依法治教，完善編外幼兒園教師權(quán)益保障制度

孫誠(chéng)

當(dāng)下，幼兒園教師的身份比較復(fù)雜，大致可以歸為三類，一類是全額撥款在編在崗的事業(yè)單位編制教師，另一類是自收自支的事業(yè)單位編制教師，還有一類則是編制外的教師。這里說(shuō)的幼兒園編制外教師，指的就是具有幼兒教師資格證，并且正在幼兒園任職的保教工作者。他們與幼兒園的關(guān)系大多是聘任合同關(guān)系。幼兒園編制外教師與編制內(nèi)教師相比，在權(quán)益、收入、晉升機(jī)會(huì)方面的差別問(wèn)題，越來(lái)越引起社會(huì)的關(guān)注。

一、學(xué)前教育立法存在的問(wèn)題分析

（一）反思現(xiàn)實(shí)，正視不公

當(dāng)下，我國(guó)學(xué)前教育法律體系很不完善。我國(guó)尚無(wú)一部關(guān)于學(xué)前教育的專門(mén)法律。已有的《幼兒園管理?xiàng)l例》由國(guó)務(wù)院1989年頒布，也只能屬于部門(mén)法，立法層級(jí)較低，時(shí)間過(guò)久，時(shí)代感不強(qiáng)，涉及面過(guò)窄，內(nèi)容只關(guān)注到了幼兒園設(shè)立、舉辦等相關(guān)具體問(wèn)題，且作用有限。在我國(guó)教育體系立法當(dāng)中，屬于國(guó)家層面的有義務(wù)教育階段的《義務(wù)教育法》、職業(yè)教育階段的《職業(yè)教育法》以及高等教育階段的《高等教育法》，唯獨(dú)在學(xué)前教育起始階段，沒(méi)有具體的國(guó)家層面的學(xué)前教育法。導(dǎo)致學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中，特別是幼兒園教師權(quán)益保障層面，國(guó)家和各級(jí)政府職責(zé)不明確，政府主導(dǎo)作用沒(méi)有很好發(fā)揮；教師權(quán)益難以保障，學(xué)前教育質(zhì)量難以保證。這和世界其他國(guó)家以及我國(guó)其他階段教育發(fā)展相比，無(wú)疑是滯后的，是斷裂的。

再者，現(xiàn)有不同教育法律文本對(duì)于幼兒園教師身份的解釋前后不一，相互矛盾，表現(xiàn)出說(shuō)一套做一套，現(xiàn)實(shí)很無(wú)奈，實(shí)際很不公。在現(xiàn)有的教育法制體系中，雖有《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》等高位法來(lái)保護(hù)教育當(dāng)事人的權(quán)益。我國(guó)《教師法》第40條規(guī)定：“中小學(xué)教師，是指幼兒園、特殊教育機(jī)構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機(jī)構(gòu)的教師。”按此說(shuō)，幼兒教師屬于中小學(xué)教師序列，確定了其教師的身份。但隨后與之相配套的《國(guó)家教委關(guān)于<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于《教師法》的適用范圍規(guī)定：《教師法》第2條所稱“教師”是指：各級(jí)人民政府舉辦的幼兒園，普通小學(xué)，特殊教育學(xué)校，工讀學(xué)校，技工學(xué)校，普通中學(xué)，職業(yè)中學(xué)，中等專業(yè)學(xué)校，全日制普通高等學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校，成建制初、中、高等成人學(xué)校的教師。這里可以看出，這兩個(gè)法律文本，對(duì)于幼兒教師法律身份，就有明顯不同、前后抵觸的表述；按照國(guó)家教委這樣一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定，顯然只有在各級(jí)人民政府舉辦的幼兒園中任教的老師才是法律意義的幼兒教師。更確切地說(shuō)，在國(guó)家教委這一司法解釋中，只有各級(jí)人民政府舉辦的幼兒園中具有編制的教師，才是真正意義上的幼兒園教師。這無(wú)疑是對(duì)《教師法》中幼兒老師的概念界定的刻意歪曲或者有意縮小。在某種程度上反映解釋者對(duì)于幼兒園教師（特別是編外）的法律身份認(rèn)識(shí)和與之相適應(yīng)的權(quán)益體現(xiàn)的矛盾和無(wú)奈！事實(shí)上，目前各級(jí)政府舉辦的幼兒園中，大多數(shù)也是編外合同制教師，按照國(guó)家教委的解釋，他們只是工作意義上的教師，而不是法律意義上的教師。因此，在各級(jí)政府舉辦的幼兒園中，編內(nèi)和編外教師同在一個(gè)單位，編外教師是主體，編外教師事實(shí)上做得比編制內(nèi)教師多得多，甚至做得比編制內(nèi)教師好得多，但是權(quán)利和福利待遇卻比編制內(nèi)差得多，這是明擺著的不公平。由于編外教師，人微言輕，面對(duì)赤裸裸的不公正待遇，敢怒不敢言，或者，說(shuō)了也沒(méi)有用，就這么忍著。但是，作為教育主管部門(mén)或者幼兒園舉辦者，也能心安理得、熟視無(wú)睹，就這么放任這種不公正、不平等的存在和滋長(zhǎng)，這更叫人心痛。按理說(shuō)，國(guó)家教委只有按照《教師法》的精神履行其職責(zé)的義務(wù)，哪有改變《教師法》相關(guān)規(guī)定并賦予自己解釋的權(quán)利！這不能不說(shuō)是有法不依。這一根據(jù)部門(mén)意志或者現(xiàn)實(shí)的難處的解釋和做法，歪曲了立法本義，也失去了法律的誠(chéng)意和法律的權(quán)威。由此常來(lái)的后果是連鎖的。眼下，幼兒園編外教師堪憂的生活狀態(tài)和權(quán)益不公都是這種矛盾、模糊的法律造成的！

