大整合背后的大邏輯

周國平

在上海中心城區中，楊浦、徐匯等區經過多次擴區，區域面積達到54.7～60.7平方公里，常住人口達到96.2萬～120.6萬人;而黃浦、盧灣、靜安等區的區域面積分別只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分別僅為53.2萬人、26.9萬人和24.8萬人。尤其是靜安和盧灣兩區面積過小，缺乏進一步發展空間。因此，有必要通過調整行政區劃，在更大范圍內統籌資源配置，拓展核心城區的輻射面，增強城市后續發展能力。

由于歷史原因，上海中心城各區經濟社會發展水平相差很大，由此導致各區的發展能力和后勁差異懸殊。通過調整行政區劃，能夠以強帶弱，增強弱區的發展能力和后勁，促進區域協調發展。

目前上海中心城各區的面積和人口相差過大，不利于提高行政管理的有效性。通過調整行政區劃，撤并規模過小的區，可以精簡行政機構，減少管理成本，提高行政效能。同時，也有利于使得各區承擔的責任和任務相對均衡，形成公平合理的考核與激勵機制，更好地調動區縣發展的積極性。

上海中心城各區由于財力懸殊，政府提供公共服務的能力參差不齊。再加上歷史基礎的不同，導致了教育、醫療、文化領域的社會優質資源大量集中在黃浦、靜安、盧灣等中心區，外圍區的優質社會資源相對缺乏，公共服務資源分布極不均衡。通過調整行政區劃，可以加強外圍區的建設實力，促進中心城區公共服務均等化，有利于改善民生，推動上海率先建成和諧社會。

浦東新區

南匯區

浦東新區與南匯區合并的背景

2009年南匯區并入浦東新區之前，經過前18年的開發開放，浦東新區的發展已取得了舉世矚目的成就，正處在從基礎形態開發向功能開發、從集聚國內外資源向服務輻射全國轉型的關鍵階段。浦東新區要進一步深化改革開放，率先轉變經濟發展方式、率先建成創新型區域、率先建立社會主義市場經濟體制、率先建立更加開放的經濟體系、率先構建和諧社會面臨著諸多新的挑戰，其中最突出的是受到發展空間不足的制約：

一是可開發利用的土地不斷減少，城市建設用地已基本飽和;二是國家級開發區用地已基本布滿，功能拓展受到限制;三是發展空間不足，影響了經濟總量擴大和輻射帶動能力提高;四是國家級和外資大項目配套產業鏈發展的空間不足，制約了項目效益的充分發揮;五是區域內部的城鄉統籌發展已達到較高水平，需要在更大區域內發揮帶動和示范效應。

將南匯區并入浦東新區，一是地域相近，浦東行政區域緊連南匯，都處于上海的東南沿海;二是產業相連，兩區的金融、航運、高科技和制造業聯系緊密，效益帶動最快;三是基礎設施相通，兩者同處于一個功能片區，開發成本較低;四是優勢相加，浦東發展水平較高，南匯發展相對滯后。南匯區并入浦東新區以后，可以更好地接受浦東新區的輻射，將會崛起形成一個新浦東，帶動上海在新起點上實現新飛躍。

調整浦東新區和南匯區行政區劃，是著眼于國家戰略、著眼于全球競爭、著眼于未來發展的重大舉措，對于深化浦東綜合配套改革試點、進一步推進浦東開發開放具有重大的戰略意義。一是有利于充分發揮浦東改革開放效應，促進上海和長三角地區保持經濟平穩較快發展。二是有利于上海在更大范圍內推進浦東綜合配套改革試點，繼續當好全國改革開放的排頭兵。三是有利于上海服務經濟戰略要素的集聚，進一步拓展國際金融中心和國際航運中心的輻射功能。四是有利于加快國家級重大項目的實施，更好地服務于國家戰略。五是有利于在更大區域范圍內探索、創新浦東新區行政管理體制，保持浦東新區體制機制的優勢和領先地位。

兩區合并后的新浦東新區將成為上海乃至中國經濟發展的新亮點：

一是成為上海走向海洋時代的橋頭堡。新浦東新區的設立將使上海從浦江時代跨入海洋時代，在更廣闊的范圍內拓展發展空間，在更深程度上融入全球經濟，成為全球化、信息化時代中國經濟流量規模最大、資源配置效率最高的全球網絡節點城市，可以更好地參與國際競爭，增強中國對全球經濟活動的控制和管理能力。

二是成為融合上海“四個中心”功能的高端集聚區。新浦東新區將成為集中體現上海“四個中心”功能的融合區和中國高端產業最集中、最具國際競爭力的核心區域之一，提升中國在全球分工中的地位。

三是將成為上海城市形態和空間布局的創新區。新浦東新區設立后，將構建起與上海建設全球城市目標的要求相適應的城市形態和空間布局的基本框架，有力地促進“四個中心”建設。

四是將成為上海發展海洋經濟的重要基地。上海海域面積超過8000平方公里，大于陸域面積。新浦東新區設立后，擁有109公里的海岸線，占全市海岸線總長的60%，可以充分依托洋山深水港、外高橋保稅港區、南匯大學園區和相關科研院所，統籌利用資源，聚焦發展海洋運輸、濱海旅游、海洋生態保護、海洋高科技和海洋人才培養，延伸帶動崇明現代化綜合性生態島、長興海洋裝備島、杭州灣北岸濱海旅游帶的建設與發展，成為上海乃至長三角發展海洋經濟的重要基地和平臺。

