依法治國為何必須依憲治國？

趙立行

黨的十八屆四中全會特別提出依法治國就是依憲治國，就是要人們達成共識：解決問題時必須以現有政體為前提，這是尊重憲法的體現，也是我國憲法作為根本大法的要義。

現代社會一般都認同憲法是一個國家的根本大法，我國在推進依法治國方略中也提出依法治國就是要依憲治國，可見，憲法在一個國家法律體系中的中心地位。但是，雖然知道憲法的人很多，卻很少有人真正了解憲法，似乎憲法距離人們的生活非常遙遠。那么，憲法的根本性到底在哪里？為什么依法治國一定要依憲治國？

與百姓密切相關的根本大法

為了理解上述問題，首先要了解憲法的概念和歷史。

如果從最寬泛的角度理解，憲法應該說古已有之。無論是古代還是現代，無論是中國還是外國，只要形成一個國家狀態，自然就會有國家的政體，以書面或非書面形式對政體構成做出的規定，都可以算作憲法。西方早在古希臘時期，就經歷過許多政體改革，都通過立法形式對改革內容進行了確認。當時，亞里士多德等哲學家還就不同的政體進行過比較和研究。但是，很長時間里，憲法只是有關國家政體的內容，它與普通百姓的關系也就不密切，也沒有什么特殊意義或根本大法的含義，并不是我們今天所用的憲法概念。

現在我們所理解的憲法概念并不是上述廣義理解的，狹義上的憲法主要是指近現代以后出現的憲法。通常說法是世界第一部成文憲法是1787年的美國憲法，歐洲第一部成文憲法是1791年法國憲法。只有英國是個例外，因為英國并非法典化的國家，也沒有成文憲法，它的憲法是指歷史上出現的一系列和憲法內容相關的法令、判例和慣例，所以其憲法文本可以一直追溯到1215年的《大憲章》。

但一般說來，狹義的憲法是西方資產階級革命的成果。從那里開始，憲法深入人心，如今不管什么制度的國家，都認為一個國家必須有憲法，大多數國家都認為必須有成文的憲法法典，而且相當多數的國家認為憲法是一個國家的根本大法。那么，近現代的狹義憲法概念和以前的憲法發生了怎樣的變化？為什么它會成為國家的根本大法？

這要看西方憲法產生的邏輯。近代資產階級革命的主體是資產階級，也就是城市市民為主體的人群，他們革命的主要任務是破除封建社會的君權神授觀念，限制君主權力，同時破除世襲貴族的等級權利，圍繞以城市市民為主體的大多數公民建立社會秩序。所以，他們首先要求的是在人人平等基礎上確定人的基本權利，這些權利就是所謂的天賦權利，包括生命權、健康權、財產權、自由權等。這些權利經過啟蒙思想家的理論演繹為人們廣泛接受。

所以，在出現成文的近代憲法法典之前，主要資本主義國家幾乎不約而同地首先提出了人權宣言。英國叫《權利法案》，法國叫《人權宣言》，美國叫《獨立宣言》。這些文件最主要的內容是確定資產階級革命后要保障的公民權利。這些公民權利制約和決定著此后憲法的內容。所以，憲法的基本前提是公民的基本權利，只有在承認這些權利的基礎上才談得上編纂憲法。所以，和古代憲法相比，近現代的憲法包含兩個基本內容。內容之一是確立政體，就是把資產階級革命的成果用法律形式固定下來，同時將所產生的權力限制在保障公民權利的軌道之內。另一個內容是將公民所擁有的天賦權利用文字形式固定下來，并使其具體化。

因此，近代憲法的核心是國家的權利與義務及公民的權利與義務。一般包括國家的根本制度、公民的基本權利和義務、國家機構、國家標志以及憲法自身的實施保障。既然憲法的內容除了政體之外，還規定了公民的基本權利，當然就和老百姓密切相關了。

從近現代憲法的形成和構成來考察，我們可以得出這樣的結論：

首先，憲法無論如何是具有階級性的，它代表的是統治階層的意志和利益，所以，每個國家的統治階級不同，憲法也會不同。如果說在起源上西方的憲法代表著以市民為主體的資產階級，那么中國的憲法在起源上則代表著無產階級和勞苦大眾的意志。由于具有階級性，所以憲法具體反映的政體組成方式以及具體民眾的權利會有所不同，這是憲法的特殊性。