總的說(shuō)來(lái)，在明確幼兒園教師法律身份及其權(quán)益保障上面，法治出了問(wèn)題，主要表現(xiàn)為無(wú)法可依和有法難依，再者就是執(zhí)法不嚴(yán)和違法難究。無(wú)法，說(shuō)的是沒(méi)有專門(mén)而詳盡的學(xué)前教育立法來(lái)規(guī)定哪些是幼兒園教師以及他們究竟包含哪些必不可少、不能忽視、不能侵犯的權(quán)益。有法難依，說(shuō)的是，現(xiàn)有的《教育法》和《教師法》涉及到幼兒園教師，法律上幼兒教師具有和其他教師基本相同的權(quán)益，但是它是限制版的幼兒園教師概念，政府的責(zé)任當(dāng)中不包括編制外教師，所以難以依照落實(shí)；正因?yàn)殡y以執(zhí)法，所以執(zhí)法不嚴(yán)和違法難究，也就不奇怪了。

（二）依法治教，正義至上

面對(duì)不公，不能等；面對(duì)不公，也不能忍。否則，一個(gè)社會(huì)的正義價(jià)值就難以實(shí)現(xiàn)。而要弘揚(yáng)正義非法治不可，或者說(shuō)，法治一定要以弘揚(yáng)社會(huì)的公平正義為首要目標(biāo)。所以，當(dāng)務(wù)之急，我們要以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)教育公平正義為目標(biāo)，完善幼兒園編外教師權(quán)益保障法律法規(guī)體系。

談到正義，羅爾斯說(shuō)：正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論無(wú)論它多么簡(jiǎn)潔和精致，只要它不真，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它不正義，就必須加以改造和廢除。正義總是與一定的社會(huì)基本制度相聯(lián)，并以此為基準(zhǔn)，規(guī)定著社會(huì)成員具體的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定著資源與利益在社會(huì)群體之間、在社會(huì)成員之間的適當(dāng)安排和合理分配，正義表現(xiàn)為給每一個(gè)人他所應(yīng)得的。

教育既具有制度意義，也具有政策意義。教育作為一種主要的社會(huì)制度，是社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的重要組成部分；促進(jìn)社會(huì)公平正義，首先是教育，教育公平是最大的公平，美國(guó)“公立學(xué)校之父”賀拉斯·曼指出：“教育是實(shí)現(xiàn)人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類的發(fā)明都偉大得多。教育公平作為社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，不僅是教育現(xiàn)代化的基本價(jià)值和基本目標(biāo)，也是社會(huì)公平的重要基石。”

談?wù)摻逃膯?wèn)題，自然少不了教師。因而，討論教育公平正義的話題，當(dāng)然，也少不了教師的參與，然而，我們?cè)谟懻摻逃x問(wèn)題時(shí)最大的失誤便是忽視了教師在教育正義中角色擔(dān)當(dāng)和權(quán)益分享。教師既是社會(huì)公平正義的踐行者，同樣也是社會(huì)公平正義的惠及者！

