基層政府的身份糾結(jié)讓大量土地閑置

葛豐

國(guó)務(wù)院辦公廳近日發(fā)布《關(guān)于對(duì)全國(guó)第二次大督查發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改的通知》。通知中列出要求整改的事項(xiàng)計(jì)有26項(xiàng)，其中首先就是閑置土地問題。

土地閑置對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)人地關(guān)系相對(duì)緊張的國(guó)家而言，意味著資源浪費(fèi)、效率損失等，而現(xiàn)時(shí)階段，盤活閑置土地資源對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”優(yōu)先目標(biāo)尤其具有針對(duì)性與迫切性，這主要是因?yàn)榉€(wěn)增長(zhǎng)的最關(guān)鍵因素實(shí)則還是穩(wěn)投資。而各類投資中，房地產(chǎn)投資一頭連接生產(chǎn)，一頭連接消費(fèi)。因此，通過(guò)盤活閑置土地進(jìn)而增加房地產(chǎn)有效投資，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮顯著放大效應(yīng)。

當(dāng)然，盤活閑置土地能否令行禁止，需要先搞清楚這個(gè)問題由何而來(lái)。畢竟，如果單就政策導(dǎo)向來(lái)看，中央政府對(duì)此從來(lái)都是態(tài)度明確、措施嚴(yán)厲。譬如2012年6月，國(guó)土資源部修訂通過(guò)的《閑置土地處置辦法》，各類規(guī)定不可謂不完備。

排除房地產(chǎn)企業(yè)逐利本性等動(dòng)因，導(dǎo)致閑置土地問題較大面積發(fā)生的另一重要原因是，土地市場(chǎng)存在顯著非同質(zhì)性，不同層級(jí)政府間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，因此，這就使得土地監(jiān)管只能采取層層對(duì)下授權(quán)的方式展開工作。譬如前述的《閑置土地處置辦法》，就將閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作，規(guī)定由市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。

然而問題是，不同層級(jí)政府在土地問題上的效用函數(shù)并不一致。真正掌握信息優(yōu)勢(shì)的基層政府一身兼具市場(chǎng)監(jiān)管者、調(diào)控者，以及參與者、交易者這樣兩類很難調(diào)處的身份角色。結(jié)果就是，在一系列因素共同推動(dòng)下，基層政府在土地征收、出讓過(guò)程中的利益糾葛越來(lái)越深，對(duì)土地財(cái)政的依賴也越來(lái)越重，他們?cè)趯?duì)自身雙重身份的矛盾究處中，也自然合乎邏輯地越來(lái)越傾向于后者。

通過(guò)放松土地監(jiān)管進(jìn)而促成更多土地出讓，基層政府除了可獲得更多土地出讓金等直接收益，還可以在另兩類重要資源爭(zhēng)奪中獲得更多競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)就是：在對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪中，土地是最重要的抵押品;而在對(duì)企業(yè)資源的爭(zhēng)奪中，寬松的土地供給又是一系列政策優(yōu)惠中最重要的手段。

搞清楚閑置土地的由來(lái)，為的是從源頭上切除其病灶。這項(xiàng)工作可否從兩個(gè)方面重點(diǎn)入手：一是目前已經(jīng)采取的辦法，如加強(qiáng)檢查和專項(xiàng)稽查、推動(dòng)閑置土地信息公開、主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督等，打破下級(jí)政府賴以寬縱土地閑置的信息屏障;再一就是要以盡可能的利益兼容為目標(biāo)，通過(guò)加快轉(zhuǎn)變政府績(jī)效考核方式等深層次改革，調(diào)整現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)政府職能歸位，從邊際意義上不斷推動(dòng)中國(guó)的政府間博弈向有利于合作、有利于分工、有利于提高公共品質(zhì)量的共同方向小步快進(jìn)。