城市化進程中失地農民就業現狀、困境與對策研究

韓金博　陳鵬

摘 要：我國失地農民屬于文化素質不高、勞動技能單一、資金匱乏的一類群體，而地方政府又對失地農民的就業安置問題關注不夠，使得失地農民就業問題成為影響他們生存和發展的難題，也影響整個國民經濟的發展。本文在分析失地農民就業的現狀與困境后，提出相應的對策，以期改善失地農民的不利處境。

關鍵詞：失地農民；現狀；困境；對策

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.07.017

Abstract： Most landless peasants in China belongs to the low culture quality and low skills， money less vulnerable groups， and local governments pay not enough attention on landless peasants' job placement. The employment problem of the landless peasants become a problem affecting their survival and development， also affect the development of the whole national economy. This article analyzed the landless peasants' employment's status and predicament， put forward the corresponding countermeasures to improve landless peasants' difficult situation.

Key words： landless peasants； status； predicament； countermeasures

《全國土地利用總體規劃綱要》提出我國2000—2030年征用耕地將超過363.3萬hm2，這樣按照以往每征用0.067 hm2城郊耕地產生1.5個失地農民的常規經驗測算，30年間失地農民數量將增加8 175萬人，20年后失地農民總數將遠遠超過1億人。土地對于農民來說具有特別重要的經濟價值和社會價值，土地是農民的衣食之源、生存之本、發展之基。作為城鎮化進程中的利益主體，只有保證失地農民妥善就業，才能保證新型城鎮化建設的順利進行。

1 城市化進程中失地農民就業問題現狀

為適應城鎮化發展的需要，個別城市以完成城鎮化人口指標為目的，將大量農村戶口轉為城市戶口，但是這些持有居民戶口的新城市居民卻沒有得到與戶口成正比的保障政策和相應權利，而國家人口指標也將他們排除在外，使得他們生活舉步維艱。

1.1 失地農民收入偏低

工業化、城市化進程中，農民失地進入城鎮融入現代城市生活的一個必備條件就是必須具備城市生活能力，即其城市生活所得能夠支付城市生活成本，解決其生存發展問題。然而調研中發現，農民失地后對于土地的替代性資源沒有建立起來，且由于城鄉二元體制、征地補償制度、社保安置政策、知識技能缺陷、就業服務政策等諸多因素限制導致其當前收入普遍偏低，失地農民收入水平提高面臨更多困境和挑戰[1]。加之近幾年國內大眾商品市場受到高通貨膨脹率和其他一些因素的影響，使得失地農民的生活負擔更加沉重。

1.2 失地農民社會保障差

農民失去土地之后，傳統土地保障功能被弱化的同時尚無法享受到與城鎮居民同樣完善的社會保障，偏低的社會保障水平和保障范圍造成失地農民現實生活的困境[2]。失地農民脫離土地之后，失去了維持生活的經濟來源，加之再就業的困難，使得失地農民只能依靠征地補償來維持生計。一些失地農民放棄參加養老保險，轉而將資金用來供子女接受良好的教育，一方面可以保證子女未來有一個好的生活前景，另一方面他們期待依靠子女來養老，這無形也增大了子女的負擔。

1.3 失地農民就業渠道少

農民失去土地后，實現勞動就業并獲得相對穩定的收入成為他們未來生活得以保障的基本途徑。失地農民受到自身文化、年齡和思想等因素的限制，實現就業十分困難。一部分失地農民由于其年齡大，體力勞動無法實現，同時他們又缺少相應的勞動技能，使得轉業受到阻礙；還有一部分失地農民由于長期居住在偏遠地區，就業意識和就業理念十分保守，導致他們就業選擇范圍有限。失地農民在擇業過程中，更多地愿意直接進入城市自行找工作，而只有很少一部分愿意參加政府提供的技術培訓。對于就業單位的選擇，大多數人選擇的是外來工商企業，而對于本村和本地區的企業選擇的很少，這可能與一定程度上的傳統思想有關[3]。而自主創業、搞個體經商的人數很少，這與其文化水平、個人能力和傳統思想有著直接聯系。

