國(guó)家賠償，如何突破“與虎謀皮”？

王煜

100萬(wàn)元精神賠償費(fèi)，總計(jì)賠償205萬(wàn)余元——內(nèi)蒙古呼格案創(chuàng)造了我國(guó)國(guó)家賠償金額的紀(jì)錄。也許還能創(chuàng)造紀(jì)錄的是此案的賠償程序速度與追責(zé)速度：從家屬提出申請(qǐng)到法院作出賠償決定只用了6天;內(nèi)蒙古高院宣布呼格再審無(wú)罪僅2天后，此案原專(zhuān)案組組長(zhǎng)、呼和浩特市公安局副局長(zhǎng)馮志明，因涉嫌職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)帶走調(diào)查。

當(dāng)然，再多的賠償、再誠(chéng)意的道歉和追責(zé)也無(wú)法換回18年前含冤逝去的生命;然而，這宗案件確實(shí)為將來(lái)的國(guó)家賠償樹(shù)立了標(biāo)桿。同時(shí)，也讓我們不得不開(kāi)始重新思索有關(guān)國(guó)家賠償?shù)囊幌盗凶h題。在這部法律的起草專(zhuān)家看來(lái)，國(guó)家賠償法就是社會(huì)矛盾的緩解閥，是國(guó)家為自己的過(guò)錯(cuò)“花錢(qián)買(mǎi)平安”。那么，怎樣做才合適？

精神賠償，該給多少

自國(guó)家賠償法1995年施行至2010年第一次修訂的15年間，賠償項(xiàng)目一般僅包括人身自由賠償金和生命健康賠償金兩項(xiàng)，精神損害賠償未能列入法律條文，這一直是該法被專(zhuān)業(yè)人士與民眾詬病深重之處。

以“陜西麻旦旦案”為例：2001年1月8日，陜西涇陽(yáng)公安局蔣路派出所干警以涉嫌賣(mài)淫為由，將19歲的農(nóng)家女麻旦旦傳喚至派出所，審訊23個(gè)小時(shí)后，又以“嫖娼”為由對(duì)其作出行政拘留15天的處罰裁決。麻旦旦不服，向咸陽(yáng)市公安局申請(qǐng)行政復(fù)議，市公安局竟要求其到醫(yī)院作處女膜檢查，結(jié)果證明其為處女。麻旦旦訴至法院要求國(guó)家賠償，咸陽(yáng)市秦都區(qū)法院一審僅判賠限制2天人身自由的74.66元。陜西省咸陽(yáng)市中院二審在此基礎(chǔ)上增加了醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及180天的誤工費(fèi)，共9135元整;而對(duì)麻旦旦要求的500元萬(wàn)精神損害賠償予以駁回。

以“嫖娼”的荒唐理由限制人身自由，還被迫以有損人格尊嚴(yán)的方式自證清白，最初法院判定的賠償金卻不到百元。不管看上去多么不合情理，一審法院這一判決卻是合法的，因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)家賠償法規(guī)定：侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算;而彼時(shí)，對(duì)法院而言，精神賠償于法無(wú)據(jù)。

2010年修訂之后，精神賠償入法，但未能像前兩項(xiàng)賠償一樣確立賠償標(biāo)準(zhǔn)，僅在第35條模糊表述為：“……造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”司法實(shí)踐中，受害人的精神賠償申請(qǐng)往往難以得到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的支持或者數(shù)額不能被受害人接受。

2014年10月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件適用精神損害賠償若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中規(guī)定精神損害撫慰金的具體金額原則上不超過(guò)人身自由賠償金、生命健康賠償金總額的35%，最低不少于1000元。如果按照這個(gè)司法解釋的規(guī)定，呼格家屬所獲的精神賠償金只能有37萬(wàn)元左右，實(shí)際上得到的100萬(wàn)元是“超標(biāo)”的。

“100萬(wàn)元精神賠償對(duì)于這個(gè)案件而言并不算多。”第九屆、第十屆全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員，中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年對(duì)《新民周刊》記者表示：精神賠償金的具體數(shù)額應(yīng)該綜合考慮案件的實(shí)際情況來(lái)做出決定，這實(shí)際上也是上述司法解釋中提到了的，包括：精神損害事實(shí)和嚴(yán)重后果的具體情況;侵權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、過(guò)錯(cuò)程度;侵權(quán)的手段、方式等具體情節(jié);罪名、刑罰的輕重;糾錯(cuò)的環(huán)節(jié)及過(guò)程;賠償請(qǐng)求人住所地或者經(jīng)常居住地平均生活水平等。“誤判死刑并一直到18年后才糾錯(cuò)，這個(gè)情節(jié)是相當(dāng)嚴(yán)重的。”

實(shí)際上，僅以“35%”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，近年來(lái)不少?lài)?guó)家賠償?shù)木褓r償部分都超過(guò)了這個(gè)比例。但問(wèn)題是，受害人通常認(rèn)為這項(xiàng)賠償并不該以人身自由和生命健康賠償金的總額作為基數(shù)。

