盤活“沉睡”財政資金?為穩增長添柴加火

趙福昌

財政資金將進一步向保障和改善民生傾斜

盤活“沉睡”財政資金，僅僅統籌用完，讓“死”錢變“活”，還遠遠不夠，最終目標是充分、有效使用。用完只是充分使用，有效使用才是目的。

受我國經濟發展自身所處階段的規律性以及國際經濟環境的影響，當前“三期疊加”，經濟增速放緩，經濟面臨保持穩定和全面深化改革的雙重壓力。對此黨中央高度重視，宏觀政策不斷加碼，在穩健的貨幣政策不斷寬松的同時，努力推進積極財政政策加力增效。通過盤活存量財政資金，健全體制機制，既減少新的存量財政資金產生又改進提高當前資金效率和效益，為穩增長添柴加火，為全面深化改革創造良好的條件和環境。

盤活 “沉睡”財政資金是積極財政政策加力增效的重要手段

所謂“沉睡”財政資金就是存量財政資金，是指各級財政和相關預算單位結存尚未使用的財政資金，主要包括4類：預算凈結余、預算結轉類資金、各類財政專戶結存資金以及其他財政存量資金（如預算穩定調節基金、償債準備金、預算周轉金、收回財政周轉金等財政存量資金）。

面對我國經濟進入新常態和增速放緩的情況，財政年度預算編制時就已有考慮，2015年安排赤字2.3%，較2014年赤字率2.1%力度已經加大，如果考慮預算穩定調節基金等調入，力度遠超這個水平。在系列宏觀政策不斷加碼的作用下，經濟運行呈現韌性增強、質量提升和緩中趨穩的勢頭，但是仍不夠穩固，下行壓力依然存在，宏觀政策仍不能掉以輕心。但問題是，在經濟下行的同時也使財政收支面臨巨大壓力，1—5月，全國財政收入可比口徑增長只有3.1%，低于預算4個多百分點，而支出保持兩位數增長，矛盾突出。6月28日，審計署報告披露，至2014年底，抽查的22個中央部門有存量資金1495.08億元，18個省本級財政有存量資金1.19萬億元。在財政收支矛盾日益突出難以拿出新增量資金為政策加碼的背景下，盤活“沉睡”的存量資金為穩增長添柴加火就顯得格外重要。

標本兼治盤活“沉睡”財政資金，加力增效支持經濟

盤活存量財政資金，既要盤活用好當前的存量財政資金，統籌安排、提高效率，用到穩增長、惠民生的重點、關鍵領域，又要注意加強制度、體制建設，深化財政改革，完善機制，提高資金使用效率和效益。這樣一則避免新“沉睡”資金產生，二則提升資金支出效益。

著力治標消化存量資金、盤活用好，加力支持經濟發展。盤活用好“沉睡”的存量財政資金，需根據不同情況，按不同方式統籌，但殊途同歸，都是為了使“沉睡”的存量財政資金得到充分有效利用，為政策騰出更大空間和提供更多手段，為穩增長添柴加火。一是要化零為整，統籌使用結余資金。將沉睡在各個項目、各個部門的存量結余資金收回統籌使用，用在穩增長、促改革、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。二是財政結轉資金加快使用進度，提高效益。對于項目以及部門或地方跨期結轉資金，尚不適合收回統籌使用的，要在原有用途范圍內加快使用進度，提高資金使用效率和效益。三是嚴格管理財政“專戶”和“專項”性質資金，加以規范清理，存量資金統籌使用。專戶是財政部門為履行財政管理職能在金融機構開設的用于管理核算特定資金的結算賬戶。專項資金指財政專項轉移支付資金，也是專款專用，有嚴格要求。在新設“專戶”和“專項”嚴格管理的同時，加大專戶清理規范與資金統籌使用力度。四是科學預留預算周轉類資金，保證預算執行過程中季度間、年度間調劑余缺，保證財政支出的連續性。既要滿足需要，又不要規模過大，否則會產生“沉睡”或“趴窩”資金。五是加強政府預算體系的資金統籌。除一般公共預算外，政府性基金也存在資金結轉、結余問題。對于一些規定專項用途的基金，應該有一個合理的規模，新的通知要求的是30%，超過規模的應該劃入一般公共預算統籌安排。

