公共選擇視角下新型農村公共服務體系的運行機制研究

楊燕曦

摘 要：農村公共服務需求表達渠道缺乏、供需脫節、政府職能劃分不清、非政府供給渠道不暢、供給不能夠保障持續性以及監督性的失效標志著我國農村建設過程中的突出問題；從公共選擇理論的角度分析，這是政府作為理性經濟人在非競爭情況下提供農村公共服務的必然結果。因此，必須從農村公共服務的決策、供給與監督三個方面改革現行的運行機制，重新構建以需求為導向的決策機制和引入競爭的多元化主體供給機制，保障農村供給的持續性發展，提高供給的質量。

關鍵詞：農村 公共選擇 農民需求 多元化主體

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）07-026-03

一、引言

農村公共服務體系建設是促進公共服務資源在城鄉之間均衡配置、改善民生、加快經濟發展方式轉變與縮小城鄉收入差距的重要途徑。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出了建設公共服務的基本要求和思路，然而公共服務的政府供給模式存在著政府失靈、責任不清等局限性，尤其是農村公共服務體系建設的問題突出。農民缺乏對個人偏好的表達導致農村公共服務供給效率的低下（王春娟，2012）。而農村公共服務供給總量的不足、結構的失衡與有效供給的缺乏形成了農村公共服務供給與需求的矛盾（汪杰貴等，2012）。解決這些問題必須形成“至下而上”農村的服務有自己的運行機制，要構建多種供給和運行模式的發展（韓鋒，2009；周燦等，2011），完善農村“一事一議”的民主政治程序（方堃，2011）。

雖然學術界對農村公共服務存在的問題具有一致性認識，也提出了相應的對策與建議，但是這些觀點大多是籠統分散的，并沒有把農村公共服務體系運行過程中的各個環節建立邏輯上的聯系。課題組成員對湖南省農村公共服務開展調研，考察農村公共服務體系建設過程中存在的不足，并從公共選擇的視角分析問題，提出創新新型農村公共服務體系建設的運行模式。

二、當前農村公共服務體系運行機制存在的問題

農村公共服務體系包含農村保障性教育、農村的就業發展模式、醫療衛生保障體系、住房保障措施，在廣義上還包含和農民生活有著緊密聯系的交通和通信、公用設施的建設、環境保護的相關措施、公共安全保護等各個領域開展相應的服務。在開展城市發展的進程中農村公共服務的建設受到忽略，不能給農村居民提供很好的基礎設施服務；國家進行稅費改革機制以后，“一事一議”也沒有對農村公共服務有很大的幫助，基礎設施的物品供給仍然嚴重缺位。因此，形成了城鄉公共服務不均衡現象，農村公共服務嚴重不足。

農村公共服務運行機制是指“在農村公共服務的相關制度下實行，農村公共服務之間進行相關的主體聯系、在作用模式和作用方法上要不斷的更新和發展”。要建立相關的決策機制、供給機制以及行之有效的監督機制構成農村公共服務的立體化運行機制，才能使農村公共服務覆蓋全體農民。

（一）決策機制存在的問題分析

1.需求表達渠道缺乏。隨著農村經濟的發展，農民的權利意識增強，但是缺乏有效的表達渠道。雖然“一事一議”的程序設計完善了公共服務的表達機制，但也具有局限性：其制度知曉面窄、使用效率低、程序不規范；村民對興辦公益事業聊無興趣或存在“眾口難調”的情況。同時，不少村民存在“搭便車”的心理，不會表達出自己的真實需求，農民參與度不高。面對這種局面，政府部門很少主動并及時深入村民了解其需求。此外，村委會代表村民在與上級政府博弈的過程中處于劣勢地位，阻礙了“至下而上”的決策體制。“官治”越位和“民治”缺位共同阻礙了農民意愿的表達。

2.供給決策與需求偏好脫節。隨著生活水平的提高，農民開始追求更高品質的生活，而這種訴求需要得到政府的支持才能實現，然而部分公共服務供給者忽視農民的需求，從自身利益出發，熱衷于“形象工程”，從而使得當前的公共服務遠遠滿足不了農民的需求，造成了供需脫節。