事實(shí)上，教師是關(guān)鍵性的教育資源。教師是教育公平的重要感受者和教育公平維護(hù)者、實(shí)踐者和建設(shè)者。更為重要的是，首先要把教師作為教育公平正義的受益者。我們不能說(shuō)教育公平正義就是對(duì)受教育者的公平正義。沒(méi)有對(duì)于教師對(duì)待的合情合理與合法，就談不上完整的、真正意義上的教育公平。事實(shí)上，不能體現(xiàn)對(duì)于教育者權(quán)益的公平正義，也不可能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)受教育者的公平正義。

在幼兒園層面，編制外教師作為幼兒教師的主體，他們的付出與他們的所得嚴(yán)重不成比例，已經(jīng)影響到教師隊(duì)伍穩(wěn)定，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。一個(gè)不穩(wěn)定的教師隊(duì)伍是很難保證幼兒教育的高質(zhì)量，一個(gè)沒(méi)有質(zhì)量的幼兒教育，直接影響幼兒身心的健康發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，這樣的幼兒教育就不能夠說(shuō)是充滿正義的。教育正義，從受教育者的立場(chǎng)看，是教育機(jī)會(huì)、權(quán)益的平等，同樣，更應(yīng)該是受教育者在這樣的教育影響下身心的健康發(fā)展。一個(gè)只有形式而沒(méi)質(zhì)量保證的幼兒教育，又怎能體現(xiàn)教育的正義。事實(shí)上，我國(guó)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，幼兒園的數(shù)量和規(guī)模是上去了，幼兒入園率提高了。這是教育正義在教育機(jī)會(huì)和教育權(quán)利保障層面上的進(jìn)步。但是，現(xiàn)在制約我國(guó)幼兒教育發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，主要不是園所數(shù)量和規(guī)模的問(wèn)題，而是幼兒教育質(zhì)量的提高問(wèn)題。而幼兒教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵是教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和教師素質(zhì)的提高問(wèn)題。而事實(shí)上是，正如本文調(diào)研部分所言，由于幼兒園編外教師的權(quán)益保障沒(méi)有完全、充分的實(shí)現(xiàn)，因而很難真正地從本質(zhì)上體現(xiàn)幼兒教育的正義性。

從某種意義上講，非在編幼兒教師群體的專業(yè)素質(zhì)決定了我國(guó)幼兒教師隊(duì)伍的整體水平，進(jìn)而決定了我國(guó)學(xué)前教育的整體質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)是非在編幼兒教師隊(duì)伍的建設(shè)。當(dāng)前，困擾我國(guó)非在編幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)的因素有很多，其中最迫切需要解決的是教師基本權(quán)利以及工資薪酬等權(quán)益保障問(wèn)題。客觀地說(shuō)，非在編幼兒教師隊(duì)伍中不乏熱愛(ài)兒童、師德高尚、業(yè)務(wù)精良者。然而，長(zhǎng)期以來(lái)非在編幼兒教師的工資薪酬偏低，許多應(yīng)有的權(quán)利沒(méi)有享受。關(guān)注他們也就是關(guān)注兒童和未來(lái)，關(guān)注學(xué)前教育的發(fā)展！而關(guān)注他們，就是要從彰顯社會(huì)公平正義的高度，從法律和制度層面入手，切實(shí)保障他們的正當(dāng)權(quán)益。為此，必須切實(shí)做好以下幾件大事情。

二、幼兒園編外教師權(quán)益的法律保障制度

（一）明確編外教師的法律身份與權(quán)益

幼兒園編外教師既是幼兒園教師隊(duì)伍的主體，是客觀的存在，而且他們的存在關(guān)系到千萬(wàn)幼兒的健康成長(zhǎng)，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益。然而事實(shí)上，我們對(duì)他們關(guān)注的不夠！他們的生存境遇堪憂！他們的未來(lái)堪憂！要關(guān)注他們，除了全社會(huì)高度重視外，更為實(shí)際的是想出辦法且拿出有力措施來(lái)保障他們的正當(dāng)權(quán)益！而這些有力有效的措施當(dāng)中，最為重要和迫切的莫過(guò)于在法律層面上給予他們一個(gè)公正的說(shuō)法——法律身份！

