重大決策終身責任追究制度的現實困局及其破解

高洪成 姜瑞青

摘要：建立重大決策終身責任追究制度有利于優化政府決策，提高決策水平；強化決策者責任意識，遏制權力濫用；維護政府形象，提升政府公信力。從目前相關實踐來看，重大決策終身責任追究制度的貫徹實施面臨重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責任追究制度不完善三大困局。只有通過明確重大決策的范圍、細化重大決策程序、完善終身責任追究制度以突破困局，重大決策終身責任追究制度才能落到實處，發揮其應有作用。

關鍵詞：重大決策；終身責任追究制度；政府公信力；決策程序

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0025-03

一、建立重大決策終身責任追究制的現實意義

黨的十八屆四中全會提出要建立重大決策終身責任追究制度，這對于深化改革、加快責任政府建設具有重要現實意義。重大決策終身責任追究制的實施，從決策本身角度看，有利于優化政府決策，提高決策水平；從決策者角度來看，有利于強化責任意識，遏制權力濫用；從政府角度來看，有利于維護政府形象，提升政府公信力。可以說，重大決策終身責任追究制的實質在于為重大決策系上了“安全帶”，為決策者套上了“緊箍咒”，實乃國家之幸，民生之福。

[JP+1]1優化政府決策，提高決策水平。重大決策終身責任追究制有利于優化政府決策，提高決策水平。首先，有利于保證決策的民主化，一方面，公眾參與重大決策，可以表明自己的觀點、態度和立場，表達自己的利益訴求，政府在進行重大決策時，必須充分考慮公眾的意見與建議。另一方面，集體討論重大決策，只有得到多數人的支持和贊同，決策才能討論通過，從而改變過去一個人或幾個人說了算的局面。其次，有利于保證決策的科學化，專家論證重大決策，可以對決策方案提供專業化的理論指導，避免決策的片面性和盲目性；重大決策還須進行風險評估，考量決策方案的風險性和可行性，這將有利于最大限度避免決策失誤，降低決策的失誤率。再者，有利于保證決策的法治化。重大決策必須經受合法性審查，審查重大決策程序是否合法，內容是否合法，這有利于保證決策的法治化。

2強化責任意識，遏制權力濫用。重大決策終身責任追究制有利于強化決策者的責任意識，遏制決策者濫用權力。重大決策終身責任追究制度為決策者的責任設定了期限，那就是“終身”。只要是決策者濫用職權或失職瀆職導致重大決策出錯的，那么他們必須為自己的決策負責，調走也好，退休也好，辭職也罷，都要為決策的失誤付出代價，輕則丟官帽，重則領刑罰。由此必然強化決策者的責任，改變過去有權無責、權大責小的弊端，實現權力與責任相匹配。終身責任追究制度有利于遏制權力濫用，使決策者不敢為政績工程、面子工程而胡作為、亂作為，從而促進決策者依法決策、審慎決策。

3維護政府形象，提升政府公信力。重大決策終身責任追究制有利于維護政府形象，提升政府公信力。重大決策是政府工作的重中之重，關系到社會經濟發展大局，通常以政府意志的形式體現。如果重大決策出現問題，人們往往將其歸咎于政府，而非直接作出決策的官員，可以說，重大決策一旦出現問題，將嚴重影響政府的形象，降低政府公信力。重大決策終身責任追究制的實施，一方面，將促使決策者增強責任意識，依法決策，審慎決策，降低決策的失誤率；另一方面，將在一定程度上厘清政府與官員之間的責任，這將有利于維護政府形象，提高政府公信力。

二、現實實踐中重大決策終身責任追究制度的困局分析

重大決策終身責任追究制度不僅有利于優化政府決策，提高決策水平，強化官員責任意識，遏制權力腐敗，還有利于維護政府形象，提高政府公信力。但是，從實踐來看，目前我國重大決策終身責任追究制度還面臨三大困局：重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責任追究制度不完善。

