公共沖突管理中的政府責任及其機制建構

摘要：風險社會下公共沖突的大量存在成為當今時代的鮮明特征。政府作為公權力的代表，在公共沖突的多元管理主體中處于核心主導地位。從實踐來看，公共沖突具有復雜性、突發性、群體性、不確定性和擴散性等特征。目前，由于一些地方政府在公共沖突管理過程中沖突意識淡薄、信息溝通渠道不暢、制度供給不足、問責不到位以及組織機構和戰略規劃缺乏，使其對公共沖突管理基本處于“責任懸浮”與“效果淺表”狀態。夯實政府公共沖突管理路向責任，需從構建公共沖突管理的預警和防范機制、健全的制度體系、暢通的信息發布機制、有效的行政問責機制以及組織保障機制著手，并正確處理信息公開與輿論導向、政府主導與公眾參與、“硬件”建設與“軟件”保障之間的關系，從而實現對公共沖突的有效管理。

關鍵詞：公共沖突管理；政府責任；行政問責機制；有效管理

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0021-04

根據烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）的風險社會理論，當前人類社會正處在從古典工業社會向風險社會的轉型過程中。在這一變遷過程中，中國也正在進入風險社會甚至高風險社會，加之社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，利益的分化、組合導致彼此間摩擦、分歧、糾紛不斷增多。公共沖突的大量存在成為當前我國公共管理亟待解決的問題。作為公共利益和公權力的代表，政府是公共管理的核心主體。公共沖突管理是公共管理的重要內容之一。無論是公共沖突的預警、處理與化解，還是沖突化解后經驗與教訓的總結，都迫切需要政府責任機制的不斷發展、健全和完善，這也是責任型政府構建的應有之義。從世界范圍看，應對公共沖突或危機的能力業已成為衡量政府管理水平和領導治理能力的一項重要指標。但從目前我國的公共沖突管理實踐來看，政府責任的缺失使得對公共沖突管理基本處于“責任懸浮”與“效果淺表”狀態，因此，探討完善公共沖突政府責任機制的建構路徑，是創新社會管理、構建良序社會的重要任務。

一、公共沖突管理與政府責任的內涵分析

1 公共沖突管理的內涵。公共沖突，就是事關公共利益的沖突，其引發事項或者本身就是公共事項，或者不是公共事項，但其發展影響了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。[1]公共沖突具有復雜性、突發性、群體性、不確定性和擴散性等特征。沖突本身無所謂好壞，但對公共沖突的認識、所持態度及應對方式，會對公共沖突的作用產生深刻影響。公共沖突管理，指在公共沖突發生前、中、后期，政府及政府外多元管理主體，在科學的公共管理理念指導下，通過監測、預警、預防、化解、轉化、評估、恢復、經驗總結等系列措施，盡最大努力防止和減輕公共沖突對社會造成損失的管理活動和管理過程。這個過程包含沖突前預知，沖突中的協調、資源調配及化解方法實施，沖突后的有效性評估及經驗總結等。可以說，此過程也內隱一般管理所具有的計劃、組織、協調、領導和控制過程。其實質就是辯證認識公共沖突，充分利用和積極引導公共沖突的正向功能，努力遏制和轉化公共沖突的負向功能；目的在于控制公共沖突升級，有效預防和化解公共沖突，避免人民的生命財產安全受到侵犯，構建良好的公共秩序，實現社會的正常運轉和穩定發展。特別需要強調的是，政府不是公共沖突管理的唯一管理主體，其他社會組織等機構也可以在公共沖突管理中起重要的作用。

2 政府責任的內涵。“政府”一詞有廣義和狹義之分，廣義上的政府等同于國家，包括立法機關、行政機關、司法機關，狹義上的政府僅指行政機關。[2]本文“政府責任”中的政府主要是指狹義上的政府。公共沖突管理中政府并非唯一主體，但作為公權力的代表者和掌控者，政府在公共沖突管理中發揮主導作用，其作用范圍涉及到其權力所能指向的各個角落。在公共沖突管理過程中，政府責任主要指政府及其工作人員對公共沖突管理所應履行的政治、經濟、法律、道德等職責以及未能有效履責所應承擔的后果，即既要切實履行好應擔責任，也要對失職后果承擔責任。其實質就是在整個公共沖突管理過程中，政府的應盡之責及對瀆職失職行為所承擔的后果。概括起來講，即一是對公共沖突的化解負責；二是對公共沖突造成的后果負責。正如阿爾蒙德所言：“維護秩序和……安全……，幾乎成為政治組織和政治活動的普遍目標，它無疑是政治體系和政治活動所提供的主要價值之一。”[3]

