黨政機關公文（函）的用途辨析

黃柳柳

（廣東省石油化工職業技術學校，廣東 佛山 528225）

《黨政機關公文處理工作條例》規定：函適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。如何辨析函的用途，使用函需要注意什么？作為《黨政機關公文處理工作條例》的解釋者和踐行者，國務院辦公廳的行文是值得研究與分析的。以下主要以國務院辦公廳制發的公文為研究對象，就函的用途及注意事項進行辨析：

一、注意制發機關與受文機關的隸屬關系和職權范圍

在中華人民共和國中央人民政府官方網站上的文件中，國務院屬下各部委、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位及省、自治區、直轄市人民政府向國務院呈送“請示”，請求予以審批、答復，以國務院的名義答復審批，署名為“國務院”的，使用的公文文種是“批復”，如《國務院關于支持汕頭經濟特區建設華僑經濟文化合作試驗區有關政策的批復》；對于以上這些機關呈送的請示，經國務院同意，由國務院辦公廳制發署名為“國務院辦公廳”的，使用的文種是“函”，如《國務院辦公廳關于同意中國—新加坡天津生態城建設國家綠色發展示范區實施方案的復函》。

《國務院關于支持汕頭經濟特區建設華僑經濟文化合作試驗區有關政策的批復》是對廣東省人民政府呈送給國務院的請示的審批與答復；《國務院辦公廳關于同意中國—新加坡天津生態城建設國家綠色發展示范區實施方案的復函》是對天津市人民政府、發展改革委報送的實施方案（送審稿）的請示的答復，文中還注明“經國務院同意后”。

國務院辦公廳的主要職責之一是協助國務院領導同志組織起草或審核以國務院、國務院辦公廳名義發布的公文，但對國務院的直接下級機關的同樣是請示的答復審批，同樣由國務院辦公廳起草，使用的文種卻迥乎不同。

根據中華人民共和國憲法的規定，廣東省人民政府是國務院下級機關，以國務院的名義答復審批其請示，署名為“國務院”，因此國務院辦公廳組織起草答復審批的公文時使用的文種是“批復”。

國務院辦公廳是國務院內設的協助國務院領導同志處理國務院日常工作，辦理國務院領導交辦的事項的機構，按照規定，“經國務院同意后”有權答復國務院下級機關的請示，但國務院辦公廳與天津市人民政府、發展改革委無行政隸屬關系，或者說不存在上下級關系，因此根據《黨政機關公文處理工作條例》規定，答復審批需署名為“國務院辦公廳”時，使用的文種是“函”。

作為 《黨政機關公文處理工作條例》的解釋者和踐行者，國務院辦公廳對函的使用十分謹慎，是值得我們學習與借鑒的。為什么國務院辦公廳在以上事例中使用“函”而不是“批復”？顯然，國務院辦公廳是嚴格按照條例規定行文的。

由此可見，函是一種非常講究隸屬關系的黨政機關公文，所以嚴格按照條例規定，在使用黨政公文時，應充分考慮行政隸屬關系，根據隸屬關系判斷使用哪種文種非常必要。函可以在同一上級的平級機關之間使用，也可以無任何相隸屬的機關之間使用。平級機關或不相隸屬機關之間的公務聯系、往來應首先考慮使用函。

二、與指令性公文區分開來

在中華人民共和國中央人民政府官方網站上，國務院辦公廳對國務院屬下各部委、國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位及省、自治區、直轄市人民政府行文，主要使用了三種文種:意見、通知和函。

例一

國務院辦公廳關于開展第一次全國政府網站普查的通知國辦發〔2015〕15號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為推進全國政府網站信息內容建設有關工作，提高政府網站信息發布、互動交流、便民服務水平，全面提升各級政府網站的權威性和影響力，維護政府公信力，經國務院同意，定于2015年開展第一次全國政府網站普查。現就有關事項通知如下：

三、目的和范圍

（一）普查目的。摸清全國政府網站基本情況，有效解決一些政府網站存在的群眾反映強烈的“不及時、不準確、不回應、不實用”等問題。對普查中發現存在問題的網站，督促其整改，問題嚴重的堅決予以關停，切實消除政府網站“僵尸”、“睡眠”等現象。

……

四、組織和實施

……

各地區、各部門要采取逐級核查等方式，加強對填報數據信息的審核工作，確保數據信息真實、準確、完整。如發現有關數據信息存在嚴重缺失或嚴重錯誤等問題，國務院辦公廳將責成有關地區和部門及時更正并在適當范圍內予以通報。

