巨型城市如何避免擁擠之痛

王煜 陳丹

擁擠，擁擠！外灘踩踏悲劇的發生，強烈地釋放出這樣的信號：一個人口不斷集聚的現代巨型城市的發展和管理，正迫切需要突破當前城市治理能力的極限，將安全和秩序提升到一個更高的水平，才能和世界一流的國際城市相適應。基于移動互聯網的精細化管理以及分散城市中心功能，或是破題之道。

大數據助力精細化管理

為什么擁擠的人群會構成生命危險？大密度的人口集聚究竟能產生多大能量？有研究測算，如果你被洶涌的人潮擠在一個不可壓縮的物體上，比如一面磚墻、地面或者一群倒下的人身上，背后七八個人的推擠產生的壓力就可能達到一噸以上！上海交通大學教授盧春霞利用社會力模型仿真高密度下人群中個體的運動和受力研究發現，如果人們在高密度環境下（每平方米達到6-8人）持續的時間過長，會引起生理問題，如肺的擴張和收縮，呼吸將受到壓抑、心腦缺氧，甚至可能造成人員傷亡事故。

大部分已有的對人群擁擠事故的學術研究，都得出一致的結論：人群密度過大是發生擁擠踩踏事故的根本原因。同時，人群密度分布不均還會增加更大范圍內的擁擠踩踏事故的風險。人群的運動速度直接取決于人群的密度，密度越大人群的運動速度越低。人群密度和速度的變化是造成擁擠踩踏事故的人員誘導因素。由于人群密度分布不均，當突發事件發生時，在恐慌心理的作用下，后方的人不會關注前方行人速度的降低而拼命往前擠，在這種情況下最容易造成人員跌倒而引發踩踏事故。

目前，上海正在啟動編制新一輪城市總體規劃，這樣的規劃在此之前已歷經五次。此次上海修編的是2021年至2040年的城市總體規劃愿景，計劃2016年上報國務院。“外灘踩踏事件”的發生，給此次城市總體規劃注射了一劑藥效猛烈的預防針，提醒上海應認真充分思考城市巨型化可能帶來的問題，防患于未然。

上海作為中國的首位城市，一方面是建筑高度密集。全市12層以上建筑已超過1.6萬棟，其中30層以上的建筑超過1000棟;但大量基礎設施建造于10年前，很多已經接近和超過15年，需要進行大修，潛在的安全風險加大。另一方面，上海的常住人口龐大且在穩定增長，人口高度密集。上海全市常住人口已達2500萬人，是紐約人口的3倍。同時，上海每年還將新增人口60萬至70萬人，以及300萬至400萬的流動人口。按已有數據統計，目前上海中心城區人口密度已超過2.4萬人/平方公里。凡事都有兩面性，人口集聚會帶來經濟效益和生產效率，但同時也會帶來各種“城市病”。

即使如此，在復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠看來，僅僅認為“城市人口太多從而帶來城市混亂、惡化了城市安全和社會秩序”的觀點，是一種常識上的偷懶和敷衍的想法。他提出，相對于人口集聚帶來城市安全風險呈現指數性的增長，更加要求城市管理者提升和完善安全管理和治理體系，應對巨型城市的巨大社會風險。

他認為，要讓城市安全有序運行，最為核心的是強化規則的制定和執行，城市混亂和失范歸根到底是由于缺乏規則，而非人口過多帶來的。這些規則需涵蓋生產質量管理、食品安全管理、居住住房管理、交通規則管理、人口聚集地區的安全預警和監控、緊急限流和疏導規則等方面。這些規范規則應該在法治建設的框架下制定和執行，深入到城市運行的各個細節中去。