二、公共沖突管理中政府責任的缺失及其肇因探究

1 公共沖突管理意識淡薄。觀念是行動的先導，一定意義上，觀念決定成敗得失。具備沖突管理意識是公共沖突管理的起點和前提。沖突本身并不可怕，可怕的是對沖突事件的麻木不仁和束手無策。正如阿倫·愛德華·巴斯基（Allan Edward Barsky）所說：“沖突本身無所謂好壞。但我們處理的方式決定了它是具有建設性還是破壞性。”[4]長期以來，我國基本保持著和平穩定的發展勢頭，加上政府績效評估的異化現象嚴重，促使政府部門主要追求經濟建設和發展，社會管理創新滯后，從而嚴重缺乏危機意識和沖突意識，對潛在的和已暴露的公共沖突普遍缺乏警覺性和應變力，致使沖突不能得到妥善處理，進而惡化升級。

2 信息溝通渠道不暢通。信息不準確、不及時、不全面是公共沖突管理決策過程中政府面臨的首要困境。當前，我國政府信息系統不完善，信息收集渠道過窄，信息發布不力，政府部門間信息交流嚴重不足；同時，在現行行政管理體制下，政府各部門職責劃分不明確，權力、責任的條塊分割、部門封鎖，使得溝通存在比較嚴重的障礙，而信息分散和部門壟斷，導致信息無法在沖突爆發時迅速匯集、綜合研判，延誤沖突化解的時機。同時，由于信息溝通不暢，導致政府公信力下降，“老百姓對政府有偏見，政府發布信息的真實性受質疑”，進而發展到“公眾抱持的刻板成見使政府面臨著沉重的表達無奈”。[5]

3 公共沖突管理制度供給不足。制度的重要功能之一就是為人們的行為提供合理的預期。制度建設是公共沖突管理中非常關鍵的一環。西方發達國家的成功經驗之一，就是他們有比較健全的公共沖突管理制度框架，如美國的《聯邦應急計劃》等。而我國在公共沖突管理的制度建設方面則相對滯后，常健等將我國公共沖突管理制度供給不足歸結為四個方面：制度缺位、制度管轄面不足、制度權威等級低及制度本身精細程度低等。[6]而且，目前制定的大部分相關法律制度，也是單行法、部門法居多，政府人員在處理公共沖突時仍然習慣于運用人治方式，相對忽視了法治方式，面對公共沖突，他們首先想到的不是利用法律制度規范努力化解沖突，而是武斷對沖突事件進行超前定性，或是“一小撮別有用心的人挑唆煽動”，或是“有黑惡勢力操縱”，甚而將公安等推向一線，采取高壓手段解決問題，不利于公共沖突的妥善化解。

4 官員責任問責不到位。中國傳統的“官本位”思想和目前政府部門單一向上的責任導向，使得一些政府部門官員把自己視作管理者，把民眾視為被管理者，只向上級領導負責，缺乏為人民服務的意識、對人民負責的意識和權力與責任對等的意識，經常推卸責任，欺上瞞下，致使問責不到位，即便是對責任官員做出了處理，經常是久拖不決，甚至最后不了了之。而公共沖突管理，是一種專業性、政策性較強的綜合性工程，往往牽涉部門較多，存在普遍的相互推諉和“搭便車”現象，現行問責又偏向于行政性問責，缺少程序性問責，偏重于同體問責，而異體問責欠缺，出現了很多“問責秀”“假問責”“情緒問責”等現象，問責結果難以服眾，極易使問責制異化為一種擺設。[7]

5對公共沖突管理機構與戰略規劃重視不夠。公共沖突發生時，常設機構有利于政府做出迅速正確的反應。如英國成立了國內緊急狀態秘書處、俄羅斯有聯邦安全會議和緊急事務部、美國有聯邦緊急事態管理局等。因此，應該將懂得沖突管理的人員組成專業機構形成常設，加強訓練，積累經驗。我國現有的政府管理體系中，既缺乏專門機構和健全的管理體系，又缺少具有專業素養的人員和良好的沖突管理運行機制，對于公共沖突的處理經常是臨時成立領導小組或指揮部，選派得力但并不一定專業的政府行政人員，沖突事項解決過后又撤銷解散，管理協調工作繁重，效果也不理想。公共沖突管理是一個跨行業、跨領域的綜合系統管理工程，無論是中央政府還是地方政府，都需要立足長遠，建立長期的公共沖突管理戰略規劃，盡可能把握沖突管理的主動權。2003年非典之后，我國才有意識建立了針對突發事件的法規預案以及相關管理機構，如國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，其下屬50多個有關部門分屬負責相關類別的突發公共事件。可以看出，設置仍偏重于應急，而非常態化、系統化。