（二）供給機制存在的問題分析

1.政府職能劃分不清。中央政府、地方政府和鄉鎮級政府對公共服務的供給與管理模式單一，管理責任制不夠完善，影響農村公共服務的發展進程，造成農村公共服務供給對象的主體的錯位和主體缺位。農村基礎教育服務開展的優撫保障政策，在支出費用上都由當地政府支出，所以地方政府的責任很大。但是因為地方政府更多地注重經濟建設發展，要把自己任期內的政績完善，所以在資金分配的時候就會有擠占農村公共服務資金的現象。

2.供給渠道阻塞。現在農民對于基礎建設的要求變得多元化，政府主導的公共服務供給模式已經不能滿足農村的經濟發展進程和現代農民的物質需求。所以在對農民進行供給的時候非政府供給渠道開始越來越多的加入到供給的過程。這里面有很多非盈利的組織和市場供應組織。公益性的非盈利組織以及農村的社區是非盈利組織，有些組織是農民自己組織的，他們通過自發組織來開展相關的供應。這樣的方式能夠對于公共文化以及社區的衛生環境有一定的貢獻，但有不穩定性因素存在，很多責任體系也不是很健全，形成供給效率低下的情況。而農村社區是通過“一事一議”的程序提供公共服務，成本由農民分攤，政府進行財政補貼。

3.缺乏連續持久性。農村公共服務供給缺乏連續性發展模式，所以很多社會公共職能不能很好地發揮，導致農村公共產品的使用壽命衰減。很多農村公共服務的建設需要持續性的進行資金投入才能夠取得預期效果，但是現在一些政府部門沒有可持續發展觀點，更多地注重短期效益，對于長期的發展效益注重不夠。在對湖南省華容等縣開展調查時發現水利設施在后期維護方面很差，比如在開展排灌設備防老化和銹化的檢測過程中，發現有的管道已經不能使用，采用“一事一議”程序提供的小型水利設施，由于資金不足或缺乏維護資金，加之農民參與積極性不高，最終沒有發揮效益。

（三）監督機制存在的問題分析

1.公共服務決策監督機制不健全。政府的信息工程缺乏信息對稱性，很多信息不能夠很好地做到上傳下達的運行模式，下級政府為了政績對于上級政府弄虛作假，導致很多上級政府不知道農村具體情況，對于上面的政策向老百姓隱瞞，所以下面的老百姓對于政府的很多政策抱以懷疑的態度。監督模式很單一，造成了監督的無效性。農民本身對于自己利益的維權意識薄弱，起不到對政府的監督作用。

2.公共服務供給過程監督失效。農村公共服務的供給缺乏長效監督模式，在供給上有很大的隨意性，沒有長效的供給制度、在監督管理上資金的分配不均衡，資金不能夠合理的有效運用，使用效率很低，和農民的需求不相適應。如村級醫務室醫務人員服務意識比較薄弱，在出現緊急病癥的時候，害怕出現問題就把病人送到上一級醫院，由于未進行緊急處置，導致在轉送的過程中出現病情延誤。很多公共服務項目預算不合理，服務質量下降，經費管理透明度不高，村務財政的公開管理制度也存在不落實的問題，失去了村民的監督作用。

三、公共選擇視角下的原因分析

公共服務或公共物品的非排他性使得私人不愿意生產或提供公共服務，需要由政府來供給，這就引起了公共選擇問題。公共選擇理論將“理性人”假設、市場交易法則等引入到政治學的領域，重點關注政府的管理活動以及公共決策的制定與執行。

（一）政府“經濟人”