例如，在面對巨大人流時，交通、路況、人群密度的信息發布，多個組織方之間的信息共享，警力的配置等，都需要進行規范化的預案制定。

實際上，上海警方在之前數年的國慶、跨年等節慶場合，已經在安保上有過精細化管理的實踐。解放日報曾報道：傳統安保指揮逐級傳遞信息，比如指揮中心通知派出所，所長通知副所長，副所長通知領隊民警，而現在借助定位設備，指揮中心將指令直接傳達給具體民警，實現“扁平化”管理;將管制區域分段切塊，明確各區塊責任，而責任區之間協作緊密，少作臨時調動，這是“鏈式指揮體系”;原本后備警力在規劃好的待命區待命。現在直接安排在現場的大巴上，遇到緊急事件，就在當場出警處理，最大限度屯兵現場;民警隨身攜帶電臺，在指揮中心配套的GIS電子地圖上，可以實時看到佩戴電臺的民警分布和移動情況，點擊地圖上代表民警的圖標，還能立即顯示出民警的姓名、呼號、警號、工作單位等信息，可調度最近民警趕到現場。

這些方案如能推廣，將極大提升巨大人流場合的安全指數。

任遠告訴《新民周刊》記者，基于移動互聯網的大數據應用也是提升城市管理能力的重要助力。他舉例說，通過對手機信號的分析，能判斷出人群的集聚程度和它的變動趨勢、流動方向，為警備調度和人員疏導提供決策依據。上海在建設“智慧城市”中，加快數字化城市建設，一方面能提升城市管理和安保水平;另一方面，可以為市民提供更好的生活服務。比如與運營商合作發送點對點短信、即時通信軟件的公告信息等，確保把各類實時更新的信息傳達到廣大市民手中。另外一個例子是，澳大利亞開發出一款手機APP，能根據用戶的“地理簽到”信息，分析出景區內哪些區域是最安全、最合適的觀景點。

“大數據要真正有用，光有海量的數據是不夠的，重點在于對數據的挖掘、整合和開發，例如，城市管理多個部門之間要進行數據信息的開放共享，把數據藏起來是沒有用的;另外，還要有正確分析數據意義的能力。”任遠說。

副中心為中心城區減壓

任遠指出，城市運行的秩序混亂也表現出城市的公共服務和公共空間的管理不足。比如，交通擁擠的實質是公共交通道路和設施不足、公共交通服務能力不足;而交通疏導不足可能還在于空間規劃和疏導通道設置不合理，在于公共空間供給不足。解決人口增長和城市運行的矛盾，需要通過提高城市的公共空間和公共服務的供給能力。作為一個高密度的城市，需要從原來適應500萬或者1000萬人口格局的城市空間框架和空間規劃模式中更新調整，才能適應目前2500萬人口的現狀和未來人口繼續增長和發展的需求。

城市的中心集中了太多人流，這是個明顯的問題。數據顯示，上海雖擁有6340.5平方公里的面積，但人口分布密度并不均衡：660平方公里的中心城區，承載了1000萬人口，換句話說，41%的上海常住人口集中在僅僅10%的土地上。

當然，由于中心商業區生活服務設施完善，生活便利，最能吸引市民定居，中心區常住人口密度極大;另一方面，中心商業區處于城市心臟地帶，能吸引全市乃至外地顧客前來消費，這樣使中心區的流動人口十分密集。而每個城市都有一兩個與這個城市緊密相連的經濟中心，如北京的西單和王府井、上海的南京路和徐家匯、深圳的華強北商業區等等，這些大型的中心商業區是這些城市形象的代表和經濟最為活躍的地區。

區域間的這種人口分布不均，容易導致中心城區人口數量大、密度高、流動性強，增加了生產、消防、治安等方面的不安全因素和安全隱患。復旦大學彭希哲教授早在2005年就表達了這樣的憂慮：“上海的這種人口分布格局，給中心城區的基礎設施、各種資源供應和防災減災帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風險。”大型商業區是人員聚集的典型場所，在這樣的區域，一旦發生突發事件，如果疏導不力，將可能由于恐慌引發大量人群的擁擠踩踏事故，其造成的危害比突發事件本身的危害更大。

