協同發展的辯證法

文／趙 弘

協同發展的辯證法

文／趙 弘

推動京津冀協同發展，是黨中央、國務院在新的歷史條件下作出的重大決策部署，是一項意義重大、影響深遠的國家戰略。這是一項復雜的系統工程，無論是疏解北京非首都功能、解決“大城市病”問題，還是縮小區域發展落差、實現京津冀協同發展，都面臨著許多新問題、新挑戰。京津冀協同發展不可能一蹴而就，必須放眼長遠，穩扎穩打，特別是在具體方案的制定和具體措施的實施上，要學會運用辯證法，審慎處理好協同發展中的各種復雜問題。我認為，重點要處理好以下五個方面的關系。

政府與市場的關系

疏解非首都功能、推動京津冀協同發展，是在社會主義市場經濟大背景下進行的，現在市場主體的自主選擇權大大增強，一些過去在計劃經濟時代比較奏效的方法，比如單純通過行政手段搬遷企業，今天可能就行不通了。當年國家“三線工程”建設的方式、方法和模式是不可持續的，因而難行得通。在今天，如果采用這種方法，很難達到預期效果。因而，現在我們想問題、辦事情必須樹立市場經濟意識，充分考慮市場主體意愿，遵循市場規律。在疏解非首都功能過程中，對于經營性的企事業單位，應該主要依靠市場手段來疏解。對于一些跨區域性的合作項目，應該主要根據市場主體的選擇來進行資源共享和功能對接。

當然，強調市場的決定性作用，并不是否認政府在協同發展中的重要引導作用。特別是現在獨特的首都優勢吸引各類要素向北京聚集的趨勢仍然很強勁，必須充分發揮政府的引導作用。政府作用主要體現在以下三個方面：

首先，規劃對區域發展的規范和引導作用。北京城市功能過多，人口集聚過快，與城市規劃落實不到位不無關系。在一些發達國家，城市規劃具有“準法律”性質，形成極強的剛性約束，幾十年甚至上百年持續實施，“一張藍圖繪到底”，這個經驗很值得我們學習借鑒。北京市也有具有一定前瞻性的城市規劃，但剛性約束不強，劃定的生態紅線不斷被突破，形成“攤大餅式”發展。未來，必須提升規劃的權威性和剛性約束，引導城市科學有序發展。

其次，發揮政策創新對協同發展的保障作用。非首都功能疏解與跨區域合作，涉及到不同的市場主體，不同的利益訴求，必須進行精心的政策設計和政策創新，通過建立有效的激勵機制、約束機制及利益補償機制等，使疏解地有“推力”、承接地有“引力”、疏解對象有“動力”，實現人口、資源出得去、留得住、發展得好。

第三，推動軟、硬條件建設。我認為，現在京津冀協同發展面臨著兩個明顯的“短板”。一個是區域交通體系不盡合理，缺乏中心城區與周邊新城、副中心、衛星城等區域之間的市郊鐵路，使得中心城資源難以向周邊地區疏解和輻射；另一個是中心城與周邊區域之間教育、醫療等公共服務落差過大，周邊地區的吸引力弱，人才跟隨企事業單位向周邊疏解的意愿低，使得非首都功能疏解面臨障礙。解決這兩個“短板”，正是需要政府發力作為的地方。要加快推進以市郊鐵路為核心的區域交通體系建設，構建大容量、快速化、低票價的市郊鐵路，形成“1小時通勤圈”，滿足非首都功能疏解的交通要求；加快公共服務均衡化發展，通過名院建分院、名校辦分校等方式，促進北京公共服務資源疏解，帶動周邊區域公共服務水平提升，為非首都功能疏解、京津冀協同發展創造軟環境。