有些地方政府和領導人把自己作為理性的經濟人，追求自身的效用函數，可能包括任期內政績、上級指標、領導關系等（A），實現其效用最大化的戰略選擇與農村居民的需求是否一致是不可知的。而農民作為經濟人，希望解決與其自身生活與生產相關的問題，比如農業技術推廣、農田水利建設等（B），當地政府是否愿意做這些事情，取決于A=f（B）是否成立。因此，有些政府官員所提供的公共服務很可能是低效和浪費的，有時甚至會出現尋租與腐敗。

（二）選民投票行為失真

“一事一議”的民主政治程序是構建自下而上農村公共服務體系的公共選擇雛形，但是在實踐中出現了很多問題。一方面村級事物的管理權限過渡上移，使農民的自主決策和管理被“架空”；另一方面農民自身缺乏民主意識，且組織的分散難以形成“特殊利益集團”，很容易被“利益集團”所利用，農民的選票不一定真實反映自身的利益需求。此外，村民自治組織在實踐中容易成為政府指令的執行機構，沒有充分表達農民的需求。

（三）“集體困境”

《集體行動的邏輯》的作者奧爾森發現，很多集體利益的發展不能夠有效的進行，大部分人依靠自發性的行為，而自發行為更多地考慮個人利益的發展。

（四）信息不對稱

中央政府與地方政府、地方政府與基層之間是公共權利的委托—代理關系，他們的目標函數不一致，即使中央政府的決策是“明智”的，也會由于信息的不對稱出現地方政府與基層的“道德風險”問題。

四、新型農村公共服務體系的立體運行模式

要想滿足農民的需求，要提高農民的生活質量，使農民的物質生活和精神生活得到保障，應建構農村公共服務體系的運行機制。

（一）農民需求目標層次分析

1.保障農民的需求。現在農民的基本需求最注重的是公共教育、勞動保障就業服務、社會保障、醫療衛生保健。學前教育，要保證每村都有幼兒教育機構，要給農村學生提供完善的就業保障服務信息，要運用當地的資源優勢發展本土企業，提高農村醫療衛生服務水平和醫護人員的專業能力，要組織醫療小組下鄉給農民進行健康普查，為村民提供體育文化活動場所和環境，發展農村文化基礎設施。政府與公益組織定期進行農村水質檢測以保障居民用水安全等。拓展農民需求的表達途徑，讓農民參與到農村公共服務體系建設發展過程中，提高農村物質生活的供給水平，保障農民的基本需求；加大農村基本公共服務的財政投入水平，促進城鄉公共服務的均等化；通過農村公共服務需求表達機制，績效評價以及問責制度不斷完善，讓農民的滿意度有所提升，縮小城鄉建設中基本公共服務供給之間的差距。

2.農村環境改善。要加強農業的基礎設施和農民的生活環境建設，鼓勵和引導農民參與農田水利基礎設施建設，加大財政扶持與金融扶持的力度，建立培訓與生產基地，提高農產品的質量與產量。對農村“水、路、氣、電”還有相關的基礎和公共設施進行改善，建立農村垃圾處理設施。可以建立專門的維護小組，對農村的公路設施和基礎設施進行相關的維護。制定相應的管理措施。

3.促進農業產業化。提升農業綜合生產能力、促進農業的產業化，需要擴大公共服務的有效供給，建立全覆蓋的公共服務網絡。現代農業化的發展，必須努力提高專業化的服務水平、開展規范化和透明化的服務，開展專門的扶植項目。政府要借助多元化的管理方式和管理體制，借助多平臺開展專項的幫扶措施，利用農博會的宣傳、網絡化媒體的拓展、相關的中介公司幫助農民拓展農產品銷售網絡。農業產業化離不開政府、市場力量與非盈利組織的協力合作。

（二）建立公共導向的決策體系

建立農民的需求和反應機制，形成“自下而上”與“自上而下”農村供給決策機制。公共導向的決策體系由農民的表達機制、政府回應機制和監督機制三個部分組成。

1.農民表達機制的建立。農民的公共服務需求表達渠道的建設是需求表達機制的核心。發揮媒體宣傳的作用。政府借助媒體的宣傳體系、提高公民對自身權利維護的意識，激發村民的政治熱情，引導村民合理表達對公共服務的需求；成立各種農民組織。農民將自己的需求反映給農民組織，這是一種集體行動的策略，促進農民團結起來形成“特殊利益集團”，勇于表達自己的需求。建立村民與農村公共服務規劃者、評估者或決策者之間的溝通渠道。

