提升中國(guó)新型城鎮(zhèn)化效率探討

費(fèi) 瀟

(浙江省發(fā)展和改革研究所,浙江 杭州 310025)

?

提升中國(guó)新型城鎮(zhèn)化效率探討

費(fèi) 瀟

(浙江省發(fā)展和改革研究所,浙江 杭州 310025)

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可劃分為三個(gè)階段,無(wú)論是不同發(fā)展階段,還是不同城市規(guī)模組別,均體現(xiàn)了明顯的政府主導(dǎo)特征,嚴(yán)重降低了城鎮(zhèn)化的效率。城鎮(zhèn)化效率低下的關(guān)鍵原因是土地要素并沒(méi)有按照市場(chǎng)化的要求進(jìn)行配置。未來(lái)提高城鎮(zhèn)化效率,應(yīng)著力空間非均衡化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工真正融入城市、擴(kuò)大城鄉(xiāng)及空間結(jié)構(gòu)差距。

城鎮(zhèn)化;空間非均衡;市場(chǎng)化

中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題,即政府思維與市場(chǎng)規(guī)律不相符合。政府長(zhǎng)期試圖用行政力量改變?nèi)丝诹鲃?dòng)的客觀規(guī)律,小城鎮(zhèn)一直受到高度重視,特大城市人口規(guī)模受到嚴(yán)格控制。然而這或與人口流動(dòng)的客觀規(guī)律不相吻合。嚴(yán)酷的事實(shí)是,農(nóng)民工寧可空出老家的房子被老鼠住,在大城市住老鼠住的房子,也要留在大城市。*卓勇良:《順勢(shì)改革宅基地制度》,《改革內(nèi)參》2009年第15期。未來(lái)必須通過(guò)空間非均衡化、農(nóng)民市民化以及城鄉(xiāng)差異化來(lái)提升中國(guó)新型城鎮(zhèn)化效率。

一、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有明顯的行政導(dǎo)向

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致分為三個(gè)階段。三個(gè)階段的城鎮(zhèn)化側(cè)重點(diǎn)各有不同,但小城鎮(zhèn)始終是城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn),形成了鮮明的政府行政導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化格局。

(一)“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”戰(zhàn)略

自改革開(kāi)放之初到上世紀(jì)90年代末的20年里,中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略從改革開(kāi)放前的限制城市發(fā)展,轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中小城市,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。小城鎮(zhèn)成為當(dāng)時(shí)專家學(xué)者討論的重點(diǎn)，*費(fèi)孝通:《論中國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展》,《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1996年第3期,第3-10頁(yè)。 董鑒泓:《城市(鎮(zhèn))化與發(fā)展小城鎮(zhèn)》,《城市規(guī)劃匯刊》1999年第1期,第5-6頁(yè)。1978年～2000年,中國(guó)城鎮(zhèn)化率提高18.3個(gè)百分點(diǎn),達(dá)36.2%,年均提高0.83個(gè)百分點(diǎn)。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加,而城市平均人口規(guī)模顯著下降,大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。1978年～2000年全國(guó)建制鎮(zhèn)的數(shù)量迅速?gòu)? 176個(gè)擴(kuò)大到20 312個(gè),鎮(zhèn)區(qū)平均規(guī)模從2.3萬(wàn)人下降到0.8萬(wàn)人。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和三普、五普等資料統(tǒng)計(jì)整理而得。這充分說(shuō)明鎮(zhèn)的數(shù)量增加主要是行政建制改變導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)變化的結(jié)果,而不是人口向小城鎮(zhèn)自然集中的結(jié)果。小城鎮(zhèn)數(shù)量雖然得到迅猛增長(zhǎng),但多數(shù)質(zhì)量不高、規(guī)模不大,僅是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)名稱的轉(zhuǎn)變,缺少城鎮(zhèn)化的基本配套服務(wù)。積極發(fā)展小城鎮(zhèn),并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性成效。