疏解與提升的關系

疏解非首都功能，首先要明確哪些是首都功能，哪些是非首都功能。我認為，首都功能是指“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”四大核心功能和與此緊密聯系的行政辦公等支撐功能，以及維持核心功能和支撐功能正常運轉的適宜的城市功能。非首都功能主要是指超出核心功能和支撐功能所需、冗余、一般性的城市功能，集中體現為四類：一般性制造業，占用資源較多的區域性物流基地、區域性專業市場、數據中心、呼叫中心，面向全國和區域的公共服務功能，以及部分行政性、事業性服務機構。要以“舍得”的理念和心態，分類施策，制定疏解方案，明確時間表、路線圖，以功能和產業疏解帶動首都城市“瘦身”。

按照建設國際一流和諧宜居之都的目標要求，北京在做好“瘦身”的同時，還要強化“健體”。要從根本上解決北京交通擁堵問題出發，加密中心城軌道交通網絡，加快市郊鐵路建設，形成與首都城市空間結構、規模體量相適應的軌道交通體系，大幅度提升城市交通承載能力。要加快智慧城市建設，在城市管理的精細化、智能化、網格化方面下更大的功夫，提升城市建設和管理水平。要加強生態環境保護，在綠隔建設、中心區還綠、城市森林建設、環首都國家公園建設等方面取得突破。

存量與增量的關系

北京非首都功能疏解主要針對的是不符合首都功能定位的存量資源，其疏解需要一個過程。這期間一定要采取措施，嚴格控制新的增量聚集，切實鞏固疏解成果。一方面，要嚴格執行《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，嚴控新增資源在城六區形成新的聚集，堅守2020年全市總人口2300萬和中心城常住人口下降15%的兩條“人口底線”。要轉變城市發展理念，特別是要轉變經濟發展思路，從追求規模體量轉向追求質量效益，構建“高精尖”經濟結構，以更少的資源消耗、更少的人力占用獲取更大的經濟產出，以滿足城市運行的財力保障；另一方面，要對存量資源疏解、騰退后的空間進行科學規劃和合理利用，優先用于公共綠地、街心公園等生態建設及公共停車設施建設，增加市民休憩空間，解決市民“停車難”問題。同時要創新疏解模式，加大政府資金支持力度，保障騰退效果，避免開發主體為平衡資金在騰退空間上進行大規模商業開發而帶來新的資源聚集。

集中與分散的關系

北京要疏解的四類非首都功能性質不同，疏解條件要求不同，疏解方式也應有所差異。對于聚集發展要求較低的產業和部分公共服務功能，采取分散疏解方式，由周邊各城市結合自身定位、優勢條件分別承接。對于行政功能、公共服務功能和聚集發展要求較高的產業，則宜采取集中疏解的方式。

對于集中疏解，我認為，可以綜合考慮現有鐵路技術及周邊城市空間區位、資源條件、配套能力等，在北京周邊50-90公里范圍內，選擇基礎較好的3-5個區域，率先建設市郊鐵路，吸引不同類型的非首都功能集中疏解，形成綜合型新城或科技、醫療、教育等特色功能衛星城。要以通州行政副中心建設為契機，強化交通和公共服務配套，強化產業植入，提升其承載力和吸引力，發揮通州副中心建設在打破北京“單中心”城市格局、加快非首都功能疏解中的示范作用。

頂層統籌與具體推進的關系

《京津冀協同發展規劃綱要》是推動京津冀協同發展的綱領性文件，明確了總體方針、總體要求、重點任務和發展目標，當前需要根據綱要加緊制定分領域的專項規劃和實施措施。在規劃落實過程中，還可能面臨一系列新問題，應及時加以研究解決。

比如，最近我在廊坊、保定等地調研就發現，現在非首都功能疏解面臨著疏解地和承接地的對接難題，一些疏解項目由于承接地缺乏用地指標，或者受污染物排放總量指標限制而難以落地；一些北京轉移到周邊的高新技術企業，面臨著跨區域資質認定和高新技術企業政策的銜接問題；等等。這些實際困難，影響了企業的搬遷積極性。

總之，規劃綱要不可能包羅萬象，推進過程也可能會遇到各種困難和問題，只要我們能夠正確面對，敢于迎難而上，采取有力措施，就一定能夠取得這場攻堅戰的勝利。

（作者為北京市社會科學院副院長）