基于大學章程下的高校領導體制和運行機制研究

張慧欣 姜 迎 顧南寧

（沈陽建筑大學，遼寧 沈陽 110168）

基于大學章程下的高校領導體制和運行機制研究

張慧欣 姜 迎 顧南寧

（沈陽建筑大學，遼寧 沈陽 110168）

本文論述了大學章程的建立對完善高校黨委領導下的校長負責制這一領導體制的促進作用，以及完善高校領導體制需要把握的重點，提出了大學章程下完善高校領導體制和運行機制的實現途徑。

大學章程 完善高校領導體制 實現路徑

大學章程作為現代大學制度建設的重要載體，對促進依法辦學和構建現代大學制度具有十分重要的意義。通過大學章程的制定，對大學內部多元主體之間的權力進行科學配置和做出制度安排，實現彼此權力的分權制衡，從而創新黨委領導下的校長負責制的運行體制各機制，使之成為完善和改進黨委領導下的校長負責制新的切入點和突破口。

一、大學章程的建立對高校領導體制的完善具有推進作用

多年的實踐表明，高校實行黨委領導下的校長負責制，強化了黨對高等教育事業的領導，體現了中國高等教育的社會主義制度特征和辦學方向，為高等教育可持續快速發展和保持穩定提供了根本的政治保證。但在貫徹落實黨委領導下的校長負責制的實踐中，由于認識上存在偏差、黨政職責不夠明確、運行機制不夠完善等原因，使一些高校黨政領導關系處理不當，導致領導班子不夠和諧，影響了整體功能的發揮，給這些高?？茖W發展、持續發展造成了相當大的困擾。大學章程的制定，為完善和改進黨委領導下的校長負責制提供了新的切入點。

1.大學章程能夠促進高校管理者法治思維的提升

法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。提高高等學校管理者法治思維理念，就是要建立凡事要在規定的程序與法律的權限內運行的法制思維方式，這是完善大學治理體系和治理現代化的需要。大學章程的建立和完善能夠不斷促進高校管理者依法治校思維方式的建立。

2.大學章程能夠有效制衡學術權力和行政權力

中華人民共和國教育部2012年頒發施行了 《高等學校章程制定暫行辦法》，進一步規定“高等學校應當以章程為依據，實施辦學和管理活動”［1］。同時，為保障學術自由，提出“大學章程應當明確規定學術組織的運行規則”［2］。通過強制性制度的確立，如設置學術權力代表性機構等，才能夠協調學術權力與行政權力的關系。大學章程規定防范性的學術權力制約機制，才能有效解決目前我國高校學術權力缺失和行政權力主導校內一切事務的問題。

3.大學章程能夠提高師生民主參與度

大學章程的制訂必然涉及師生權利的內容?，F代大學是多元利益主體的集合，然而無論利益主體變得如何多元，教師和學生都是大學最主要且最重要的主體。通過大學章程的制訂和規范，明確師生權利，使師生在大學的治理機構中起著舉足輕重的作用，也充分體現出維護好、實現好、發展好廣大師生的權益。

4.大學章程能夠促進校內制度的協調統一

大學章程作用的發揮需要更具體的配套規章制度，共同構成大學的制度體系。大學章程是學校辦學的基礎文件和根本綱領，是制定各項具體規章制度的基本依據，在學校規章制度體系中處于“根本大法”層次［3］。因此，各項具體規章制度必須與章程的規定相吻合，使學校各項工作都有據可依、有章可循。

二、大學章程下完善高校領導體制需要把握的重點

大學章程作為大學內的“根本大法”［4］，是學校辦學與自主管理的基本綱領和重要依據，是連接外部教育法律法規與校內規章制度的橋梁。大學章程下完善高校領導體制中需要把握以下重點問題。

1.明確政治權力與行政力權的關系

大學章程通過對大學內多元主體之間的權力配置和制度安排，實現彼此權力的分權制衡，以達到大學辦學目標的實現。“以大學章程為統領進行更為細化的制度設計，是為解決實踐中由于法律對政治權力與行政權力分工的不明晰，使得黨委領導和校長負責時常處于一種模糊狀態的問題?！保?］因此，必須通過大學章程及其配套制度確立政治權力領導下的，行政權力和學術權力相互分離又適度融合的內部管理體制和運行機制。

2.合理配置學校權力與院（系）權力

“建立和完善院（系）領導體制和工作機制已經成為高校內部管理體制改革的重中之重，目的是解決高校在院（系）管理模式仍存在著權力配置的不合理，運行機制不完善的問題，這也是大學章程建設的重點問題。”［6］應當在大學章程中明晰院（系）層面的權力配置和管理運行機制，特別應當注重學校向院（系）合理地讓渡權力。

3.建立科學規范的行政權力與學術權力的運行機制

目前高校內部行政權力實質上是外部行政權力的延伸，導致行政權力與學術權力在博弈中失衡，一直阻礙著高校的改革與發展?！案咝Ｐ姓嗔Ψ夯默F象，表現在行政權力起主導作用并控制學校的一切教學、科研與管理活動。由于缺乏對行政權力和學術權力之間關系進行合理的制度安排，無法保證學術機構對于行政事務的參與和監督。”［7］因此，需要通過發揮大學章程的效力，健全和完善學術組織機構的運行機制，確保學術權力效能的充分發揮。