(二)“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略

從上世紀(jì)90年代末到2013年,中央政府放棄了限制大城市發(fā)展的政策,并于2001年提出了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新政策。2000年～2013年,城鎮(zhèn)化水平提高17.5個(gè)百分點(diǎn),達(dá)53.7%,年均提高1.35個(gè)百分點(diǎn)。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

這一時(shí)期,在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的推動(dòng)下,大中小城市和小城鎮(zhèn)的數(shù)量趨于減少,平均人口規(guī)模加快增長(zhǎng),城市規(guī)模效應(yīng)加快顯現(xiàn)。城市市區(qū)平均人口規(guī)模由2000年的44.2萬(wàn)人,增長(zhǎng)到2010年的61.6萬(wàn)人,擴(kuò)大至1.4倍。建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口規(guī)模由2000年的8 179人,增長(zhǎng)到2010年的13 717人,擴(kuò)大至1.7倍。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和五普、六普等資料統(tǒng)計(jì)整理而得。

各類等級(jí)規(guī)模的城市,都處于相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境之中,不同組別的城市數(shù)量均有不同程度的增長(zhǎng),且20萬(wàn)人～50萬(wàn)人組別的中等規(guī)模城市數(shù)量增長(zhǎng)最快,由1985年的81個(gè)增長(zhǎng)到2010年的273個(gè),增長(zhǎng)至3.4倍。由于對(duì)大城市發(fā)展的限制被放寬,人口大于200萬(wàn)規(guī)模的城市,處于加快增長(zhǎng)階段,人口數(shù)量增長(zhǎng)最為明顯,200萬(wàn)規(guī)模以上城市總?cè)丝谟?985年的3 397萬(wàn)人,激增到2010年的17 565萬(wàn)人,增長(zhǎng)至5.2倍,占全部城市人口的比例提高了25個(gè)百分點(diǎn),達(dá)43%。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。這一時(shí)期大中小城市與小城鎮(zhèn)之間,并沒(méi)有出現(xiàn)政策期望的協(xié)調(diào)發(fā)展格局,鎮(zhèn)的數(shù)量有所減少,規(guī)模效率有所提升,但數(shù)量總體仍偏多;小城市人口規(guī)模總體較少,大城市人口規(guī)模急劇增長(zhǎng),大城市病問(wèn)題日益突顯。

(三)“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略

2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到54.77%,國(guó)家公布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》,針對(duì)當(dāng)前沿海地區(qū)人口的高密度聚集以及住房?jī)r(jià)格昂貴、交通擁堵、工作節(jié)奏快、高競(jìng)爭(zhēng)壓力與環(huán)境惡化等城市病,提出均質(zhì)化的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向,加大對(duì)中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持,讓更多的中西部地區(qū)人口在家鄉(xiāng)就業(yè)。同時(shí)，提出優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu),增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能,加快發(fā)展中小城市,有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略旨在推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展,將空間的重點(diǎn)推向了中西部,將城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)落到了中小城市,這或?qū)⒔鉀Q部分社會(huì)問(wèn)題,但這一戰(zhàn)略仍是陷入了“費(fèi)孝通陷阱”之中。*童大煥:《中國(guó)城市的死與生》,東方出版社2014年版,第5-18頁(yè)。費(fèi)孝通所作的《江村經(jīng)濟(jì)》,具有特殊的地理背景意義,開(kāi)弦弓村如果不具有長(zhǎng)三角大都市群背景,也就失去了最堅(jiān)實(shí)的發(fā)展支撐。試圖以行政的力量,讓中西部的小城鎮(zhèn)也能實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化,必然要挑戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壓力和環(huán)境壓力。中西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化,既要面對(duì)“鬼城”“空城”的重大挑戰(zhàn),又要面對(duì)中西部生態(tài)環(huán)境惡化的壓力,導(dǎo)致中國(guó)城鎮(zhèn)化的效率和環(huán)境的雙重下降。