法律身份就是一個(gè)國(guó)家法律規(guī)定所賦予的個(gè)人身份。比如幼兒園編外教師的公民身份和職業(yè)身份。幼兒園編外教師法律身份由于其特定的工作環(huán)境限制，其公民權(quán)身份權(quán)益也有不少未能充分實(shí)現(xiàn)，這里不詳細(xì)論述。最為重要和關(guān)鍵的是幼兒園編外教師的職業(yè)身份的確立。

前面已經(jīng)提及，由于國(guó)家層面上沒(méi)有一部學(xué)前教育單獨(dú)法律。幼兒園教師的身份界定從屬在中小學(xué)教師序列當(dāng)中。他們的法律身份從屬于中小學(xué)教師，但是他們不在中小學(xué)任教，而且從事著與中小學(xué)教師工作有著不同特點(diǎn)的保教工作。說(shuō)他們是中小學(xué)教師，他們不是；說(shuō)他們是幼兒園教師，但沒(méi)有法律意義的具體身份界定。所以，一時(shí)間，對(duì)于幼兒園教師的稱呼為“阿姨”，真是尷尬的很！荒唐的做法，也就隨之而來(lái)！比如，幼兒園教師的職稱評(píng)定，按照小學(xué)老師的工作指標(biāo)和要求來(lái)申報(bào)。所以，幼兒園教師在申報(bào)職稱時(shí)，本該反映他們工作特點(diǎn)的保育工作找不到該填的地方，而他們沒(méi)有的班主任工作，卻要生搬硬套地?fù)?jù)實(shí)填寫(xiě)，難，怪！我國(guó)基礎(chǔ)教育中小學(xué)段的法律法規(guī)較為完善，在中小學(xué)從教的中小學(xué)教師的權(quán)益有法可依，其中，小學(xué)至初中階段的教師還有國(guó)家的《義務(wù)教育法》來(lái)保障教師的權(quán)益，教師隊(duì)伍穩(wěn)定，由于沒(méi)有了民辦教師和代課教師的多元教師結(jié)構(gòu)，教師身份也較為單一，沒(méi)有那種不好界定身份的教師群體的存在，問(wèn)題不多。現(xiàn)在問(wèn)題集中在了幼兒園階段。學(xué)前教育是國(guó)民教育的奠基階段，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。所以當(dāng)務(wù)之急，國(guó)家必須出臺(tái)學(xué)前教育單獨(dú)法律，其層級(jí)相當(dāng)于《義務(wù)教育法》。也就是說(shuō)，全國(guó)人大立法。這樣一來(lái)可以構(gòu)建起較為完善的我國(guó)教育法律體系，不至于形成斷檔。

在即將出臺(tái)的學(xué)前教育法當(dāng)中，幼兒園教師的權(quán)益保障必須是其核心內(nèi)容之一，不可以一筆帶過(guò)，含糊其辭。由于現(xiàn)有的教育法律，已將公辦幼兒園編制內(nèi)教師納入了中小學(xué)系列，他們的權(quán)益保障有法可依，事實(shí)上也和小學(xué)教師的權(quán)益相當(dāng)，他們不是問(wèn)題的聚焦。最為重要和關(guān)鍵的是必須把占幼兒園教師主體的編外教師身份說(shuō)清楚，權(quán)益保障好。決不能再像以往一樣，說(shuō)到幼兒園教師，就把編外教師撇在外面，那這樣的立法，不僅公平正義談不上，現(xiàn)實(shí)意義也沒(méi)有了！

至于編外教師的法律身份，必須要明確以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。首先，幼兒園教師有一個(gè)單獨(dú)意義上的法律身份，按照已經(jīng)出臺(tái)的《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，幼兒園教師是在幼兒園履行保教工作的專業(yè)人員。這句話說(shuō)得很清楚，在幼兒園從事保教工作的專業(yè)人員，方能稱得上是幼兒園老師。他們?cè)谟變簣@工作，所以他們不是中小學(xué)教師；在幼兒園工作，且具有教師資格的專業(yè)人員，是幼兒園教師；那些在幼兒園工作，哪怕他事實(shí)上擔(dān)任保教工作，但不具備教師資格，也不能算作法律意義上的幼兒園教師。因此，那些在幼兒園擔(dān)任保教工作，具有幼兒園教師資格證書(shū)，即便目前不是編制內(nèi)教師，也就是法律意義上的幼兒園教師了。