4.建立健全科學有效的權力制約機制

高校對校內權力的監督制約往往工作形式多，實效少；文件多，落實少，沒有形成有效監督約束制度和機制。主要反映在監督的范圍、方式、程序方面缺少具體周密的制度規定，使得監督主體無法實施監督，并且教職工參與民主監督，在很大程度上受著領導者民主意識強弱的制約；教職工代表大會、學術組織監督職權得不到落實，缺乏有效的保障機制和全方位協力監督工作協調機制，不能形成監督合力。這就迫切需要通過大學章程的細化制度設計加以改變。

三、大學章程下完善高校領導體制和運行機制的路徑

貫徹落實好黨委領導下的校長負責制的關鍵在于處理好黨委與行政的關系，能夠通過有效制度實現高?？茖W決策、民主決策、依法決策以及各項事務治理的制度化、規范化、程序化。以大學章程為引領，進一步清理、規范大學自身各類規章制度，健全以學校章程為核心的規章制度體系是實現科學高校領導體制和運行機制的根本保障。

1.明晰黨、政、教、學的議事規則

只有通過大學章程確立高校堅持黨委領導下的校長負責制、堅持教授治學和民主管理的基本制度，并且明確校院兩級管理的基本管理體制，實現大學自主管理就有了可靠的保障。要依據大學章程，細化黨、政、教（教代會）、學（學術組織）的議事規則、決策范圍，建立規范的職責關系制度，對上述權力組織的議事內容、議事程序、決策方式和活動規則等做出明確規定，使之能夠在各自在權力范圍內有效地行使職權；同時，要強化程序性規定的建立，使制度更具有可操作性，更便于監督，以固化決策程序，避免決策上的隨意性和主觀片面性。

2.注重制度創新

科學的體制與運行機制需要有制度作保障，這是完善高校領導體制和運行機制的關鍵。大學章程是反映高校辦學特色和形象的一個重要標志，既代表學校的社會形象，又代表學校的管理形象。應當依據大學章程，注重各種配套制度上的創新，維護學校良好的組織管理秩序，保障師生員工的權力和利益，保證學校健康、持續發展。比如，通過有效的制度創新，使得教代會組織能夠在學校重大事項決策中發揮應有的作用?？梢赃M一步改進教代會制度，特別是以制度設計保障教代會對涉及與教職工直接相關的福利、校內分配實施方案以及在教職工聘任、考核、獎懲辦法等事項決策中行使審議通過權。再如，在合理配置行政權力和學術權力上，可以通過建立學術委員會、教授委員會機構并明晰其功能與職責，確立學術組織應有的地位和權力，做到權責清晰，義務明確，逐步從行政權力主導向學術權力主導轉變。在制度設計上可以采取適度分離、逐步推進的方法。

3.構建監督制約機制，強化制度執行的約束力

大學章程制定得再好，但執行不力、落實不到位，就是擺設。因此，要使大學章程及其制度體系的執行和實施不折不扣，真正推動學校內部治理結構和管理體制的改革，就必須加強執行督查。要充分發揮紀委、審計、教代會、學代會、政府、家長、輿論等多元主體的監督作用，保證大學章程及其配套制度體系的有效落實。要建立起執行力評價體系，把評價結果與對高校各級管理干部考核、二級單位考核掛鉤；要把制度落實與各級管理干部問責制有機結合起來，促使人人敬畏制度、自覺遵守制度、嚴格執行制度；要改革監督方法、手段和措施，形成常態化、立體式監督機制，保障大學章程及其配套制度在全方位監督下運行。

4.改革高校信息公開制度

信息公開有利于促進高等學校依法治校，有利于社會對高校內部管理體制和運行機制的監督，有利于促進建立“陽光高?！?。把高校置于校內外監督之下，才能提高高校工作透明度，保證大學章程在依法治校中的地位和作用。要以制度作保障，確立信息公開的領導體制、工作機制，整合好學校信息公開資源和公開平臺；要健全和完善信息公開主體、公開范圍、公開內容、公開程序等制度，特別要使公眾了解學校章程下確立的內部管理運行機制，以便于監督和增強制度執行的約束力；要建立規范化的信息公開工作考核評估制度，激發信息公開工作的活力，并作為教育主管部門評價高校辦學能力與水平主要內容之一。

［1］［2］中華人民共和國教育部令第31號.高等學校章程制定暫行辦法.中央政府門戶網站www.gov.cn:2012-01-09.

［3］［4］韓春虎.大學章程項下黨委書記角色甄別與職責考量［J］.學校黨建與思想政治教育，2013（7）.

［5］［6］肖金明.通過大學章程重建大學治理結構［J］.上海政法學院學報，2011（6）.

［7］王志強.現代大學制度建設亟待走出誤區［J］.現代教育管理，2010（5）.

遼寧省委高校工委2014年研究項目（GXDJ2 014—A010）。