國務院辦公廳

2015年3月11日

例二

國務院辦公廳關于同意中國—新加坡天津生態城建設國家綠色發展示范區實施方案的復函國辦函〔2014〕81號

天津市人民政府、發展改革委：

你們關于報送中國—新加坡天津生態城建設國家綠色發展示范區實施方案（送審稿）的請示收悉。經國務院批準，現函復如下：

一、國務院原則同意《中國—新加坡天津生態城建設國家綠色發展示范區實施方案》（以下簡稱《方案》），請認真組織實施。

二、略

三、略

四、國務院有關部門要按照職責分工，落實相關工作任務，加強協調指導，在政策實施、項目建設、資金投入、體制創新等方面給予支持，切實幫助解決《方案》實施中遇到的困難和問題。

五、發展改革委要加強對《方案》實施情況的跟蹤了解和督促檢查，適時組織開展《方案》實施情況評估，重大問題及時向國務院報告。

國務院辦公廳

2014年10月3日

以上兩例受文機關與制發機關的關系是相似的，前者的受文單位盡管是“各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”，后者的受文單位是“天津市人民政府、發展改革委”，但都是國務院的下級機構，與國務院辦公廳無直接行政隸屬關系，但例一使用了“通知”，例二卻使用了“函”。

例二使用“函”是嚴格按照“函”的制發者與受文者的關系（不相隸屬的機關之間）及適用的具體事項（答復問題、答復審批事項）的規定行文的。

例一使用“通知”，一是因為《黨政機關公文處理工作條例》規定“通知”適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，“通知”的受文機關可以是下級機關，也可以是有關單位，這個“有關單位”可以是不相隸屬機關。二是因為《黨政機關公文處理工作條例》賦予辦公廳特殊權限。

根據《黨政機關公文處理工作條例》第四章第十六條第二款的規定：黨委、政府的辦公廳（室）根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。需經政府審批的具體事項，經政府同意后可由政府職能部門行文，文中須注明已經政府同意。黨委、政府部門只能在各自職權范圍內向下級黨委、政府相關部門行文。

因此，國務院辦公廳作為國務院內設協助國務院領導同志處理國務院日常工作，辦理國務院領導交辦的事項的機構，“經國務院同意”后可以向下級發布指令性公文。

從內容和性質上看，例一屬于指令性文件，提出工作任務、工作原則和要求，“督促其整改”、“堅決予以關停”、“確保”等詞句顯示指令性公文的指揮性和強制性，語氣果斷、堅決，“如發現有關數據信息存在嚴重缺失或嚴重錯誤等問題，國務院辦公廳將責成有關地區和部門及時更正并在適當范圍內予以通報”，“責成”二字語氣莊重嚴厲。

例二雖然有提出工作要求，“要按照職責分工”，“切實幫助解決……遇到的困難和問題”，更多的是表達對工作的期望，語氣和措辭相對例一這類指令性公文要平和一些。

國務院辦公廳在使用“函”這種文種時用語尚且如此謹慎，除了辦公廳（室）外，其他部門和單位與不相隸屬的機關有公務上聯系、往來，更要注意很多時候需要使用商洽性語氣，即使是業務歸口管理部門審批、答復無上下級隸屬關系的機關的請示、請求，也注意語氣平和友好，避免使用下行文的命令式、指揮式、強制性、權威性用語。

例三：

廣東省物價局關于停車場收費管理有關問題的復函粵價函〔2011〕1133號

汕頭市物價局：

《關于停車場收費管理有關問題的請示》（汕價〔2011〕163號）收悉。函復如下：

一、根據《廣東省物價局關于機動車停放保管服務收費管理辦法》（粵價〔2009〕236號）第四、十六條，“停車場經營者應當依法取得經營資質”指“停車場經營者應當依法經工商行政主管部門核準登記并取得企業法人營業執照或營業執照，經營范圍應包括‘機動車停放保管服務’項目”。

二、你局應按照《廣東省實施〈中華人民共和國價格法〉辦法》、《廣東省經營服務性收費管理規定》等規定，對依法取得經營資質的停車場經營者發放收費許可證或收費證明。

以上，業經過省法制辦審查通過。專此函復。

廣東省物價局

二○一一年十一月七日

例三盡管提出工作要求與指導意見，但用“應”字，對比指令性公文常用的“要”、“必須”等詞語，可以看到“函”的用語的平和與誠懇。

［1］黨政機關公文處理工作條例.

［2］中華人民共和國中央人民政府門戶網站.

［3］任鷹主編.實用文體寫作教程.中央廣播電視大學出版社.

［4］百度百科、百度文庫.