二、大小城市均具有明顯的非市場(chǎng)行為

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,確保城市建設(shè)有投入、有收益,進(jìn)入良性循環(huán)的狀態(tài),必須運(yùn)用市場(chǎng)的手段來(lái)運(yùn)作。然而,中國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)走向了兩個(gè)極端：一部分城市依靠高投入,實(shí)現(xiàn)了高產(chǎn)出,但也附帶著高房?jī)r(jià)、高負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn);另一部分中小城市或是貧困縣城市,城市經(jīng)營(yíng)舉步維艱,除了賣地幾無(wú)他收。

(一)大城市的非市場(chǎng)行為

不可否認(rèn),大城市具有市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的多種優(yōu)勢(shì)。大城市擁有完備的產(chǎn)業(yè)體系,較強(qiáng)的科技人才支撐,完善的綜合配套服務(wù)。然而,大城市之所以能瘋狂成長(zhǎng),不僅僅是依靠其顯著的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),很重要的一個(gè)原因是,大城市依靠其特殊的政治經(jīng)濟(jì)地位,以非市場(chǎng)的價(jià)格,對(duì)周邊地區(qū)各類資源形成虹吸作用,促使大城市以極其低廉的成本,無(wú)序蔓延。

1.土地使用價(jià)格低。政府以較低的價(jià)格征用農(nóng)業(yè)用地,且土地征用價(jià)格僅與土地性質(zhì)相關(guān),與土地區(qū)位無(wú)關(guān),被征地農(nóng)民長(zhǎng)期無(wú)法享受到土地的增值收益。城市規(guī)模越大,政府在土地征用過(guò)程中的收益越大。長(zhǎng)期以來(lái)這種不合理的征地制度,引發(fā)了許多社會(huì)矛盾,損害了農(nóng)民的利益。“十八大”報(bào)告提出：改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。*新華網(wǎng)：《十八大報(bào)告(全文)》，2012-11-19,http:www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_4.htm。根據(jù)浙江省最新出臺(tái)的農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),全省90個(gè)縣(市、區(qū))被劃分為一、二、三類地區(qū),每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別不低于5.4萬(wàn)元、4.5萬(wàn)元和3.7萬(wàn)元,加上各類行政規(guī)費(fèi)等,假設(shè)農(nóng)村集體土地征用價(jià)格也不會(huì)超過(guò)10萬(wàn)元/畝。*許云峰：《浙江提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)》，《都市快報(bào)》2014年5月17日，第A06版。這一價(jià)格與杭州、寧波、湖州、麗水四城市2001年以來(lái)同期商業(yè)用地平均出讓價(jià)格相比,杭州土地征用成本僅占商業(yè)用地出讓價(jià)格的2%,最高的麗水地區(qū)也只有11%。*數(shù)據(jù)來(lái)源于Wind。

2.資源利用成本低。第一，除土地之外,大城市還依托其特殊的政治經(jīng)濟(jì)地位,利用全國(guó)、全省的力量,建設(shè)水、電、氣、交通等各類設(shè)施,并以較低的價(jià)格利用水、電、氣等各類資源。如爭(zhēng)議較大的南水北調(diào)工程以及省內(nèi)千島湖引水工程。一是大城市不考慮水環(huán)境容量的限制,無(wú)序蔓延導(dǎo)致供水嚴(yán)重不足,再利用全國(guó)、全省的資金,支持其供水設(shè)施建設(shè),這部分成本沒(méi)有轉(zhuǎn)加到使用水資源的城市政府身上;二是大城市以較低的價(jià)格利用周邊地區(qū)水資源,供水作為基本民生保障,價(jià)格實(shí)施嚴(yán)格控制,北京、杭州地區(qū)居民的水價(jià),并不因這兩大水利設(shè)施的建設(shè)而有所調(diào)整;三是水源供給區(qū)并沒(méi)有因保護(hù)和提供了水資源而得到足夠補(bǔ)償。假設(shè)北京、杭州等地區(qū)居民生活用水、用電,在基本保障額度之外,上升到水10元/噸、電10元/度,人口或許也會(huì)有明顯的控制。而千島湖引水工程引起的錢塘江徑流減少、沖刷下降、泥沙淤積、咸潮上溯,且還將弱化杭州市對(duì)于水環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)。