身份確立后，還要落實(shí)具體的權(quán)益保障，這是編外教師的切身利益，也絕不能含糊，國(guó)家層面的法律文本，必須說(shuō)清楚。現(xiàn)有的《教育法》和《教師法》也涉及到了幼兒園教師的身份，歸屬于中小學(xué)系列，事實(shí)上，做不到按照中小學(xué)教師的權(quán)益保障來(lái)實(shí)行。所以教育部只好對(duì)于幼兒園教師的身份內(nèi)涵加以縮小至編制內(nèi)教師。這種自相矛盾，或者任意性法律解釋本身是不合法的。關(guān)鍵是，國(guó)家法律，必須言明切合實(shí)際，也要合情合理、彰顯公平正義的幼兒園教師權(quán)益，保持法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。因此，在學(xué)前教育法律中，該說(shuō)清楚的要說(shuō)清楚，說(shuō)清楚了就要照此執(zhí)行。教師權(quán)益的主體內(nèi)容，至少包括教師和工作人員的資格、職務(wù)、聘任、職責(zé)與義務(wù)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、工資報(bào)酬、福利待遇、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等，這些都要做出專門(mén)規(guī)定，以便為徹底解決編外幼兒園教師工資待遇問(wèn)題提供法律保障，為各級(jí)政府實(shí)施提供法律依據(jù)。

更為重要的是，說(shuō)清楚了法律身份和權(quán)利義務(wù)之后，必須明確誰(shuí)來(lái)保障這些權(quán)益的履行。毋庸置疑，政府是教育的主要責(zé)任人，但要明確的是，各級(jí)政府包括幼兒園舉辦者分別擔(dān)當(dāng)什么責(zé)任。這些條文不能少，否則教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)在政府層面推諉，最后教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)成了一紙空文，過(guò)去的事實(shí)，證明了這一點(diǎn)。

（二）明確各級(jí)政府職責(zé)，加大財(cái)政投入，依法落實(shí)和改善教師待遇

政府主導(dǎo)發(fā)展學(xué)前教育，必須明確各級(jí)政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在這個(gè)問(wèn)題上，我們的政策是明確的。發(fā)展學(xué)前教育，中央統(tǒng)籌，地方為主，各級(jí)政府協(xié)調(diào)合作舉辦學(xué)前教育是我們的既定政策。中央統(tǒng)籌主要表現(xiàn)為制定發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)政策法規(guī)，加大中央財(cái)政投入，明確配套措施，落實(shí)依法治教；地方為主，強(qiáng)調(diào)的是以縣市級(jí)及以上人民政府為主體，按照中央政策指引，具體制定本地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)財(cái)政投入，解決配套措施，協(xié)同政府相關(guān)部門(mén)采取合力行動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。考慮到國(guó)情和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，特別是貧困地區(qū)地方財(cái)政的實(shí)際困難，國(guó)家必須出臺(tái)具體財(cái)政扶持政策支持地方發(fā)展學(xué)前教育，特別是支持地方政府改善教師待遇。因?yàn)椋瑢W(xué)前教育是國(guó)民教育的組成部分，關(guān)系到兒童和國(guó)家未來(lái)，國(guó)家就應(yīng)該是學(xué)前教育的責(zé)任主體。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也是這樣，這一點(diǎn)國(guó)家不能推諉。比如，國(guó)家加大財(cái)政投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)推動(dòng)學(xué)前教育的整體和諧均衡發(fā)展。