解決這個問題有效途徑是加快構建多“心”城市格局，深入發展上海城市副中心。按照《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，上海四個城市副中心包括：徐家匯副中心、花木副中心、江灣-五角場副中心和真如副中心。

四大城市副中心各司其職。江灣-五角場城市副中心的規劃建設目標是分解上海市中央商務區的公共服務功能，以知識創新區公共活動為特色，是一個以科教為特色的現代服務業聚居區;徐家匯區域的定位則是“綜合服務功能完備、輻射力強的現代化城市副中心”，這里將成為上海最大的城市副中心、上海城市交通樞紐;而作為中高檔住宅區已經成型的花木地區，聚集了世紀公園以及聯洋社區等國際社區，國際化程度相對較高;真如是上海市西北部重要的大型聚居區。

中國城市綜合體研究中心主任朱凌波認為，正確理解副中心的概念對中國未來的城市化非常重要。我們一定要真正按照城市一體化的要求，把第一代城市化進程中的交通堵塞、噪音環境污染，產業商業分離，交通規劃混亂等統統規避掉，把副中心真正建設成為一個工作生活便利，空氣清晰，產業結構合理，文化、醫療、教育配套齊全，交通規劃科學這樣一個最符合人類居住的新城市。也只有在這種情況下，它才能真正完成對中心城區人口、產業的轉接，緩解交通壓力等任務。

但目前副中心建設，更多的是關注在產業結構和功能劃分;在“城市名片”上似乎很少體現出更多的人居特色和文化建設，只能說是區域中心建設，而非名符其實的“副中心”。比如上海的江灣-五角場，在此次跨年中就顯得很蕭條。盡管也有一些小型晚會和演出，但規模和規格都沒有比日常周末時的節目“高”出多少。由于沒有特色的大型活動，在如此重要的節假日里，附近居民自然紛紛選擇涌向外灘或新天地，相比之下，五角場的人流量居然比日常周末還少！

為避免居民在節假日大量涌入某個特定區域，在城市規劃和管理上，可以適當地分散大型活動舉辦地。這樣，一方面，拉動了其他副中心的經濟，另一方面也方便了市民，稀釋了熱門景點的人口密度，保障了節假日安全。上海作為一個巨型城市，面積是紐約的8倍，人口是紐約的3倍，其發展空間和潛力是巨大的，打造上海“城市名片”是可以多種多樣、豐富多彩的。那么，重要節假日的大型活動，也可以是分散的，這樣就避免了人流向中心城區過分集聚、交通擁堵、管理困難而導致的慘痛教訓。

除了分散城市中心，任遠還提出，改變對已有空間的利用方式也是有效的增加公共空間和增加空間服務能力的辦法。以生活中最常見的排隊為例，只要改變隊伍的方向，形成“蛇形”的迂回隊伍，就能成倍增長空間的利用率;再如，在人流密集區域用堅固的隔離欄進行引導;樓梯上設立不能輕易越過的隔離欄，避免上下兩個方向的人流對沖，能很好地提升安全性。這些措施其實在地鐵站等人群密集區域是常常應用的;而經歷過上海世博會的人，也會對當時密集的游客人群以及當時組織方采取的各種疏導措施印象深刻。任遠說：“實際上，2010年的世博會為上海積累了非常豐富的應對巨大人流的城市管理經驗，如何發揮‘世博效應’，挖掘城市管理方面的潛力，值得我們思考。”

如今我們習以為常的那座座橫跨浦江、聯通浦東和浦西的各座大橋，在1987年以前是那么難以下定決心建造。但陸家嘴渡口“12·10”踩踏事件之后，上海市政府有了最后的決心：因為踩踏事件，造黃浦江大橋的呼聲又響了起來;于是，踩踏發生4個月后，這件事總算得以落實。1988年9月，黃浦江大橋一期工程招標揭曉儀式隆重舉行，由此拉開了上海后來一座座跨江大橋興建的序幕。27年之后，一江之隔的再次踩踏，數十個年輕生命的逝去，是否能讓這座城市的生活有所改變？