3.勞動(dòng)力成本低。這包括兩個(gè)部分：第一，勞動(dòng)報(bào)酬低。中國(guó)城市的發(fā)展,特別是大城市的快速擴(kuò)展,最為關(guān)鍵的是外來(lái)人口的集聚,然而這部分外來(lái)人口往往是城市中收入較低的群體。根據(jù)馬克思的最低工資理論,最低工資由三部分組成：一是維持工人生活所需要的商品,二是使工人階級(jí)能夠繁殖后代并用新工人來(lái)代替失去勞動(dòng)能力的工人的費(fèi)用,三是把他們訓(xùn)練成工人所需要的費(fèi)用。按照未來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求,當(dāng)前城市中外來(lái)務(wù)工人員的報(bào)酬,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足最低工資的第二、三部分需求。第二，社會(huì)保障低。政府在公共衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、住房等事關(guān)民生的重要領(lǐng)域,特別是對(duì)外來(lái)務(wù)工人員沒(méi)有承擔(dān)足夠的責(zé)任,導(dǎo)致城市居民特別是外來(lái)務(wù)工人員在保障性住房、福利救助、醫(yī)療救助和公共安全等領(lǐng)域的各類社會(huì)保障嚴(yán)重不足。國(guó)務(wù)院研究中心研究報(bào)告顯示,非城鎮(zhèn)戶籍的流動(dòng)人口享有的公共服務(wù),相當(dāng)于本地戶籍人口的43.8%。*卓賢等:《如何認(rèn)識(shí)中國(guó)城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平》,《調(diào)查研究報(bào)告》2013年第37號(hào)。

多個(gè)低成本因素疊加,導(dǎo)致大城市效益虛高,大城市效益是建立在與周邊地區(qū)不平等的價(jià)值轉(zhuǎn)移之上的。未來(lái)一段時(shí)期,必須走市場(chǎng)化配置資源的道路,大城市進(jìn)一步發(fā)展,必然面對(duì)更高的成本。或許大城市人口規(guī)模不需要刻意控制,就會(huì)因其高昂成本,人口自動(dòng)減少。

(二)小城鎮(zhèn)的非市場(chǎng)行為

各類商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施是城市功能的重要支撐,均存在最小服務(wù)人口的要求。小城鎮(zhèn)規(guī)模小,難以發(fā)揮聚集效應(yīng)和規(guī)模效益。商業(yè)設(shè)施主要是市場(chǎng)投資行為,投資主體考慮到收益問(wèn)題,自然減少對(duì)小城鎮(zhèn)的商業(yè)投資。公共服務(wù)設(shè)施主要是政府投資行為,政府考慮公益性要求,往往以低于成本的價(jià)格,投入各類資源,導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)投入處于收益較低的狀態(tài)。

1.設(shè)施集約利用水平低。小城鎮(zhèn)人均擁有資源水平較高，但集約利用水平較低。以浙江為例,10個(gè)人口最少的城市,每萬(wàn)人擁有體育場(chǎng)館、醫(yī)院數(shù)分別為0.465座和4.93個(gè),分別是浙江10個(gè)人口最多的城市的2.3倍和11.1倍。*數(shù)據(jù)來(lái)源于《浙江城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。此外,小城鎮(zhèn)各類設(shè)施還面臨日常運(yùn)營(yíng)成本高的壓力。2013年筆者在衢州某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研得知,該鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取到1 500萬(wàn)元的國(guó)債,用于污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),全鎮(zhèn)人均污水設(shè)施投入達(dá)5萬(wàn)元。由于該鎮(zhèn)人口規(guī)模小,污水量少,污水處理廠運(yùn)營(yíng)成本較高,污水處理廠試運(yùn)營(yíng)后,即處于關(guān)停狀態(tài)。政府性投資建設(shè),較少考慮成本,而項(xiàng)目落成后的日常運(yùn)營(yíng),由于缺少規(guī)模效益,往往入不敷出,日常維護(hù)成為難題。