1重大決策范圍不明確。重大決策范圍界定是保證終身責任追究制度貫徹落實的基本前提。但是，到底什么是重大決策，重大決策的范圍邊界是什么，這既是一個理論問題，更是一個現實難題。一般認為，重大決策是指行政機關依法定職權作出的關系經濟社會發展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關聯、社會涉及面廣、對一定區域發展具有全局性、長遠性、風險性的重大事項或決定。但是，重大決策的具體范圍是什么，國務院并沒有給出明確的界定和說明，部分省市制定了關于重大決策事項的相關規定，如湖南省、廣東省和江西省（見表1）。

（一）制定經濟和社會發展的重大措施，編制國民經濟和社會發展規劃；（二）編制各類總體規劃、重要的區域規劃和專項規劃；（三）編制財政預算，重大財政資金安排；（四）重大政資項目；（五）重大國有資產處理；（六）資源開發利用、環境保護等方面的重大措施；就業勞動、社會保障、人口計劃生育、教育、醫療衛生、食品藥口、住宅建設、安全生產、交通管理等方面重大措施；（七）政府定價的重要商品、服務價格的確定和調整、重要的行政收費；（八）行政管理體制改革的重大措施。[]

（一）編制國民經濟和社會發展中長期規劃，制定落實上級政府宏觀經濟調控和重大改革開放決策的政策措施；（二）政府立法規劃計劃，重要的規章和規范文件的制定與修訂；（三）重大財政資金安排；（四）政府重大投資項目的立項審批；（五）重大公共基礎設施建設；（六）重要的區域規劃和專項規劃的重大政策措施；（七）重要的公用事業價格的制定與調整；（八）與港澳共同編制區域經濟社會發展中長期規劃以及重大合作項目決策等；（九）與公共安全直接相關的重大行政措施的制定與調整及對社會穩定風險進行評估等；（十）其他重大行政決策。[]

（一）編制國民經濟和社會發展中長期規劃、年度計劃及各類總體規劃、區域規劃、專業規劃；（二）制定土地管理、勞動就業、社會保障、文化衛生、科技教育、生態環境保護、住房保障、城市建設等方面的重大政策措施；（三）確定行政事業性收費及政府定價的重要商品、服務價格標準；（四）研究政府重大投資和建設項目；（五）行政機關確定的其他重大行政決策事項。

這些規定既有相似又有不同，這有一定的合理性。但是，這又容易導致各級地方政府將重大決策當成一般決策對待，進而損害國家和公眾的利益。同時，這些問題的存在，會影響終身責任追究制度在全國范圍內的貫徹落實。

實事求是地說，重大決策的范圍確實難以準確界定，這是由其自身特點所決定的。首先，重大決策具有相對性，重大決策作為一個高度概括、抽象的概念，其限定詞是“重大”， “重大”只是相對于“非重大”而言的，重大決策與一般決策的區分只是相對的，只有程度上的不同，并沒有一個可量化的明確界限，很難將二者進行嚴格的區分。其次，重大決策具有層級性，中央政府與地方政府對重大決策的理解是不同的，省與市、市與縣對重大決策的理解也是不一樣的。再者，重大決策具有動態性，重大決策不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發展變化而不斷變化的。可以說，重大決策的特點是制約其范圍界定的重要因素。

2重大決策程序不具體。重大決策程序是保證決策科學化、民主化和法治化的重要環節，更是終身責任追究制度貫徹實施的重要依據。黨的十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論作為重大決策的五個程序，對重大決策程序作了原則性規定。但是，國家尚沒有制定重大決策程序的實施細則，重大決策程序缺乏可操作性，很難得到貫徹落實。十八屆四中全會后，各省市相繼出臺了關于重大決策程序的相關規定，但大多是對重大決策程序的原則性規定和描述，沒有對重大決策程序進行明確細致的規定，在決策過程中很容易走形變樣，這將導致重大決策程序只能停留在文件上或流于形式，難以真正保證重大決策的科學化、民主化和法治化，成為終身責任追究制度貫徹落實的現實障礙。

