會、四中全會召開，對建設法治中國、全面推進依法治國提出了新任務、新要求，新的《行政訴訟法》貫徹了三中全會、四中全會決定精神，相信它的實施，對全面推進依法治國，將是一股強大的推動力。

[關 鍵 詞]行政訴訟法；依法治國；保障；作用

《行政訴訟法》是1989年由第七屆全國人大第二次會議通過、1990年10月1日實施的。這部被稱為“民告官”的法律，在我國法治國家建設中具有里程碑意義。但隨著依法治國全面推進，《行政訴訟法》與實際生活不適應、不協調的問題也日漸突出，行政訴訟程序法律在司法實踐當中出現了很多滯后和不協調的因素，表現為行政訴訟立案難、審理難、執行難。雖然這些問題與我國目前所處的法治發展階段有關，但制度本身也存在不適應人民群眾的司法需求、不適應建設法治國家的客觀需要的情況。為此，有必要對《行政訴訟法》予以修改完善。而此次修改的內容，被學者譽為“依法治國的抓手和試金石”，堪稱一部可以有效地把“行政權力關進籠子”的法律。具體表現在兩個方面。

一、進一步強化了行政訴訟法的行政法律監督職能，促進行政機關依法行政

依法行政是依法治國的基石和保障。行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的法律責任。依法治國的成功與否，核心在于行政機關能否做到遵法與守法，更重要的是在于行政機關一旦違法后是否能夠得到切實有效的制裁。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“全面推進依法治國，必須強化對行政權力的制約與監督。”眾所周知，訴訟法作為程序法是保障實體法切實有效施行的前提，在眾多的行政權力制約和監督體系當中，行政訴訟法律監督具有無可替代的公正性和優越性。

（一）新《行政訴訟法》確立了行政首長出庭制度

法治的關鍵在于治權、治官，就是要將權力關進制度的籠子。在國家權力結構中，行政權與人民群眾最為密切，公民從生到死，企業從設立到運營，都離不開行政權；同時，行政權的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。因此，四中全會《決定》提出強化對行政權力的制約和監督。制約和監督行政權，是依法治國的重點，也是難點，需要由多項制度構成的制約和監督的體系，而行政訴訟是這個體系中一個非常重要的方面。此次《行政訴訟法》修改，首先刪去了原來立法宗旨中的“維護行政機關依法行使職權”的內容，并在具體制度上強化了對行政權的監督。

確立了行政機關負責人出庭應訴制度。《行政訴訟法》實施以來，行政機關負責人出庭應訴很少，一般由行政機關工作人員代理出庭，有的案件甚至只委托代理律師出庭，“告官不見官”，不利于化解矛盾。近年來，一些地方推行行政機關負責人出庭應訴，有利于及時化解矛盾，也有利于提高行政機關負責人依法行政的意識，取得較好的法律效果和社會效果。根據實踐經驗，《修改決定》維持了被訴行政機關負責人出庭應訴的原則，強化了行政機關工作人員出庭。應當說，行政機關負責人出庭應訴制度，是一項具有中國特色的訴訟制度，是解決中國行政訴訟問題的一劑“中藥”。由于在行政訴訟領域當中，作為被告的行政機關屬于強勢一方，往往具有良好的法律資源可以利用，在法律糾紛產生后，行政機關往往能夠委托專業的法律人員代為進行行政訴訟，而作為原告的公民、法人或其他組織出于對訴訟成本及行政機關影響力的考慮大多數不會聘請專業的法律人員參與訴訟，這就造成了原被告雙方在法律資源優勢上先天性的不平等，一旦原告敗訴，老百姓多數會懷疑人民法院與行政機關官官相護，如果行政首長出庭應訴，當庭傾聽及回答原告方、審判人員的提問、參與法庭庭審全過程，不僅緩解了官民矛盾，避免不必要的誤會產生，幫助審判法官查明案情，促進案件的最終解決，而且有利于行政首長發現本單位在行政執法過程當中存在的問題，達到行政機關提高執法、守法水平的目的。

（二）加強對行政機關不執行行政判決的懲處力度

由于中國特殊的國情所決定，司法權力相較于行政權力依然處于比較薄弱的地位，行政機關倚仗其自身的優勢地位及影響力，藐視人民法院依法行使司法權力的情形常常出現。隨著司法改革的進一步深入，上述情形將會得到較大改善。但是，目前行政機關不執行、消極執行人民法院行政判決的問題仍較為突出，極大地損害了行政訴訟中原告方的合法權益。

