5問外灘踩踏事件誰之過

2015年元旦前夕，36個年輕的生命痛別人間。

1月21日上午，聯(lián)合調(diào)查組終于給出明確“說法”：對事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，對重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險未作評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力，應(yīng)對措施失當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的重要原因。

《新民周刊》特以圖表形式梳理了其中一些盤桓已久的疑問。

疑問1?事隔21天才公布調(diào)查結(jié)果并問責(zé)，是否太遲？

國務(wù)院原參事、國家應(yīng)急管理專家閃淳昌說：“按照國務(wù)院302號令，即國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定，對突發(fā)事故的調(diào)查，要求是在事發(fā)60天內(nèi)提出調(diào)查報告。后來頒布的國務(wù)院493號令要求也是60天內(nèi)，如果需要還可以延長。這次調(diào)查時間總計20天，第21天公布，應(yīng)該說是很快了。”

20天里，調(diào)查組先后對受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等96人調(diào)查走訪，試圖還原事件發(fā)生經(jīng)過，還調(diào)取查看外灘區(qū)域36個監(jiān)控探頭、累計時長約70小時的視頻錄像，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律法規(guī)，查閱市級和區(qū)級有關(guān)部門“三定方案”、規(guī)范性文件、會議紀(jì)要等資料195份，對市級10個部門（單位）和黃浦區(qū)政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)共51人進(jìn)行了談話詢問。

疑問2?問責(zé)以上海黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為主，更高級別的領(lǐng)導(dǎo)沒有出現(xiàn)在問責(zé)名單上，問責(zé)是否到位？問責(zé)依據(jù)何在？

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》、《上海市外灘風(fēng)景區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政府規(guī)章，綜合調(diào)查結(jié)果，調(diào)查組據(jù)此認(rèn)定：黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

上海市政府法制辦副主任劉平依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條回應(yīng)：這一條明確了“地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正;有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”突發(fā)事件要處分的，就是“直接負(fù)責(zé)”的責(zé)任人。

疑問3?對群眾自發(fā)聚集性活動而非政府組織的公眾活動，政府是否負(fù)有同樣責(zé)任？

調(diào)查報告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點(diǎn)，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風(fēng)險評估不足，準(zhǔn)備不充分，存在管理空白。

調(diào)查報告還提示說，這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運(yùn)行管理亟需破解的難題。要結(jié)合這次教訓(xùn)，抓緊組織修訂上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置暫行辦法，進(jìn)一步規(guī)范上海市應(yīng)急聯(lián)動體制機(jī)制和響應(yīng)程序，強(qiáng)調(diào)指揮協(xié)同，提升應(yīng)急聯(lián)動處置效能。

“此前如北京密云彩虹橋踩踏事件、陜西華山廟會踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動。像外灘傷亡這么嚴(yán)重的群眾自發(fā)性群體踩踏事件，確實(shí)還是第一例;而群眾自發(fā)聚集的安全事件處分如此嚴(yán)厲，這也是第一例。”閃淳昌說，“要說吸取教訓(xùn)，就是我們國家這方面法律法規(guī)確有缺失，需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。”

疑問4?“12.31”外灘踩踏為何定性為“事件”而不是“事故”？在問責(zé)方面，兩者有什么重大區(qū)別？

閃淳昌表示，“我們說，這是踩踏事件而不是生產(chǎn)安全事故，兩者確實(shí)有差別。首先，它不是一種生產(chǎn)經(jīng)營活動，第二，它也不是有組織的大規(guī)模群眾性活動。所以把它列為公共安全責(zé)任事件。”

劉平說，“事實(shí)上，事件和事故在處理上并無重大區(qū)別。對最終處理來講，關(guān)鍵是找法律依據(jù)。‘事故’，并不一定都要處理到人，如天災(zāi)造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’，也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責(zé)沒有直接關(guān)系。關(guān)鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯還是間接責(zé)任。”

疑問5?踩踏事件后上海取消或暫停了部分人流密集的公共活動，是否有因噎廢食之嫌？

上海市旅游局回應(yīng)說，新春安排的29項(xiàng)活動，只取消了5項(xiàng)，24項(xiàng)仍然繼續(xù)舉辦。

外灘踩踏事件發(fā)生后，上海經(jīng)過安全評估，緊急取消或暫停了若干人流密集的公共活動，包括已舉行20年的豫園燈會、舉辦了13屆的上海新春農(nóng)副產(chǎn)品大聯(lián)展等，不少市民悵然若失。

閃淳昌說，在整個城市安全管理上，中央提出一個總的要求，就是20個字：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與，法治保障。