政府主導(dǎo)發(fā)展學(xué)前教育，自然少不了財(cái)政投入。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，從中央到地方各級(jí)政府在辦學(xué)前教育的財(cái)政投入上各自應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任、各占多少比例、分擔(dān)多少份額、用于哪些項(xiàng)目。辦幼兒園，要有各項(xiàng)教育成本，如何分擔(dān)？教育成本分擔(dān)是個(gè)系統(tǒng)工程，我國(guó)學(xué)前教育的成本分擔(dān)政策是“政府分擔(dān)，舉辦者分擔(dān)以及家庭分擔(dān)”的模式。但是沒(méi)有明確各自分擔(dān)的份額。分擔(dān)機(jī)制是個(gè)大課題，做好研究，合理分擔(dān)，至關(guān)重要。按照學(xué)前教育的公益性、普惠性和福利性等，國(guó)家就是成本分擔(dān)的主體，也就是說(shuō)國(guó)家是學(xué)前教育投入的主體。既然是普惠性質(zhì)，家庭在學(xué)前教育的成本上以承擔(dān)得起為準(zhǔn)，辦人民滿意的教育，不能讓老百姓交不起學(xué)費(fèi)是起碼的原則。而“入園貴”，老百姓負(fù)擔(dān)重的情況現(xiàn)在仍然存在。幼兒園作為教育機(jī)構(gòu)，不以盈利為目的，也是基本原則。辦園要費(fèi)用，要計(jì)算成本，也是必須。幼兒園特別是民辦幼兒園的收費(fèi)也是必然，但如何收費(fèi)、收多少就必須有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

在這個(gè)政策導(dǎo)向下，在明確中央和地方各級(jí)政府各自的分擔(dān)比例，隨著《規(guī)劃綱要》和“國(guó)十條”等一些列政策文件的出臺(tái)，以及國(guó)家學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的大力實(shí)施，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)做到將學(xué)前教育財(cái)政投入列入預(yù)算，做到了預(yù)算有項(xiàng)目，并且明確指出學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)逐年提高到占整個(gè)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的4%，新增教育經(jīng)費(fèi)還要向?qū)W前教育傾斜。三年來(lái)，國(guó)家財(cái)政拿出了500億，帶動(dòng)地方財(cái)政拿出了1600億，這么多的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列支項(xiàng)目主要用于興辦、改擴(kuò)建幼兒園，用于扶持農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，用于資助困難家庭幼兒入園等，用于教師的項(xiàng)目是幼兒園教師“國(guó)培計(jì)劃”，直接用于改善教師工資待遇的，國(guó)家層面財(cái)政沒(méi)有列項(xiàng)，地方政府用于獎(jiǎng)補(bǔ)幼兒園教師的投入也很少。這種財(cái)政投入導(dǎo)向，在特定時(shí)期，應(yīng)該說(shuō)突出了重點(diǎn)和難點(diǎn)，也彰顯了公平正義，在學(xué)前教育百?gòu)U待興之際是正確的。但隨著學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)，隨著幼兒園規(guī)模和數(shù)量擴(kuò)大，隨著幼兒園編外教師隊(duì)伍的壯大并成為幼兒園教師的主體后，我們?cè)趯W(xué)前教育的財(cái)政投入政策上，就要有新的投入重點(diǎn)。各級(jí)政府的教育預(yù)算中必須有專項(xiàng)資金用于改善編外幼兒園教師的工資待遇。這一點(diǎn)，我們必須認(rèn)識(shí)清楚，但是我們目前沒(méi)有做到！

（三）打破身份管理，完善聘任制，配套相關(guān)措施

教育法與教師法等國(guó)內(nèi)相關(guān)法律皆明確規(guī)定，學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校單位用人制度正在由任命制向聘任制轉(zhuǎn)變。幼兒園的用人制度，已經(jīng)是完全意義上的勞動(dòng)合同關(guān)系了。但勞動(dòng)合同關(guān)系中雙方權(quán)利不對(duì)等，幼兒園作為雇主比較強(qiáng)勢(shì)，幼兒園入職教師是弱勢(shì)，明明知道待遇過(guò)低，但也只得低頭認(rèn)命簽訂合同。由于國(guó)家沒(méi)有幼兒園編外教師的勞動(dòng)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，造成了民辦幼兒園教師（公辦幼兒園編外教師）工資待遇過(guò)低，其他相關(guān)權(quán)益得不到保障。這種用人制度的不合理應(yīng)該被打破，但是怎么打破卻未能找到一個(gè)好辦法。

針對(duì)這一不合理不平等的情形，有些地方政府為此已經(jīng)制定了幼兒園編外教師的最低薪酬標(biāo)準(zhǔn)，有些地方政府還拿出了專門(mén)資金用于獎(jiǎng)補(bǔ)編外教師。這是政府應(yīng)該做的，但力度不大，標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)低，效用不大，且很不普遍。幼兒園編制外教師的權(quán)益沒(méi)有得到普遍和根本的改善。