2.建立農民需求反饋機制。對農民需求回應的草案和預算要開聽證會征求村民的意見，要了解農村的切實需求，根據需求建立專業評估和最后的決策，通過聽證會的論證讓決策能夠最終形成。需求分析要本著“一事一議”的決策原則，要本著“量力而行、群眾受益、民主決策”的基本原則決定。

3.健全公共服務的監督機制。農村公共服務監督模式包括內部監督和外部監督兩種監督方法。第一，要先強化政府的內部監督，讓監督變得有效力。第二，完善獨立的外部監督。加強第三方專業部門監督，第三方部門可以通過多種方式開展調查，如信件調查、電話問答、上門家訪、進行相關的決策審評。還可以建立專門的農民評審機構由農民進行監督評價。

（三）構建多元化主體供給模式

1.建立政府主導。農村地區的公共服務機制，比如農村基本養老保險、醫療等信息服務的建立、要由各級別的政府責任進行主導，有效避免“缺位”與“錯位”的現象出現。

2.經營合作模式。經營合作型有政府和企業合作，還有政府和農村合作經濟組織合作。政府要通過對企業進行特許經營以及合同委托等合作方式，讓技術性排他較強的農村準公共服務，如農用固定資產建設。政府在提供財政補貼等優惠政策引入市場競爭的同時要制定嚴格的產權保護法以明確相關的服務產權。要進行合理的價格定位，保護農民消費者的根本利益。

農村合作經濟組織主要供給的公共服務，如農產品銷售信息指導、農資供應、農產品加工等，成本由經濟組織成員共同承擔，減輕政府支出的財政負擔。

3.非營利組織的輔助模式。非營利組織有公益組織、農村社區。政府一般都是通過直接以及間接的補貼方式去引導公益組織走向農村建設，（下轉第29頁）（上接第27頁）提供公共服務，政府可以把一些公共服務項目要委托給相關的公益組織。伴隨著農村經濟的迅速發展，很多鄉村精英都參與農村的一些公益活動，比如修路、建學校。政府要進一步調動農民對公共服務建設參與的積極性。

4.可持續性保障措施的建立。農村公共服務供給可持續性的影響因素有資金、技術、人才等。在資金方面，應該提高資金的管理力度，備用資金賬戶的建立，能夠有效地保證后續公共服務維護。在技術角度，加強技術監管，提高服務質量，項目完成后定期開展相關的技術性勘察模式，保障可持續發揮效益。培育和引進公共服務人才，優化醫療合作、加強公共治理結構，強化政府服務的意愿，對服務質量進行保障。要提高宣傳力度，讓農民對農村公共服務有認知度以及信用度，避免公共資源閑置和使用效率低情況的出現。

5.健全公共服務供給過程的監督，要政務公開和財務公開，提高公共服務建設透明度，以便接受外部監督。從外部因素來看，一是資格審查，提高公益組織的正規化。要了解公益組織是否具備供給能力進行資格審查。二是提高審計監管，要通過一事一議來開展籌資籌勞和資金的分配制度，還要對資金進行專項審計。政府資金來源是財政的轉移，必須針對支出部門定期開展檢查，建立立體監督體系，事前要了解，事中要謹慎，事后要完善，加強審計監督。三是開展第三方監管。第三方監管要有獨立性，開展評估體系建設。四是合同監管，市場供給組織合約的簽訂，公共服務中的定價、質量以及后期的維護，都要有相應的合同條例，從而實現監督的目的。最后，發揮公眾監督的作用。加強農民、農民組織、媒體等社會群體對供給主體行為的監督。

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（作者單位：中共湖南省委直屬機關黨校 湖南長沙 410006）（責編：玉山）