應(yīng)松年是國(guó)家賠償法的起草者之一，曾領(lǐng)銜提出過(guò)修改國(guó)家賠償法的議案并參與了2010年、2012年的兩次國(guó)家賠償法修改。他指出，“35%”不是一個(gè)完善的標(biāo)準(zhǔn)，在將來(lái)的修法中，應(yīng)該專(zhuān)門(mén)制定精神賠償在不同實(shí)際情況下的具體參考標(biāo)準(zhǔn)，使之在司法實(shí)踐中能更為規(guī)范。

追責(zé)追償，實(shí)現(xiàn)不易

“錯(cuò)案終身追責(zé)”是十八屆四中全會(huì)確定的司法原則。而回顧近年來(lái)一些得到平反的多年錯(cuò)案，受害人得到國(guó)家賠償后，相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)和追償情況卻往往不如人意。

例如，對(duì)于備受關(guān)注的“浙江叔侄案”，2014年4月，浙江省曾宣布全面調(diào)查公檢法辦案時(shí)存在的問(wèn)題，包括調(diào)查案件當(dāng)年的審核人“女神探”聶海芬。但是，目前進(jìn)展如何，公眾并不知情;并且據(jù)稱(chēng)聶海芬等人仍在原單位正常上班。又如“福清紀(jì)委爆炸案”中，被非法羈押12年之久的吳昌龍于2013年5月被判無(wú)罪獲釋?zhuān)?月被判獲126.8萬(wàn)元國(guó)家賠償后，他和姐姐吳華英仍然在繼續(xù)上訪(fǎng)申訴，他們最大的心愿就是追究當(dāng)年辦案人員的責(zé)任。但直至今日，該案的追責(zé)仍未有進(jìn)展。

除呼格案外，有媒體曾對(duì)10起近年來(lái)的國(guó)家賠償案的追責(zé)情況進(jìn)行回訪(fǎng)梳理，其中只有趙作海案有明確的追責(zé)結(jié)果;相關(guān)法院稱(chēng)浙江叔侄案、蕭山5青年搶劫殺人案已經(jīng)追責(zé)，但“詳情不便透露”;安徽于英生案據(jù)當(dāng)?shù)胤ㄔ悍Q(chēng)已啟動(dòng)追責(zé)程序，但進(jìn)展不明;其他案件均未明確啟動(dòng)追責(zé)程序。而面對(duì)記者的詢(xún)問(wèn)，各法院和政法委等機(jī)構(gòu)多以“不清楚”、“不便透露”作答。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授王青斌指出，首先應(yīng)該明確的一點(diǎn)是：追責(zé)是有條件的。即根據(jù)國(guó)家賠償法第31條的規(guī)定的兩種情況，一是“刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”、“違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的”;二是“在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”。對(duì)有這兩類(lèi)情況的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

他表示，在實(shí)際操作中，要區(qū)分案件經(jīng)辦人中哪些有過(guò)失，哪些人負(fù)主要責(zé)任、哪些人負(fù)次要責(zé)任，這都需要一一甄別，是一個(gè)比較復(fù)雜的過(guò)程。“比如，某錯(cuò)案中的主審法官和參與法官，應(yīng)負(fù)責(zé)任是不一樣的。”這個(gè)甄別的過(guò)程中受到多重因素的影響，責(zé)任的認(rèn)定并不容易。

另外，王青斌指出，目前我國(guó)的實(shí)際情況是公安機(jī)關(guān)在辦案中占據(jù)主導(dǎo)和強(qiáng)勢(shì)地位，而國(guó)家賠償法確定的賠償義務(wù)單位往往是法院，如果讓地位“較弱”的法院來(lái)主導(dǎo)對(duì)“強(qiáng)者”追責(zé)，這就形成了悖論，也是追責(zé)難以順利落實(shí)的原因之一。

國(guó)家賠償支付的資金來(lái)自財(cái)政，這就相當(dāng)于讓納稅人為錯(cuò)案買(mǎi)單，因此，國(guó)家賠償法中還規(guī)定了追償原則，即國(guó)家機(jī)關(guān)先行支付賠償金后，再對(duì)相關(guān)責(zé)任人追償全部或部分費(fèi)用。但實(shí)際中，由于個(gè)人支付能力等原因，追償?shù)牟僮鞲y見(jiàn)諸公開(kāi)。

怎樣破解“追責(zé)追償難執(zhí)行”的難題？應(yīng)松年指出，國(guó)家賠償要公開(kāi)，追責(zé)和追償作為賠償程序中的一部分，也必須要公開(kāi)。在他看來(lái)，公開(kāi)是治療司法弊病的良藥。“司法公開(kāi)是常態(tài)。除法律規(guī)定的國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私外，在司法中都應(yīng)遵循公開(kāi)原則。”他認(rèn)為，目前我國(guó)只有《政府信息公開(kāi)條例》，這還不夠，應(yīng)該制定《信息公開(kāi)法》，讓公開(kāi)原則上升成為法律層面的規(guī)范，才可有效地推動(dòng)國(guó)家賠償中追責(zé)追償?shù)穆鋵?shí)。