其次，憲法具有相對恒定性。由于憲法內容規定的是基本的國體和公民最基本的權利，類似于公民全體之間達成的最原始契約，不能因為某些個人的意志、某個偶然的事件而隨意變更，它的變更一定要得到最大多數人的同意。所以，許多國家規定了非常嚴格的憲法修改程序，不但修改內容要得到大多數人同意，而且啟動修改程序本身也需要得到大多數人同意。所以，一個人或少數人不能因為自己的不滿而隨意推翻政府，改變憲法，同時，政府也不能為了自己的私利隨意增減民眾的權利。

第三，憲法體現的目的和價值具有普適性。也就是說，憲法的內容盡管可以不同，但所體現的目的和價值具有確定性，一定是以維護民眾的權利為基礎的，政府的權力一定是在法律所限定的軌道之內的，憲法所規定的政府權力和公民權利是相向而行而非對抗的關系。

正是由于憲法的這種基礎性和恒定性，涉及國家的基本制度和公民的基本權利，所以才被人們稱為根本大法。

解決現實矛盾的穩定標準

了解了憲法的這種基本性質之后，才能了解依法治國和依憲治國之間的內在邏輯關系。

首先，依憲治國是現行社會制度合法性的保證。上文說過，憲法的功能之一就是設定國體，即我們所實行的社會制度。憲法體現的這種制度不是一兩個人說了算的，而是憲法制定之初協議的結果。比如，我們憲法規定了是共產黨領導下的多黨合作制度，規定了國家最高權力機關是全國人民代表大會，規定了法院獨立行使審判權、不受行政權力等外力影響。這些都是規定我們國家的基本制度。這是我國現有權力機構合法性的基礎。如果違反了這些規定當然是不合法的，因為它是違憲的。

當然，在具體執行過程中，可能會出現各種各樣的問題，比如在運行過程中可能行政權力架空了人民代表大會的權力，再比如司法的獨立性遭到了行政權干涉，失去了其獨立性。如果出現這種情況，首先不是要推倒現有政體，重新編纂憲法，而是要在已有憲法框架內進行糾正，所以，憲法是糾偏的標準，就是要把偏離憲法軌道的權力執行情況糾正到憲法所設定的軌道上。因此，承認憲法就是承認了現在政權的合法性。中央在四中全會決定中特別提出依法治國就是依憲治國，就是要人們達成共識，無論我們出現了何種問題，但解決問題時必須以承認我們現在政體為前提，這是尊重憲法的體現，也是憲法作為根本大法的要義。

其次，依憲治國是衡量權力是否濫用的標準。憲法在確立基本國體的同時，也在具體的權力配置中確立了每種權力的職責和界限。它明確地規定了權力部門的權限和義務，只有在規定的權限范圍內認真履行所規定的義務，才算是符合法律的行為。但事實上，在經濟高速發展過程中，在唯效益的前提下，權力運行中出現了很多問題。

問題之一是行政權的無限擴張和濫用， 比如，本來應該是純粹的市場行為，結果行政權力介入，比如行政權力干涉司法等情形。從憲法角度而言，這些都存在著一定問題。問題之二是選擇行政問題，也就是說，具體的行政部門只關注他們感興趣或者有效益的職責，而對本應屬于他們但沒有效益的職責則推諉和不作為。這些都是違反憲法規定的行為。這種行為當然會引起一系列的社會問題，造成社會對公權力的不信任。權力濫用和不作為所造成的社會問題必須得到糾正和解決，但如何界定它濫用還是沒有濫用？要將行政權力約束到怎樣的地步？必須要有標準。標準是什么？不是另外設立一套標準，而是要以憲法作為衡量器，讓所有的權力重新回到憲法所設定的軌道之內。