三、公共沖突管理中政府責任機制的建構路向

公共沖突既有“破壞性”又有“建設性”的雙重性決定了一定程度的沖突往往是促進社會變革的推動因素。政府應該不斷強化和全面履行自身責任，建立健全公共沖突管理責任體系和管理機制，提高預防和處置公共沖突的能力，充分利用沖突的積極影響，限制沖突的消極影響，激發社會活力，構建和諧穩定的社會秩序。

1 構建預警和防范機制。公共沖突的發生具有突發性特征，但并非不能預警和防范。張國慶在分析危機處理時指出，“盡管危機發展可能會有一個完整的發展周期，但只要處理得當，就可以在危機的初期，不經成長及成熟階段，就可以消除危機，而并不一定要等到危機爆發后才著手進行。”[8]公共沖突盡管具有突發性等特征，但與危機相似，也有發生、發展、升級、化解等階段和周期。從這個意義上講，公共沖突的發生也存在一定的醞釀和發酵過程。因此，在公共沖突的管理過程中，強化預警和防范意識，構建完善的預警防范機制，對最大程度減少公共沖突的發生及可能帶來的損失具有根本性意義。具體來講，一要從技術和制度設計上，加強制度建設，鼓勵技術創新，做好沖突管理技術和設施的配套完善，積極建立科學有效的預警系統，強化沖突信號探測，徹底消滅預警盲區，提升政府的預警和防范效能。二要建立不同意見的表達機制和對立觀點的交流機制，使得不同意見和分歧得到及時的表達和疏泄，防止不滿情緒的積累和沖突能量的集聚。三是針對城市拆遷、醫患關系、社保醫保改革等易發頻發公共沖突的領域，加強輿情搜集、分析、研判和疏導，將沖突化解于萌芽狀態或無形之中。同時，要積極普及培育公共沖突預防意識，要承認公共沖突存在并能夠預警。在這方面，米特諾夫等認為，“主要的敵人和需要克服的障礙是否認”。[9]因此，在努力把握當代中國沖突事件發生的規律和特點的前提下，不僅針對政府部門管理人員，還要向全社會進行沖突預防意識的普及培育，一方面要增強公眾平時的警惕性，不因否認而錯失預警良機；另一方面也要增強公眾在危機發生時的快速反應意識，提高公眾的沖突承受能力，營造濃厚的公共沖突預防氛圍。

2 建立完善的沖突管理制度體系。杰克·奈特認為，制度提供的信息有助于行為人制定預期。[10]現代社會的制度化、規范化趨勢要求，無論是常態或是非常態下，作為社會制度的供給主體，政府必須從制度的角度反思公共治理，建立健全各項制度和規范，實現公共治理的制度化、規范化、高效化，這是責任政府的重要表現。建立完善的公共沖突管理制度體系，就是為公共沖突管理提供良好的制度基礎和制度安排，明確各管理主體在公共沖突管理中的職責和權利以及在沖突狀態下的行為準則。這也是發達國家的成功經驗之一。我國目前已經頒布了部分應急管理制度法規，但總體來看，公共沖突制度供給嚴重不足，制度間銜接存在縫隙，難以有效統一，且措施規定不明晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，雖然為化解公共沖突提供了相應的“彈性”空間，卻很容易為政府隨意擴大行政權力或不作為留下法律上的漏洞。因此，亟需政府建立信息暢通、反應敏捷、指揮有力、責任明確的公共沖突管理制度體系，通過審查修改已有制度，加強空白領域制度制定，構建完善、協調、縱橫交錯的多層次、多范圍的公共沖突管理制度體系。同時，加強制度的執行力度，用制度保證公共沖突管理的效果，提高公共沖突管理的制度化及規范性。