2.公共服務(wù)成本高。小城鎮(zhèn)扎根于農(nóng)村地區(qū),由于農(nóng)村人口長(zhǎng)期外流,小城鎮(zhèn)服務(wù)人口規(guī)模較小,各類公共服務(wù)資源集約化程度低,公共服務(wù)領(lǐng)域成本相對(duì)較高。1995年～2012年中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū),初中階段師均學(xué)生從17.7人下降至10人,小學(xué)階段師均學(xué)生從24.3人下降至16.9人,衛(wèi)生院醫(yī)生人均服務(wù)群眾數(shù)量由817人下降至533人(見(jiàn)表1)。*數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。特別是在城鄉(xiāng)教師工資均等化的要求下,鄉(xiāng)村地區(qū)每個(gè)學(xué)生的教師成本明顯高于城市地區(qū)。

表1 中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)教育與醫(yī)療服務(wù)情況

3.投入產(chǎn)出效益低。從人均占用土地看,2007年末我國(guó)一般建制鎮(zhèn)建成區(qū)人均占地高達(dá)216平方米,是縣城的1.95倍,是設(shè)市城市城區(qū)的2.32倍。*魏后凱:《大力促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展》,《中國(guó)改革報(bào)》2010年8月23日，第5版。從人均勞動(dòng)產(chǎn)出看,以執(zhí)業(yè)醫(yī)師為例,2012年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院執(zhí)業(yè)醫(yī)師人均年醫(yī)療收費(fèi)21.8萬(wàn)元,是綜合性醫(yī)院執(zhí)業(yè)醫(yī)師人均年醫(yī)療收費(fèi)101.6萬(wàn)元的21.5%。從用地產(chǎn)出看,小城市用地產(chǎn)出效益明顯低于大城市,中國(guó)287個(gè)地級(jí)市中,人口規(guī)模最小的10個(gè)城市建設(shè)用地GDP產(chǎn)出是人口規(guī)模最大的10個(gè)城市的40%左右。*數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，經(jīng)整理得到。

三、土地低效利用成為城鎮(zhèn)化效率較低的關(guān)鍵因素

城鎮(zhèn)化必然帶來(lái)非建設(shè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變。按照市場(chǎng)化理論,土地要素供給應(yīng)重點(diǎn)向產(chǎn)出效率較高的地區(qū)集聚,土地要素供給的方式應(yīng)重點(diǎn)向招拍掛等形式轉(zhuǎn)變,從而帶動(dòng)高效率地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)一步提升。回顧近年來(lái)的土地市場(chǎng)供應(yīng)狀況,土地要素并沒(méi)有按照市場(chǎng)化的要求進(jìn)行配置,可以說(shuō),現(xiàn)有的土地資源配置方式,降低了我國(guó)城鎮(zhèn)化的土地利用效率。

(一)土地資源的市場(chǎng)化利用水平明顯滯后

1.土地消耗規(guī)模日益擴(kuò)大,用地精細(xì)化程度日趨下降。2001年～2012年,全國(guó)年度土地供應(yīng)總量由178 678公頃,上升至711 281公頃,年均增長(zhǎng)142.8%,除2008年因金融危機(jī)導(dǎo)致供地下降外,其余年份均處明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖1)。從單幅用地規(guī)模看,從5.8畝上升至55.6畝,擴(kuò)大了8.6倍。*土地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,下同。城市年度開(kāi)發(fā)規(guī)模與單幅地塊面積不斷擴(kuò)大,導(dǎo)致城市支路網(wǎng)系統(tǒng)嚴(yán)重短缺,城市空間缺少步行空間尺度,也減少了多元文化與商業(yè)誕生的可能,降低了城市發(fā)展活力。