著眼治本健全體制、機制，既要有利于消除存量資金再生的基礎，又要提升資金效益更好地服務經濟。如果盤活了現有存量，又產生新的存量，問題遠未解決。因此，盤活存量財政資金，既要消化存量，又必須在體制、機制上下功夫，防止新的財政存量資金產生，依托體制機制提升財政資金效益進而更好地服務經濟。

完善預算編制、執行管理，提高效率，消除存量資金產生的制度基礎。一是進一步促進預算決策編制的科學性。預算決策探索參與式預算，提升民主理財的水平，促進決策的科學性、合理性;預算編制增強科學性，要做好前期可行性研究、評審等工作，做好項目論證，避免先爭取資金再準備落實，避免過去存在各級預算單位都力求預算最大化的傾向。這種做法往往會給某個項目安排了超過實際需要的資金造成資金結余，或者對條件尚不具備的項目安排資金而無法執行，或者沒有充分考慮項目進度進行預算安排，使資金無法及時使用，造成事與錢脫節。二是加強管理，做好預算執行。要做好前期準備工作，做到資金下達就能實際使用;要加快預算批復和下達，嚴格按照規定的時間批復和下達預算，避免預算執行審批時間過長，形成存量，甚至造成“突擊花錢”等，解決這樣的問題就意味著必須提升資金效益。三是強化機制安排，比如可以將預算執行的結果以及結轉、結余等存量資金規模與次年預算分配建立掛鉤機制，存量規模大的可適當壓縮預算分配額度，形成激勵約束機制等。四是加強“二次預算分配權”管理，嚴格控制代編預算事項，確需代編預算的，也要及時報批，及時下達。

嚴格“專款”“專戶”性質資金管理。專款、專戶資金在用途和使用等方面都有嚴格的限制，管理不善必然會產生存量財政資金，因此需要嚴格控制。一是改革轉移支付制度，減少專項轉移支付比例，增加一般轉移支付比例，同時對于職能重復交叉的專項資金要整合，最終實現職能和專項資金同步整合，提高資金效率和效益。二是嚴格控制專戶的設立，嚴格規范管理，對已有的及時清理，防止專戶儲存導致的存量財政資金。三是促進政府預算體系“四本”預算的統籌，比如對于政府性基金預算和國有資本經營預算和一般公共預算，有些項目科目相同，用途方向類似，應并入一般公共預算，減少專款專用導致的存量資金。

修訂重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項的相關規定。對相關領域支出，根據改革需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障。避免采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法，因為這樣一方面會導致預算編制難以科學;另一方面掛鉤領域容易產生本不需要但為了完成支出進度而支出的情況，比如本可長期使用的設備短期就更新了，支出績效低，甚至是浪費。

建立跨年度預算平衡機制，推進中期財政規劃管理。產生過多存量資金不合理，但是如果財政或項目運行出現較大缺口就更不合理，這就不可避免地會產生突擊花錢或順周期調節的問題。為此，需要統籌跨期預算安排，防止跨期預算安排不合理導致的存量財政資金，提高財政預算資金跨期安排的科學合理性，進而提升資金績效，保證財政可持續發展。

盤活“沉睡”財政資金，僅僅統籌用完，讓“死”錢變“活”，還遠遠不夠，最終目標是充分、有效使用，用完只是充分使用，有效使用才是目的。這就需要在完善預算編制、預算執行的基礎上，加強財政績效管理，將績效結果與考核責任掛鉤，與預算分配掛鉤，形成良性的分配和花錢機制，切實提高財政資金使用效率和效益，發揮其對穩增長添柴加火的作用。endprint