3 建立暢通的信息發布機制。知情權是公民的一項基本權利。因此，信息是一切公共事務管理因而也是公共沖突管理的基礎性要素。高績效組織在情況發生變化時，能夠靈活迅速地調整以適應新形勢，并且能保持利益共享者之間進行公開的建設性的信息交流。[11]在發生公共沖突事項時，信息閉塞會導致沖突的失控和無畏的恐慌。而在新媒體發展形勢下，信息“轟炸”或謠言蔓延更可能誤導輿論走向，甚至誘發群體性情緒焦慮和緊張，形成強大的集體無理性，進而促發群氓式“集合行為”等非常態社會集聚現象。政府部門應該建立暢通的信息發布機制和信息共享平臺，及時搜集匯集信息，完善新聞發言人制度，及時客觀公開信息，讓公眾能夠迅速掌握、了解真實情況，提高公眾對沖突的心理承受力，增強各管理主體控制沖突的能力和信心，政府必須致力于整合沖突信息，建立公共沖突管理主體的交流平臺，在沖突事項發生的事前、事中和事后的整個過程中，始終保持沖突事項信息溝通與發布渠道的暢通，避免小道消息的大肆傳播擴散，增強整個社會戰勝沖突的信心，塑造政府負責、透明、誠信的良好形象。

4 重視異體問責、事前問責機制的落實。公共沖突事項的發生及其不良影響的擴散蔓延，很多時候是由于官員玩忽職守、行政腐敗、制度漏洞等復雜的原因造成的。政府管理者應該審慎甄別厘清公共沖突事項的性質和責任，提出對事故責任者的處理建議，啟動政治問責機制，使官員產生政治壓力和制約，從而盡職盡責。政治問責包括同體問責和異體問責。所謂同體問責是指執政黨內部對其黨員領導干部的問責，或者行政系統對其行政官員的問責。[12]而執政黨對政府及其領導的問責，從各級政府領導基本由執政黨推薦而產生這一機制來分析，性質上亦屬同體問責。所謂異體問責制主要是指涉憲主體（政黨、政府、立法代議機關、司法機關、民眾）之間的問責制，[13]其核心是民意機關的問責。當前我國的政治問責主要是同體問責，存在問而不責或重問輕責傾向，而且離開異體問責的問責制是蒼白無力的，要通過加強媒體的輿論監督、建立公益訴訟制度、充分調動民眾監督的積極性等措施構建多層次、多體系的異體問責機制，真正實現問責到位，以強化政府的公信力，維護法律的尊嚴和責任政府的良好形象。同時，目前的官員問責制主要側重于事后之責，而非事前之責。從事后問責到事前問責，是公共沖突管理的內在要求。要增強事前監管的力度和效果，從事后問責轉為事前問責，到問政策之責、制度之責、結構之責，以問責減少隨意行政、人治行政及惡性行政，提升公共沖突管理效果。

5 建立公共沖突管理的組織保障機制。一是設立常設性沖突管理機構。建立起具有“集體協商、共同決策、綜合協調、職責明確、分工清晰”的常設性公共沖突管理機構，定期組織有經驗的專家和政府官員對各類公共沖突進行綜合分析，總結經驗得失，制定符合實情的公共沖突管理戰略規劃，注重協調各地區、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們的協同治理和整體聯動能力。二是建立分權式的組織結構。面對越來越多的決策，分權式組織結構可以在政府面臨繁多決策時減輕負擔，有利于信息的收集與傳遞，提高公共沖突的預警和防范效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統，設置專職專業人員負責各種與沖突有關的信息的收集、加工、分析和傳播；另一方面，要充分利用社會力量，吸收各類社會組織尤其是基層自治組織（包括村民委員會和社區）的參與。通過這兩方面的結合，形成一個上下聯動、內外協調的危機應對組織網絡。[14]

四、正確處理公共沖突管理中的三對關系

1信息公開與輿論導向的關系。信息對稱是責任政府公共沖突治理的應有之義。信息，可以及時消除某一事項中的不確定性因素，其意義和價值人們已形成共識，公共管理中信息的價值更是如此。在現代社會，由于媒體種類繁多，加之新媒體、自媒體、私媒體的出現，信息發布源流空前增多。作為社會的“第四權力”或社會的“守望者”，媒體憑借其獨特的角色，已成為監督政府、引導輿論、穩定社會的一支重要力量。但是，值得強調的是，媒體所發布的信息在為公眾消除不確定性因素、為公共沖突管理者提供暢通的溝通渠道和對話助手的同時，也可能因傳播失真或信息虛假而成為誤導公眾、阻礙正確決策的推手，導致誤解滋生，謠言橫行。此外，“任何國家和組織都不存在完全意義上的信息公開”，[15]信息完全公開反而有可能無助于公共沖突的良好處理。