黃浦區

盧灣區

黃浦區與盧灣區合并的背景

黃浦區和盧灣區的歷史文脈相似，都是海派文化的主要展示區，有著相似的文化底蘊。

兩區的發展任務相似。黃浦區的口號是打造“經典黃浦”，盧灣區的口號是建設“精品盧灣”，都是要實行精深化開發和精細化管理。因此，將兩區合并有利于形成上海中心城區中商務商業功能最強的“鉆核”地區，進一步提升上海的城市功能和城市形象。

世博會浦西園區分別位于黃浦和盧灣境內，將兩區合并有利于統一規劃和開發浦西世博園區和黃浦江濱江地區，實施沿江發展戰略，形成外灘—南外灘—董家渡—世博園區高端生態商務帶，與浦東陸家嘴—世博園區商務帶遙相呼應。

兩區的產業發展重點相似。黃浦區的發展重點是金融“三個中心”（即資產管理中心、資本運營中心、金融服務中心），盧灣區的發展重點是以外資金融和金融中介為特色的金融服務業。將兩區合并有利于統一規劃兩區的金融服務業發展，形成與陸家嘴東西相應的外灘金融城。

兩區的重點建設區域有互動性。黃浦區的環人民廣場現代商務集聚區和陸家浜—董家渡地區與盧灣區的淮海中路商業商務休閑帶和打浦橋商圈地域相連或相近。將兩區合并有利于實現上述區域的聯動開發，打造形成沿淮海路和陸家浜路的現代商務休閑集聚帶，成為上海中心城區發展的新軸線。

黃浦區舊區改造任務繁重，而盧灣區借助世博園區建設，舊區改造負擔相對較輕。將兩區合并有利于集中財力，加大黃浦區的舊區改造力度，加快改善民生。

靜安區

閘北區

靜安、閘北兩區的合并理由

閘北區財力薄弱，發展能力不足;而靜安區財力雄厚，但缺少發展空間。將兩區合并可以實現優勢互補，以強帶弱，促進蘇州河南北區域的協調發展。特別是閘北區是上海舊區改造任務最繁重的區之一，需要改造的二級以下舊里總量巨大;而靜安區財力充足，需要改造的二級以下舊里較少。將兩區合并有利于發揮靜安區財力較強的優勢，加大閘北區舊區改造力度，大大加快上海中心城區的舊區改造進度。

閘北區和靜安區隔蘇州河相望，合并后區內岸線長約10公里，是蘇州河在上海中心城區中河灣最多、風景最美的黃金河段。將兩區合并有利于統一規劃和加快開發蘇州河兩岸，打造形成具有歷史特色的服務業集聚區和都市商業休閑水軸帶，成為上海中心城區發展的新軸線和新地標。

閘北區人口眾多，但社會資源缺乏;而靜安區擁有優質的教育、醫療等社會資源，但缺乏生源。將兩區合并有利于促進靜安區的優質社會資源向閘北區輻射，均衡社會資源，提升閘北區社會事業發展水平，實現中心城區公共服務的均等化。

上海城市規劃展示館展出的上海城市規劃建設全景沙盤。

上海行政區劃調整后的積極效應

一是經濟保持平穩較快增長。原浦東新區、原南匯區合并設立新浦東新區，原黃浦區、原盧灣區合并設立新黃浦區后，兩區經濟并未減速、失速，仍保持平穩較快增長勢頭。2010—2014年，浦東新區區級財政收入年均增長12.5%;2012—1014年，黃浦區區級財政收入年均增長7.7%。

二是重點區域建設加快推進。黃浦區和浦東新區積極發揮兩區合并后的規模優勢，努力形成人力、物力、財力的合力，加快推進區域重點突破發展。新浦東新區集中力量、聚焦臨港。2014年，浦東新區推動外高橋、金橋、張江、陸家嘴四大開發公司南下原南匯區的臨港地區，集聚資源、人才、資金和項目，加快臨港開發建設步伐。黃浦區優化區域規劃和功能定位，打造由世博浦西園區和周邊地區共同組成的世博濱江文化博覽商務區，連接外灘金融集聚帶，實現區域功能的深度拓展;同時，加快推進舊區改造，2012—2014年，黃浦區舊區改造居民簽約達15376戶，完成露香園路、董家渡等一批群眾改造意愿強烈、對區域功能打造具有重要意義的舊改項目。

三是資源實現有效優化整合。行政區劃調整后，浦東新區、黃浦區加快區域資源整合，推進區域功能融合、一體發展，形成“1+1>2”效應。浦東新區努力發揮區域優勢資源的輻射、帶動作用，進一步增強區域發展后勁和優勢。2010年，原南匯區的康橋工業園、國際醫學園區劃入張江高科技園區，張江高科技園區面積擴展至79.9平方公里，為科技研發、創新發展拓展了新的空間;同年，南匯工業園區并入金橋經濟技術開發區，實現了區域產業進一步融合發展。黃浦區“十二五”時期構建了南外灘濱水區、新天地國際高端商務區和南京路、淮海路的“兩區、兩街” 區域功能格局，推動區域功能區聯動、錯位發展。其中，著力推進南京路和淮海路兩大商業街區的功能改造和業態更新，共同打造具有國際影響力的世界級商業街區。