圖1 全國(guó)土地供給與單幅用地規(guī)模

2.土地產(chǎn)出滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),用地效率在金融危機(jī)后明顯下降。以GDP當(dāng)年增長(zhǎng)量與土地當(dāng)年供應(yīng)量相比,得出新增用地的產(chǎn)出效率。我國(guó)土地產(chǎn)出效率,從滯后1年數(shù)據(jù)看,在金融危機(jī)中呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢(shì),最低點(diǎn)達(dá)0.11億元/公頃。金融危機(jī)之后,通過(guò)擴(kuò)大貸款等刺激政策,土地產(chǎn)出效率有短暫的抬頭現(xiàn)象,上升到0.17億元/公頃。近年來(lái),刺激作用消退后,土地產(chǎn)出效率又進(jìn)入下降通道,僅與2002年的土地產(chǎn)出效率相當(dāng)(見(jiàn)表2)。

表2 新增GDP與新增用地比較

(二)各地區(qū)土地資源配置與產(chǎn)出水平并不相關(guān)

計(jì)算31個(gè)省市區(qū)2001年和2012年土地配置系數(shù),*土地配置系數(shù)=土地供給規(guī)模占全國(guó)比重/GDP規(guī)模占全國(guó)比重,系數(shù)得分越低說(shuō)明土地供給相對(duì)較少。全國(guó)土地配置并未按照各地區(qū)產(chǎn)出效率,即人均GDP高低進(jìn)行空間分布,長(zhǎng)期呈現(xiàn)東部相對(duì)偏少、中西部相對(duì)偏多特征。2001年～2012年全國(guó)土地配置進(jìn)一步向中西部地區(qū)傾斜,河南、安徽、江西因具有承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)位的優(yōu)勢(shì),三地土地配置系數(shù)加快提高;東部沿海地區(qū)土地配置系數(shù)長(zhǎng)期整體偏小,北京、上海兩個(gè)特大城市用地明顯處于控制之中(見(jiàn)表3)。

表3 1999—2012各地區(qū)建設(shè)用地配置系數(shù)

(續(xù)表3)

(三)土地供給方式的市場(chǎng)化差異程度較大

1.土地供給方式市場(chǎng)化程度不高,劃撥用地占比日益提升。政府掌控土地分配的力度日益加強(qiáng),劃撥用地占比由2006年低點(diǎn)的20.8%,上升到2012年的53%。劃撥土地平均單幅面積由2001年的7.9畝,上升到2012年的106.5畝,年均擴(kuò)大25%以上(見(jiàn)圖2)。

2.中西部地區(qū)劃撥用地占比明顯偏高。從省際層面看,中西部地區(qū)劃撥土地占比明顯高于東部沿海地區(qū),2010年～2012年,全國(guó)劃撥用地占比三年平均值為44.5%,同期全國(guó)31個(gè)省市區(qū)中,有18個(gè)地區(qū)超過(guò)全國(guó)平均水平,其中最高的三個(gè)地區(qū)分別是貴州(74.9%)、西藏(68.4%)、廣西(63.8%)。中西部地區(qū)高占比態(tài)勢(shì)有所下降,2001年至2012年間,青海、新疆、云南三省分別下降26.7、18.4和18.1個(gè)百分點(diǎn)。

圖2 劃撥土地面積與占比

四、中國(guó)城鎮(zhèn)化效率提升的對(duì)策建議

當(dāng)前，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程已成為共識(shí)。但就城鎮(zhèn)化的快慢與大小城市選擇仍有不同的觀點(diǎn),不少政府官員和學(xué)者對(duì)大城鎮(zhèn)化心生恐懼,試圖縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和中西部發(fā)展差距,大量政府投資流向了城鎮(zhèn)化水平較低的中西部地區(qū)和小城鎮(zhèn)。對(duì)此,不少專家學(xué)者提出異議,認(rèn)為降低了城鎮(zhèn)化的整體效率。*吳敬璉:《城鎮(zhèn)化效率問(wèn)題探因》,《金融經(jīng)濟(jì)》2013年第6期,第10-12頁(yè)。我們應(yīng)當(dāng)以空間非均衡化、農(nóng)民市民化和城鄉(xiāng)差異化的“三化”方法,提升城鎮(zhèn)化發(fā)展效率。