公共沖突事項中，人們面對突發事件往往會比平日更強烈地信任、依賴和追隨媒體。尤其在我國當前政府公信力不高的情況下，更是如此。因此，在公共沖突事件中，作為公共管理部門，及時、準確地發布信息就顯得尤為重要，封閉信息會使公眾被迫聽信、接受虛假信息，進而嚴重影響沖突事件的處理；而發布虛假信息將使政府公信力進一步降低，更加失信于民眾，加劇公共沖突的復雜程度。由此，在公共沖突管理過程中，政府應妥善把握好信息公開與輿論導向的走勢，既要切實保障公眾的知情權，充分利用各類媒體及時、準確公開信息，合理引導輿論導向，又要充分考慮完全信息狀態下公眾的社會責任負載能力，在利用信息引導公眾理性行為的同時，要避免引起社會恐慌和混亂。

2政府主導與公眾參與的關系。政府是公權力的掌握者，這就決定了政府具有其他任何正式社會組織或非正式社會組織所不具有的行動能力，包括資源調動能力、協商溝通能力等等，這也是政府成為公共沖突管理的核心主體的原因。但“政府決策總是在有效信息不全、專業知識不足的情況下，少數人決定多數人甚至外行決定內行事情的政府活動”，[16]而公共沖突自身的復雜性和維護社會穩定的迫切性，若缺少了公眾的參與，沖突很難得到及時有效的化解處理，政府并不能解決所有問題，而且公共沖突不僅僅是對政府治理能力的挑戰，也是對社會整體能力的考驗，沖突最終能否有效化解，還需要公眾的積極參與和主動配合。

因此，在政府主導的情境下，還要積極鼓勵公眾介入公共沖突的管理，形成公眾與政府的通力協作。這就需要加強公眾公共精神培育，激發公眾積極參與的激情與熱情。一方面，要積極培育現代公共文化，激發公民的主體意識、自主意識和權利觀念，不斷提升公眾的文化素養和社會責任承載能力；另一方面，要通過廣泛建立公民參與的渠道和平臺，健全公民參與的制度機制，擴大公民參與，增進社會認同、社會合作，不僅有助于化解公共沖突，而且有利于實現政府與公民之間的互信合作。[17]通過建立政府與公眾之間合作性公共沖突管理機制，不僅可以讓公眾積極主動配合政府的行動，緩解公共沖突管理過程中的各方利益矛盾，提高公共沖突的化解效果，也能增進政府與公眾的信任關系，提升政府公信力和政府形象。

3“硬件”建設與“軟件”保障的關系。公共沖突具有突發性、破壞性、不確定性等特征，在公共沖突處理中，完善的“硬件”建設和合理的“軟件”保障必不可少。作為公共沖突管理的“硬件”要素，既包括各種沖突處理的基礎性設施建設、專門的沖突資金儲備，同時也包括各類專業人員的培養以及各種技術水平的不斷提升。盡管綜合國力的強弱將在公共沖突事件中決定沖突處理的速度、進程和質量，但不能把經濟條件不允許作為忽視公共沖突硬件應急設施建設的理由。而合理的公共沖突“軟件”保障主要指各種制度安排，包括靈活的沖突預警機制、快速的沖突反應機制、嚴密的沖突控制機制、妥善的沖突善后處理機制及科學的沖突評估機制等一系列制度安排，并準備多種備選方案，為處理沖突事件留出足夠的彈性空間。[18]但就目前我國的公共沖突管理實踐而言，由于管理者對公共沖突缺乏自覺意識和防范意識，“硬件”建設不足和“軟件”保障不力的現象同時存在。國外的公共沖突管理實踐證明，完善的公共沖突“硬件”建設和充足的“軟件”保障不僅能為有效處理公共沖突提供有力的條件支持，同時，也將為公共沖突處理的有序化進行提供社會心理上、公眾輿論上的牢固保障，從而利于穩定社會秩序。因此，我們需要“兩手抓”，既重視公共沖突的“硬件”建設，又重視公共沖突的“軟件”保障，調動一切潛在的社會資源，共同為公共沖突的有效管理提供堅實保障。

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