造成這一不平等情形的原因是多方面的。一方面，政府沒(méi)有高度和普遍重視編外教師的存在和其價(jià)值；但根本原因是缺乏國(guó)家層面的保障制度，加上各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致有些地方政府即便認(rèn)識(shí)到這種不合理，由于沒(méi)有強(qiáng)制的制度約束和實(shí)際中的財(cái)政困難等，因而有心無(wú)力，沒(méi)有專門(mén)措施也沒(méi)有專項(xiàng)資金來(lái)彌補(bǔ)這種不平等，從而放任了這種不合理情形的存在和蔓延。那么這種不合理且不平等的情形究竟要存續(xù)多久？這種情形必須扭轉(zhuǎn)，且刻不容緩！

為此，在用人制度層面，國(guó)家必須制定出宏觀而又具體可行的幼兒園編制外教師聘任制實(shí)施的具體辦法。《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定，實(shí)施教師聘任制的具體辦法，由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)規(guī)定。依法治教，首先要有法可依。因此，眼下盡快出臺(tái)幼兒園教師聘任制實(shí)施辦法和相關(guān)配套政策，樹(shù)立“按需設(shè)崗、公開(kāi)招聘、平等競(jìng)爭(zhēng)、合同管理”的原則的聘任制思想，國(guó)家宏觀政策必須明確具體，各級(jí)政府特別是教育行政部門(mén)的職責(zé)必須明確，用人單位的權(quán)益保障條款必須明確到位，最低待遇標(biāo)準(zhǔn)也必須合理明確，其他社會(huì)保險(xiǎn)必須落實(shí)到位。這些對(duì)加強(qiáng)聘任制的規(guī)范化管理十分必要。

（四）完善教師權(quán)益的法律救濟(jì)制度

法律救濟(jì)是指通過(guò)法定的程序和途徑來(lái)裁決社會(huì)生活中的糾紛，使權(quán)益受損害的主體獲得法律上的補(bǔ)救。英國(guó)的一句法諺說(shuō)：“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。”我國(guó)教育法律屬于“責(zé)任立法”模式，強(qiáng)調(diào)違法責(zé)任的追究而忽視權(quán)益受到侵害時(shí)的救濟(jì)。這表現(xiàn)在《教育法》和《教師法》等法律都列有“法律責(zé)任”一章，但沒(méi)有規(guī)定教師權(quán)益受到侵害時(shí)尋求何種法律救濟(jì)方式。這種“責(zé)任立法”不利于教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)幼兒園編制外教師的權(quán)益得不到保障比較普遍，教師委屈，但苦于沒(méi)有有效途徑去主張自己的權(quán)益。目前我國(guó)教師專門(mén)的救濟(jì)途徑只有教師申訴制度。它雖是行政訴訟救濟(jì)制度卻沒(méi)有訴訟意義，并且這項(xiàng)制度只作了原則性規(guī)定，沒(méi)有專門(mén)的申訴機(jī)關(guān)，不能有效維護(hù)教師權(quán)益。所以，必須進(jìn)一步拓寬教師法律救濟(jì)途徑，包括人事聘任制，即教師聘任（聘用）合同制，聘任關(guān)系就是聘任合同關(guān)系，合同關(guān)系是教師與學(xué)校法律關(guān)系的基礎(chǔ)，這是教師聘任制的法律性質(zhì)。對(duì)這一性質(zhì)，以及聘任爭(zhēng)議除適用《教育法》和《教師法》等法律法規(guī)外，還適用民法通則以及合同法這一點(diǎn)，學(xué)者和司法實(shí)踐者幾乎沒(méi)有什么爭(zhēng)議。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，我國(guó)教師與學(xué)校之間的法律關(guān)系恐怕是最難說(shuō)清也最難由司法介入的關(guān)系。學(xué)校在實(shí)施教師聘任制的過(guò)程中與教師引發(fā)的聘任糾紛越來(lái)越多，現(xiàn)行法律在解決此類糾紛中卻顯得捉襟見(jiàn)肘。這就迫切要求我們從法律上理順學(xué)校與教師之間的關(guān)系，尤其是要真正理解教師聘任合同的法律性質(zhì)。同時(shí)，應(yīng)該拓寬教師權(quán)利的救濟(jì)途徑，增強(qiáng)教師聘任法律糾紛的可訴性，真正保障幼兒教師權(quán)益的完全落實(shí)。