第三，憲法是民眾基本權利的保證。憲法的重要功能之一就是將民眾的天賦權利具體化。比如憲法中規定了人們的自由權、生命權、財產權、言論自由權、參與政治的權力等，這些都是公民的法定權利。如果在具體運行過程中，公權力出現了侵犯這些公民憲法權利的事情，如不符合法定程序就限制人身自由、運用強力侵犯公民的私有財產權、限制公民合法的言論自由等，本身也是違反憲法的行為，長此以往必然集聚許多社會矛盾。矛盾發生時如何調節？必須要有一個標準，這個標準不是民眾意氣用事制定的，也不是公權力為了消弭矛盾而重新想出來的，這個標準只能是最初大家認同的標準，那就是憲法。就是說，憲法規定的民眾的基本權利必須得到切實尊重。

第四，憲法是判斷法律是否是良法的標準。在憲法之下，我們有許多法律、法規、地方性條例。尤其是改革開放以后，隨著許多新生事物的出現，新的法律法規不斷出現。但這些法律法規可能不夠完善，甚至良莠不齊。怎樣判斷它們合理還是不合理，這同樣也需要標準，該標準也只能是作為根本大法的憲法，只有以憲法為標準才能確立某項法律程序上是否違法、內容上是否違法。只有在一個統一標準之下，我們才能判斷法律為什么不合理。

總結而言，現在推行依法治國，說明我們在維護法律尊嚴方面出現了一些問題，這些問題已經開始產生了比較嚴重的后果，包括公權力的極度膨脹、選擇行政的隨意性、民眾權利缺乏保障等。重新提出依法治國的道路就是想使這些破壞規矩的行為得到整肅。

但整肅必須有依據和標準，這種標準不能由民眾的叫喊決定，也不能由公權力憑自己的意志臨時決定，它必須建立在雙方共同認可的比較恒定的標準基礎上，憲法就是這樣一個標準。所以，依法治國必須依憲治國，就是要找到一個解決現實矛盾的穩定的標準。

因此，只有實行依憲治國才能在公權力和民眾私權利之間找到一個平衡點，才能使得雙方矛盾的化解找到一個裁定標準，才能在依法治國的道路上找到一個起點。

如何依憲治國？

從上面的邏輯關系中可以看出，依法治國須依憲治國的思路具有合理性，也合乎憲法作為根本大法的地位，合乎憲法規定政體和民眾權利的初衷。但是，將依憲治國的思路落到實處并不是一件非常容易的事情，這需要雙管齊下，從意識和制度層面切實維護憲法的根本地位。

首先，從國家或者公權力的角度必須真正確立憲法意識。這要求在實踐層面一方面明晰政府權力的法律權限和義務范圍，同時對各級行政部門的權限和義務進行明確規定，保證各級行政部門在授權范圍內行政，在法定的義務方面嚴格履職。如果不能將公權力限定在法律授權和規定的軌道之內，權力的膨脹就很難避免。另一方面要明晰憲法所保證的民眾權利，在權利明晰的基礎上從法律層面保證這些憲法權利不容侵犯。因為，在現實層面，如果公權力和民眾權利之間存在極大的模糊地帶，就無法切實保障民眾基本權利的實現。

其次，要自上而下考察和清理不合憲法或與憲法抵觸的法律法規，以憲法為準繩，各類法律法規，只要它所設定的權力或權利溢出了憲法的軌道，必須進行清理或者改善，通過清理劣法，確立良法，才能真正實現良法之治。

再次，要研究和確立憲法的可訴性制度。憲法規定了行政權限和民眾的基本權利，但如果某種行政行為侵犯了人們的憲法權利，某種法律規定違背了憲法精神，按照常理這些行為和規定應該遭到起訴，讓這些侵犯人們權利的行政行為停止，讓違背憲法權利的法律終止。

但目前中國各級法院并沒有憲法庭，只有民事庭、刑事庭等，也沒有針對憲法的專門機構，所以這方面的訴權無法實現，從而造成違憲行為無法及時得到糾正。因此，要實現依憲治國，從而達到依法治國，必不可少的一環是有相應的違憲審查機構，不論是賦予法院這種職能，還是成立獨立的憲法法院或憲法委員會。只有違憲行為具有可訴性，才能真正約束行政權力和維護民眾的憲法權利，才能彰顯依憲治國的本義。