1.4 失地農民工作穩定性差

大多數失地農民選擇的工作都是穩定性較差的，而這也極大地增高了失地農民再次失業的風險。對于那些接受政府幫助的農民，盡管在政府的幫助下找到自己的崗位，有了自己新的生活，但由于學歷等因素的影響，他們的工作大多是那種高危險、高付出、低收入的類型，工資不但不穩定，而且還很微薄。這些工作都只是暫時的而非長久性的，一旦城市化進程過快，這些就業機會也可能會失去，這種做法并不是長遠之計。所以即便是有了職業的失地農民，其職業所帶來的仍不是高額的工資和穩定的保障。

1.5 失地農民結構性失業嚴重

按照結構性失業定義來看，我國失地農民正處于結構性失業嚴重階段。目前我國經濟正處于轉型時期，社會需要高素質人才，更加強調技能、知識的重要性，而這些正是失地農民所缺少的。由此造成一方面失地農民無業可選，同時社會又存在諸多的空閑工作崗位的局面。結構性失業的局面進一步增加了失地農民就業的難度。現實與心理的矛盾必然會導致一種現象，即雖然有大量失業人口存在，同時又有企業招工的實際需求，但偏偏還會導致企業招收人員困難與失地農民找工作困難并存的現象[4]。

2 城市化進程中失地農民就業難的困境

2.1 勞動力素質低

農民被迫失地進入城鎮后，其面臨的首要問題即積極尋找新的就業機會，通過就業增強家庭持續發展能力。然而，失地農民多屬于非自愿轉崗人員，綜合素質普遍偏低，甚至低于自主流動的農民工群體，現實知識技能的缺陷影響了他們的長期就業增收能力。從經濟學的角度出發，人力資本是從發展經濟學的視角來看待人口質量與經濟發展之間的聯系，人力資本是與物質資本相對存在的，從這方面看，人力資本即是以對人力的投資和從人力上得到的相應收入來衡量的。通常情況下，失地農民不會有過高的文化程度，勞動者文化程度越低，其從事職業專業化程度也就越低，相應工作的可替代性就越強、競爭越激烈。

2.2 信息渠道不通暢

失地農民在擇業過程中，社會資本同樣是不可或缺的一大因素，社會資本的多少，直接決定失地農民選擇職業的難易與好壞。在社會資本中，就業信息起到舉足輕重的作用。如果失地農民沒有獲得就業信息的渠道，那么他們的擇業過程將步履艱難[5]。另外，從招工單位的角度考慮，他們不可能為小范圍的失地農民犧牲過多的成本進行招聘。

2.3 政府就業培訓缺失

失地農民由“面朝黃土背朝天”的耕地生活進入到城市勞動力市場，是城市化進程中所產生的必然結果。由于他們長期從事的工作單一，要改變這種工作模式，就要提升農民的工作能力，而提升工作能力的有效辦法就是增加職業培訓，目前導致失地農民就業困難的重要原因是各級政府拿不出切實有效的培訓措施[6]。由于缺少正確的指導和對市場認識的不足，使得失地農民的再就業概率大大降低，在被剝奪土地之后，在缺少技能的條件下，只能靠出賣勞動力和一些小本生意來維持生活。

2.4 征地補償制度存在缺陷

我國《憲法》規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。然而法律卻未對“公共利益”的內涵、外延作出明確界定，導致現實中無論是公益性用地還是經營性用地均以“公共利益”之名納入征地范圍，隨意擴大了征地范圍，也嚴重侵害了失地農民的受償權益，農民的權益得不到切實維護，無法從土地的流轉中獲得相應收益[7]。其次，目前的征地補償并沒有充分考慮農民的基本生活、就業和社會保障問題，完全達不到土地的市場價值，相應的制度安排也不能從根本上改善問題。農民的土地補償水平較低，農民的利益無法得到切實維護，農民無法得到技術培訓，又沒有充分的后備資金作為支撐，導致失地農民生活更加困難。

2.5 城市經濟的發展狀況無法滿足就業需求

我國目前處于經濟轉型的重要時刻，經濟增長從粗放型向集約型轉變，知識和技術在我國經濟發展中占有越來越重要的地位，依靠結構調整來提高經濟增長已經成為一種越來越普遍的手段[8]。城市化的進程遠滯后于城鎮土地征用速度，而小城鎮的產業結構又無法跟上經濟發展速度，因此，調整產業結構，大力發展第三產業，才能夠更有效地幫助失地農民實現就業。