3終身責任追究制度不完善。終身責任追究制度既是重大決策科學化、民主化和法治化的重要保障，更是對決策者威懾和懲罰的重要手段。自2003年以來，責任追究制度得以確立并不斷發展，十八屆四中全面明確提出建立重大決策終身責任追究制度，這是對責任追究制度的進一步加強和完善。但是，終身責任追究制度還處于初創階段，國家還沒有對其進行具體的制度設計，更沒有出臺相應的配套措施，專家學者對終身責任追究制度的研究也主要集中于環境污染終身追責和工程建筑終身追責方面，重大決策終身責任追究制度的研究才剛剛開始。重大決策終身責任追究制度還沒有具體的制度設計，比如，何時啟動追究機制、決策者的責任如何認定等，都沒有作出規定和說明。可以說，終身責任追究制度還處于起步階段，相關制度不完善，這成為其進一步貫徹實施的重要阻礙。

三、重大決策終身責任追究制度的困局突破

如上所述，目前重大決策終身責任追究制度的貫徹實施面臨重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責任追究制度不完善三大困局。如果不對重大決策的范圍進行明確的界定，終身責任追究制度就失去了貫徹實施的先決條件；如果不使重大決策的程序細化，終身責任追究制度就缺乏貫徹實施的依據；如果終身責任追究制度不完善，重大決策終身責任追究制度就會流于形式，成為空談。只有突破重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責任追究制度不完善三大困局，重大決策終身責任追究制度才能落到實處，化為行動。

1明確界定重大決策的范圍。明確界定重大決策的范圍是終身責任追究制度貫徹實施的重要前提和基礎。但是，當前重大決策的范圍還比較籠統和模糊，專家和學者們提出了自己對重大決策的范圍的觀點和看法，各省市也制定了一些關于重大決策的相關規定，這些都沒有達成關于重大決策范圍的共識，重大決策范圍依然處于爭議狀態。為保證重大決策終身責任追究制度能夠得以順利實施，重大決策的范圍必須明確界定，這不僅需要確立重大決策范圍的識別標準，依此來界定重大決策的范圍，還需要國家制定相關法律法規，對重大決策的范圍進行原則性的規定。

（1）確立重大決策的標準。一般來說，重大決策是指行政機關依法定職權作出的關系經濟社會發展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關聯、社會涉及面廣、對一定區域發展具有全局性、長遠性、風險性的重大事項或決定。本文認為重大決策的標準主要有以下幾點：首先，涉及的利害關系人范圍廣，如果一項決策涉及到一個國家或一個地方的所有人或者多數人的利益，即屬于重大決策。其次，決策執行期限長，重大決策的出發點是現在，著眼點是未來，不是短期的，而是長期的，重大決策的執行期限一般在5年以上。再者，決策具有較高的風險，實施重大決策時要冒一定的風險，即從備選的多個決策方案中進行抉擇，不論選擇哪一種方案，都要承擔一定的風險。此外，決策實施成本高，重大決策的貫徹實施需要花費大量的人力、物力和財力。

（2）制定重大決策行政法規。國務院應制定關于重大決策的行政法規，對重大決策的范圍進行較為細致的劃分和界定，指導各省市結合本地區的現實情況，在符合國務院規定的重大決策范圍指導原則下，因地制宜地制定各個地方重大決策事項的具體規定，并實行備案制，省級政府制定的重大決策范圍事項應報國務院備案，地級市政府制定的重大決策范圍事項應報省級政府備案，依此類推。同時，國務院及各級地方政府應根據社會經濟的發展變化適時調整重大決策的范圍規定。

2細化重大決策的程序規定。明確具體的重大決策程序是終身責任追究制度貫徹實施的重要依據。十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論作為重大決策的五個程序。但是，重大決策程序并沒有明確細致的規定，因此，國務院應盡快制定重大決策程序的實施細則，對公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論五個方面作出較為具體的規定。本文認為重大決策實施細則應包括以下內容：