為增強人民法院生效法律文書的神圣性和可執行性，警示、敦促行政機關在以后的行政執法過程當中能夠做到依法行政，懲處違法行政行為，新《行政訴訟法》規定，行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，人民法院可以采取下列措施：一是對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；二是在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元罰款；三是將行政機關拒絕履行的情況予以公告；四是向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；五是拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二、進一步保障行政相對人的訴訟權益，方便行政相對人行使行政訴權

為公民權利提供司法救濟是法治國家的一項重要功能。現實中行政訴訟立案難問題突出，法院不愿意受理行政案件，有些受理了也不能公正審理，司法的公信力喪失，導致群眾“信訪不信法”，每年高達數百萬件的行政糾紛進入信訪渠道，而進入行政訴訟渠道的只有十幾萬件。據有關部門統計：2013年，全國信訪系統接待超過1 000萬人（次），其中涉及對行政機關的行政行為有爭議的超過600萬件。同期人民法院受理的行政案件不到14萬件，作為行政機關自我糾正錯誤的行政復議受理行政復議案件還不到10萬件，二者合計只占當年行政糾紛的3%。行政訴訟的救濟作用沒有得到很好地發揮，不利于國家治理體系和治理能力的現代化。新《行政訴訟法》為了保障行政相對人及時行使行政訴權，進行了較大程度的修改。

（一）新《行政訴訟法》擴大了行政訴訟的受案范圍

一是將“具體行政行為”修改為“行政行為”。修改前《行政訴訟法》用具體行政行為概念，目的是與抽象行政行為相區別，當時的主要考慮是限定行政訴訟的受案范圍。由于具體行政行為是一個相對概念，不科學、不準確，實踐中有的地方法院不愿受理行政案件，對具體行政行為作過窄解釋，對應當受理的行政案件不受理，客觀上造成立案難。實際上，對哪些行政行為可訴，哪些行政行為不可訴，法律作了明確列舉，沒有必要再從概念上加以限制。因此，《修改決定》用“行政行為”取代“具體行政行為”，與“規范性文件”相對應，解決具體行政行為概念存在的模糊空間，實際上擴大了受案范圍。

二是將規章授權的組織作出的行政行為納入受案范圍。根據轉變政府職能的需要，越來越多的公共管理和服務職能將由社會組織承擔。這些組織的行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，也應當納入行政訴訟解決。為此，《修改決定》在目前《行政訴訟法》將法律、法規授權組織作出的行政行為納入受案范圍的基礎上，明確將規章授權的組織作出的行政行為納入受案范圍。有的意見提出，目前許多規章以下的規范性文件授權社會組織實施公共管理和服務行為，建議都納入受案范圍。從保護公民權利的角度看，這一觀點是對的，實踐中法院也受理這類行為引起的爭議。但立法不能完全順從現實情況而不發揮引領和規范作用，按照依法行政的要求，社會組織實施公共管理和服務行為，都應當有法律、法規、規章作為依據，不能由規章以下規范性文件授權。隨著我國法律體系的進一步完善和將來地方立法權向所有設區的市擴大，這一點既是可行的，也是必要的。

三是增加受理的具體列舉事項，從原來的八項，增加到十二項。主要是將司法實踐已受理、對公民權利影響大的一些行政案件進一步明確，其中將爭議較大的行政合同納入受案范圍，頗受矚目。

（二）暢通行政訴訟通道，促使行政訴訟步入正軌

針對司法實踐當中行政訴訟的重大弊病立案難問題，新《行政訴訟法》主要做了兩大方面的修改：

一是改革立案程序，建立立案登記制。按照四中全會《決定》的要求，改革行政案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。新《行政訴訟法》規定：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。

二是追究不立案的責任。新《行政訴訟法》規定：對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

此次《行政訴訟法》的修改，亮點不少，進步頗多，但也留下一些課題、一些爭論，需要在實踐中去繼續研究探索，尋求共識。《決定》提出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”我們知道，實體法能夠得到實施，從紙面的法律條文落實到實實在在的權利與義務，必須要有與之相配套、完善的程序法，盡管迄今為止，國內雖然未制定統一的行政法法典，卻先后頒布施行了《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規，較全面地規范了行政機關的行政行為，但是在實踐當中，行政機關違法行政、濫用職權的情形時常發生，究其原因主要在于行政權力不能得到有效的法律監督，特別是司法領域的行政程序法監督。新《行政訴訟法》的頒布與實施，健全了很多重要的制度，對各級行政機關依法行政，推動依法治國方略的實施提供了無可替代的保障作用。

責任編輯/陳洪超