3 城市化進程中解決失地農民就業的對策

3.1 積極開發就業崗位

隨著“村改居”工程全面展開，社區服務業方興未艾，它將為失地農民提供更多的工作崗位。政府部門應大力拓展公益性崗位和社區就業資源，政府也應當積極謀劃，為保障失地農民的安居樂業提供幫助，向失地農民介紹一些他們力所能及的公益性崗位，這樣在解決部分失地農民就業的同時又促進了當地公共事業發展。要鼓勵失地農民靈活就業，做季節工、臨時工、鐘點工、維修工、保潔工、保安門衛、綠化工人、家政服務人員等，充分發揮社區服務業在吸納勞動力就業方面的作用，以保證失地農民的家庭有穩定的收入來源[9]。

3.2 適度提高征地補償標準

政府給予失地農民的征地補償款的數額直接影響到他們的生活質量，尤其對于年老的失地農民而言，甚至是他們維持生計的唯一選擇，故提高征地補償標準成為解決失地農民問題的關鍵。我國現行土地補償標準并未按土地市場價值對失地農民進行補償，而是按被征土地的原用途進行補償，征地補償費偏低。近年來，國家《土地管理法》雖提高了土地農業產值補償倍數，整體上逐步提高了征地補償標準，但仍無法滿足失地農民持續增長的現實生活需求[10]。按照國家的方針政策，未來應進一步提高征地補償標準，提高農地征用補償水平。

3.3 加強對失地農民的保障力度

按照馬斯洛的生理需求理論，失地農民首先需要保障自身的衣食冷暖，在此基礎之上，失地農民再考慮養老保障與醫療保障。首先，保障資金籌集上應持續加大各級政府和村集體組織的資金投入，同時輔之以社會化幫扶渠道積累資金；其次，政府應當重點關注那些年齡大的失地農民，由于他們身體較差，知識水平較低，需要政府給予更多幫助；最后，政府在制定失地農民保障標準時要力求公平、公正，充分考慮當地經濟發展水平，而且全國范圍內失地農民的保障力度不應差距過大，以求實現全國范圍內的最低生活保障協調機制[11]。

3.4 鼓勵失地農民自主創業

針對失地農民個體在年齡、文化層次、技能水平、職業選擇等方面的差異，政府應積極鼓勵和引導有創業意愿的失地農民自主創業，將其納入創業政策扶持范圍，促進以創業帶動更多就業。對于失地農民創業過程中遭遇的現實困境，地方政府應從資金、稅費、場地、手續辦理等方面予以扶持，以降低其創業風險。政府應將城鎮失業人員創業優惠政策適用范圍擴大至失地農民，設立貸款擔保基金，通過與國家政策性銀行、地方村鎮銀行及其他商業銀行的金融合作努力為失地農民提供小額低息或無息貸款，鼓勵其從事個體私營或合作經營。地方稅務部門在一定期限內對失地農民創辦企業實施免征或減征企業所得稅、營業稅等相關稅費政策[12]。

3.5 加大技能培訓力度

就外部宏觀環境而言，伴隨工業化、城市化進程的加快，勞動力市場逐漸由單純體力型向專業型、技能型轉變，而勞動技能偏低亦成為影響失地農民順利就業并保持收入穩定的重要因素，故開展形式多樣、針對性與實用性強的職業技能培訓則顯得尤為必要。培訓資金籌集可考慮采取政府從土地增值收益中留存一部分、村集體組織補貼一部分、失地農民個人承擔一部分的辦法解決，保證培訓經費充足；培訓機構應重點圍繞符合市場需求的職業技術、崗位技能和崗位適應能力進行培訓，持續提高其轉崗再就業能力；政府應順應市場經濟發展需要，結合財政補貼等政策，按照失地農民的興趣與意愿，幫助他們尋找適合自己的職業，滿足市場供需，增強失地農民的職業技能，從而實現合理的就業選擇[13-17]。

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