（1）公眾參與程序。首先，決策前信息要公開，除有保密要求的重大決策，都要及時向社會公眾公開，保證公眾的知情權。其次，公民參與對象的選擇要具有廣泛性、針對性和代表性，決策者要認真聽取公眾的意見和建議，保證公眾的參與權。再者，決策后信息要公開，公開決策的內容、過程和結果，保證公民的知情權和監督權。

（2）專家論證程序。首先，專家隊伍結構要合理，各級政府應積極組建專家咨詢委員會，吸納多領域多學科的專家參與其中，能夠提供多樣化的建議。其次，專家論證過程要民主，保證各個專家都能充分表達自己的意見和建議。此外，對專家論證結果要重視，決策機關及決策者應認真聽取和吸收專家論證意見和建議，以切實提高決策的質量。

（3）風險評估程序。首先，應建立風險評估工作機制，建立政府主導、公眾參與、專家咨詢的多元主體參與的風險評估機制，多方面、多角度地對重大決策的風險進行評估。其次，對風險評估要全面，對重大決策的合法性、合理性、可行性、可控性及風險性進行全面的評估。

（4）合法性審查程序。首先，合法性審查要細致全面，實行決策程序審查和決策內容審查相結合的方式，做到過程審查和結果審查并重。其次，合法性審查主體要多樣，不僅要進行內部機構審查，還應該進行外部機構審查，以保證合法性審查的客觀、公正。

（5）集體討論程序。一方面，集體討論主體要明確，即由哪些人參與重大決策討論，是全體參與還是部分人參與；另一方面，集體討論通過的標準要明確，是過半數同意才通過，還是2/3多數同意才通過。這些都要作出明確的規定。

總之，重大決策程序是終身責任追究制度貫徹實施的重要依據。只有建立完善的重大決策程序，才能確立是否進行責任追究的標準。與此同時，在制定了重大決策程序實施細則之后，應當作如下規定：如果決策者沒有遵循重大決策程序的要求和規定，應該對決策者進行責任追究；如果決策者嚴格遵守重大決策程序的相關規定，當重大決策出現失誤時，決策者可以少承擔責任或者免于承擔責任。

3完善終身責任追究制度。重大決策終身責任追究制度的貫徹實施，離不開配套制度和措施的支持與配合。在這一方面應建立重大決策備案制、重大決策監督制和重大決策責任評估制。重大決策備案制，有利于明確決策的責任主體；重大決策監督制，有利于強化重大決策的監督；重大決策責任評估制，有利于量化決策的責任大小。可以說，只有建立健全終身責任追究制，構建全面系統的配套措施體系，終身責任追究制度才能真正發揮作用。

（1）制定重大決策備案制。政府制定的重大決策應進行備案，備案的內容應包括決策的主體、決策的客體、決策的程序、決策的方案等方面。決策的主體主要是指制定決策的行政首長、負有責任的相關領導和相關責任人員；決策的客體指的是決策的事項及內容；決策的程序指的是決策的五大程序的相關文件及記錄；決策的方案指的是決策的方案選擇或決定。重大決策應實行雙重備案制，省級政府制定的重大決策應報省人大常委會及國務院備案，地市級政府制定的重大決策應報市人大常委會及省政府備案，依此類推，保證重大決策備案制的嚴密化。

（2）制定重大決策監督制。國務院及各級政府應制定重大決策監督制度，設立重大決策監督機構。重大決策監督制度應規定監督機構的名稱、權力、責任、監督方式、監督程序，重大決策監督應實行過程監督和結果監督相結合，無論是重大決策存在程序性違法，還是重大決策出現問題，監督機構都可以依法追究決策者的責任。

（3）制定重大決策責任評估制。國務院及各級政府應制定重大決策責任評估制度，設立重大決策責任評估機構，構建重大決策評估指標體系，根據重大決策失誤造成的原因及影響大小，對決策者的應承擔的責任內容及責任大小進行量化，如按責任承擔的內容不同，將重大決策責任分為財產責任、行為責任、人身責任、精神責任等，從而切實追究決策者的責任。

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【責任編輯：黎峰】