(一)堅(jiān)定空間非均衡化的發(fā)展方向

事實(shí)證明，絕對(duì)均衡主義不符合市場(chǎng)規(guī)律,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)富分布的地理向來(lái)不均衡,*國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行:《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理(2009年世界發(fā)展報(bào)告概述)》,《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》2009年第3期,第135-168頁(yè)。人口、生產(chǎn)和財(cái)富始終會(huì)向城市、大城市集中,特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市。讓長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐地區(qū)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心地帶,若能以2000年～2014年?yáng)|部沿海10省市地區(qū)占全國(guó)人口比重提升2.7個(gè)百分點(diǎn)的速度集聚,至2030年?yáng)|部沿海占全國(guó)總?cè)丝诒戎?仍可提高5個(gè)百分點(diǎn)以上,達(dá)43%左右,這將大大促進(jìn)中國(guó)人口分布優(yōu)化,從而促進(jìn)社會(huì)整體效率的大提升。

(二)加快讓農(nóng)民工真正融入城市

加快農(nóng)民市民化改革是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn),也是全面深化改革的重要工作。“三個(gè)一億人”的深入推進(jìn),單靠農(nóng)民工自身投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法解決的。一是需要通過(guò)制度的設(shè)計(jì),建立由中央、省市各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)的市民化成本分擔(dān)機(jī)制;二是加大各地新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)力度,創(chuàng)新農(nóng)民市民化的地方實(shí)踐模式;三是聯(lián)動(dòng)農(nóng)村三權(quán)制度改革,讓農(nóng)民留在農(nóng)村土地的死資產(chǎn)變成活資金。只有通過(guò)多方聯(lián)動(dòng),切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民工在城市的定居能力,增強(qiáng)勞動(dòng)力個(gè)體綜合素質(zhì),才能推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的效率提升與活力增強(qiáng)。

(三)努力擴(kuò)大城鄉(xiāng)“差距”

當(dāng)然此差距絕非制度及基礎(chǔ)設(shè)施差距,而是空間狀況及空間結(jié)構(gòu)差距,打造“城是城來(lái)鄉(xiāng)是鄉(xiāng)”格局。*卓勇良:《浙江城鎮(zhèn)化:多聲部合唱》,2015-01-18,http://zhuoyongliang.blog.caixin.com/archives/52908。讓城市充滿活力與效率,成為農(nóng)村年輕人的向往之地,也成為全社會(huì)的創(chuàng)新之地;讓農(nóng)村環(huán)境優(yōu)美,成為城市發(fā)展堅(jiān)實(shí)的生態(tài)支撐,也成為城里人向往的度假之地。

(責(zé)任編輯 陳漢輪)

Efficiency Improvement of Chinese New Type Urbanization

FEI Xiao

(DevelopmentandReformResearchInstituteofZhejiangProvince,Hangzhou,Zhejiang, 310025,China)

China’s urbanization process can be divided into three stages since its opening up and reform. Regardless of different development stages or different urban size groups, obvious government dominated characteristics had been embodied, which seriously decreased urbanization efficiency. The key reason of low urbanization efficiency was that land element had not been allocated as per market-oriented requirements. To improve future urbanization efficiency, three aspects of work need be done properly, i.e. focusing on space disequilibrium development, accelerating the genuine integration of rural migrant workers into cities and endeavoring to expand urban-rural “gap”.

urbanization; space disequilibrium; marketization

2015-02-15

費(fèi)瀟,男,浙江湖州人,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)空間規(guī)劃。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.00.005

在線優(yōu)先出版日期:2015-06-15