繼續(xù)完善，議題頗多

不可否認(rèn)的是，國(guó)家賠償法從無(wú)到有，為保護(hù)公民權(quán)利提供了具體的制度保障、做出了巨大貢獻(xiàn)。但它的實(shí)施過(guò)程十分坎坷，其中既有法律制度本身不夠完善的原因，也有不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)迅速發(fā)展的因素。“法律頒布之前，實(shí)踐上已經(jīng)有國(guó)家賠償?shù)睦樱C布之后的一段時(shí)間里，反而幾乎找不到賠償?shù)睦恿恕Ｓ腥藢⑦@部法律戲稱(chēng)為‘國(guó)家不賠法’。”國(guó)家賠償法的另一位起草者、修改參與者，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、法治政府研究院院長(zhǎng)馬懷德曾于2008年如此說(shuō)。當(dāng)年各界人士對(duì)這部法律的不滿(mǎn)，由此可見(jiàn)一斑。

他還舉過(guò)一個(gè)例子：當(dāng)時(shí)深圳市每年預(yù)留的國(guó)家賠償經(jīng)費(fèi)是5000萬(wàn)元，但年終時(shí)卻一分沒(méi)花。為什么呢？因?yàn)榘凑斟e(cuò)案追究制度，去領(lǐng)錢(qián)就意味著出現(xiàn)錯(cuò)誤，要受到責(zé)任追究。“不是沒(méi)有費(fèi)用，是費(fèi)用用不上。”

經(jīng)歷近年來(lái)的兩次修正后，在應(yīng)松年看來(lái)，針對(duì)國(guó)家賠償法進(jìn)一步完善的討論仍然比較多。其中比較集中問(wèn)題之一是歸責(zé)原則。當(dāng)前國(guó)家賠償法采用的是違法的歸責(zé)原則，這意味著國(guó)家是否承擔(dān)賠償責(zé)任是以侵權(quán)機(jī)關(guān)的行為是否違法為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。應(yīng)松年告訴《新民周刊》記者，當(dāng)初起草的時(shí)候，認(rèn)為“過(guò)錯(cuò)要件”很難認(rèn)定，所以就以違法性來(lái)歸責(zé)。但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，有違法行為造成的侵害，也有過(guò)錯(cuò)行為造成的侵害。他認(rèn)為，應(yīng)該改為“違法”或“過(guò)錯(cuò)”，國(guó)家機(jī)關(guān)只要滿(mǎn)足其中的一個(gè)條件就要賠償。

并且，違法原則包含一個(gè)很重要的問(wèn)題：由誰(shuí)來(lái)確認(rèn)侵權(quán)機(jī)關(guān)的行為是否“違法”？從程序正當(dāng)?shù)慕嵌戎v，任何人都不能當(dāng)自己所涉案件的法官。但是，國(guó)家賠償法規(guī)定，“違法”是要由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)確認(rèn)的。而實(shí)踐中，侵權(quán)機(jī)關(guān)一般即為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，自己確認(rèn)自己的行為違法，這顯然違反了公正原則，是不利于受害人獲得賠償?shù)摹Ｕ珩R懷德所說(shuō)，這“無(wú)異于與虎謀皮”。

還有一個(gè)問(wèn)題是賠償范圍有限。目前國(guó)家賠償法只規(guī)定對(duì)損害公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行賠償，而在應(yīng)松年看來(lái)，公民的任何權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)的損害時(shí)，都應(yīng)得到國(guó)家賠償?shù)闹贫缺Ｕ稀?/p>

另外，像大橋坍塌這樣的公有公共設(shè)施致人損害事件在現(xiàn)實(shí)中大量存在且發(fā)生率有上升趨勢(shì)，但在國(guó)家賠償法中并沒(méi)有規(guī)定。法學(xué)界的理論是：既然國(guó)家建設(shè)道路、公園、學(xué)校等公共設(shè)施供廣大國(guó)民利用，由于設(shè)施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而發(fā)生沒(méi)有預(yù)見(jiàn)的損害時(shí)，作為該設(shè)施的提供者就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如1947年《日本國(guó)家賠償法》以成文法形式確立這種國(guó)家賠償責(zé)任，該法第2條第1項(xiàng)規(guī)定：“因道路、河川或其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”德國(guó)1981年《國(guó)家賠償法》第1條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)其因技術(shù)性設(shè)施和故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任：……因違反對(duì)街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”法學(xué)界人士也普遍認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家賠償法應(yīng)增補(bǔ)這部分內(nèi)容。