撤鎮設街后，人大街道工委做什么

阮重暉

街道的現實是什么？

——準確把握撤鎮設街的變與不變

撤鎮設街是城市化推進的產物。在這一撤設的過程中，有變，也有不變。變主要有兩個方面：第一，行政區劃和體制發生變化。鄉鎮是國家法律規定的一級行政區劃，街道不是國家法律規定的一級行政區劃；鄉鎮政權是一級政權，街道辦事處不是一級政權機關。第二，民主實現方式發生變化。鄉鎮人大是基層地方國家權力機關，是基層民主的主要渠道。撤鎮設街之后，人民代表大會在街道層面不復存在。不變也有兩個方面：第一，行政職能沒有實質性變化。多數街道基本上承擔著原來鄉鎮的各項職能，隨著城市化的推進，街道在征地拆遷、城市建設、招商引資等方面的任務加重，并且承擔起較之原來鄉鎮更高要求的社會管理和公共服務的職能。第二，財政體制沒有實質性變化。多數街道名義上沒有本級財政，但實際上仍實行一級地方財政。從某種意義上講，街道辦事處還是與鄉鎮政府屬于同一個行政管理層級的“準一級政府”。

“兩變”與“兩不變”，是目前很多撤銷鄉鎮而設立的街道所面對的現實。與這一現實相對應，從基層民主建設來看，帶來了新的問題：法定化的民主機制缺失、剛性化的民主監督缺位、制度化的民意表達渠道缺乏。面對這些問題，需要構建新型街道治理機制，從而更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，保障人民群眾享有更多更切實的民主權利。

人大街道工委做什么？

——準確把握人大街道工委的職責定位

面對撤鎮設街變與不變的現實及其所帶來問題，不設區的市、市轄區人大常委會在街道設立工作機構，本身是一個創新性的實踐探索。實踐證明，人大街道工委的設立，有利于市、區人大常委會的工作向基層延伸，有利于代表發揮作用，有利于代表聯系群眾，有利于群眾監督代表，有利于代表監督政府，有利于推進基層民主建設。

但我們也要看到，人大街道工委不同于鄉鎮人大，因為它不是一級地方國家權力機關，不具有法定職權。而且人大街道工委工作人員少，目前最多也就三個人，很多街道只配備了專職主任或者專職副主任，還是“光桿司令”一個。轄區內的各級人大代表人數平均不到20人，其中，領導干部代表比例還不小。面對這樣的情況，人大街道工委應做什么？

在現有體制下，人大街道工委的職責定位主要是：代表活動的組織者、常委會工作的實施者。特別是應將聯系本轄區人大代表、組織開展好代表活動、為代表履職服好務，作為人大街道工委的主要工作職責和重中之重工作任務。只有代表“動”起來、作用發揮出來，人大街道工委的工作才能“活”起來、有實效，市、區人大常委會的工作才能“沉”下去、接地氣。在工作方式上既可以結合市、區人大常委會和街道黨工委的工作安排，開展視察、執法檢查、調查研究等活動，也可以通過創建代表聯絡站、網上代表聯絡站，開展代表進選區、代表接待日等活動，還可以開展代表向選民述職、代表約見政府工作部門負責人等活動。通過做好代表履職服務工作，打通常委會—代表—選民之間的聯系通道，讓代表參與有載體，代表聯系群眾有平臺，代表履職有壓力，從而激發代表履職熱情，增強代表履行職務的主動性。在這方面，全省各地人大街道工委作了大量的探索，成效顯著。

人大街道工委還能做什么？

——準確把握人大街道工委在推進基層協商民主中的作用和方式

面對構建新型街道治理機制，推進基層協商民主，加強基層民主建設，人大街道工委還能做些什么，習近平總書記強調，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！眳f商民主為發展我國社會主義民主政治豐富了形式，拓展了渠道，增加了內涵。在街道這一層面，沒有人代會的民主渠道，協商民主具有特殊意義，對構建新型街道治理機制具有極其重要的作用。

這些年來，我省各地人大街道工委在協商民主方面作了積極的探索實踐，但也碰到了一些困難和問題，總是感到街道居民代表大會、民主議事會缺乏法律支撐，沒有法定權力，對街道的重大事項難以作出具有法律效力的決定。這背后是理念、定位、方式等方面存在著一些偏差，或者說存在著兩個方面的“路徑依賴”。一是鄉鎮人大工作模式的路徑依賴。撤鎮設街之后，人還是這幫人，地還是這塊地，事還是這些事，在工作中習慣于尋找熟悉的參照系。沒有人代會，在實踐上總想創設一種替代人代會又模仿人代會的民主平臺，在制度設計和具體操作中自然不自然地嫁接了人代會一些法定化、程序化的做法。二是代議民主的路徑依賴。比如，通過推選“居民代表”，并且“居民代表”實行任期制；又比如，實行“居民代表”票決，起到代議民主的功能，而沒有真正體現協商民主的獨特功能和鮮明特征。由于這兩個“路徑依賴”，一些街道總想設計和建立一個基層協商民主的制度化總管道、大平臺。而人大街道工委的力量有限，來承擔這一基層協商民主大平臺建設，顯然是力不從心，會出現“小馬拉大車”的局面。實際上，基層協商民主應該是全方位的，而不是局限在某個方面；應該是開放性的，而不是封閉在某一層級；應該是多樣性的，而不是拘泥于某一形式。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。街道黨工委、人大街道工委、街道辦事處都要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，根據自身特點和實際需要，結合自身工作廣泛開展協商民主。不同的事情，要用不同的方式、與不同的群體來協商，而不是都與固定的“居民代表”來協商。只有這樣，才能增強協商針對性和實效性，提高協商質量和效率。何況，人大街道工委作為常委會的工作機構，有著人大自身的運行機制和工作方式。因此，人大街道工委在推進協商民主中要有所作為，但不能大包大攬，應從街道居民的民主需求與人大運行機制的結合點，來尋求和推動基層協商民主的著力點，將協商民主內生性地嵌入人大工作當中，融入市、區人大及其常委會行使職權的相關方面，推進協商民主在人大工作中廣泛多層制度化發展。

從街道實際來看，人大街道工委開展協商民主的重點是街道財政預算?，F在，街道財力越來越強，對街道財政預算的監督應加大力度，但必須堅持依法探索創新。有的人大街道工委批準街道財政預決算報告，或者預算變更、調整必須經人大街道工委負責人或財經小組組長簽字等，這些做法可能有一些實際效果，但合法性值得推敲。行之有效的規范做法應是：將街道預算作為部門預算納入人代會及其常委會預算監督的范圍。在人代會審查預算草案前，在常委會審議上年度預算執行情況前，由人大街道工委通過多種方式組織轄區內的人大代表和有關方面開展協商，形成協商意見提供常委會參考。這樣，把人大街道工委工作與常委會工作有機關聯起來，形成工作回路，既能從制度上保障協商成果落地，又能從法定性上加強對街道財政預算的監督，從而破除影響民意表達的“堵點”、預算監督的“盲點”。 攝影 蔡榮章