俄羅斯非政府組織立法動態分析

賈少學

【摘要】文章探討了俄羅斯非政府組織發展狀況，特別是普京以來俄羅斯非政府組織立法活動的政治背景，包括獨聯體國家“顏色革命”對俄羅斯的負面影響。在梳理俄羅斯非政府組織立法發展動向中，結合俄羅斯公民社會的發展探討明確普京政府對外國非政府組織從寬松管理到嚴格監督的立法趨勢，指出其在財務監管、人員管理、資金管控、對外職能履行、備案審批等方面的內容規定，以期對我國非政府組織相關立法提供有益借鑒。

【關鍵詞】俄羅斯 非政府組織 法治 普京 立法動態

【中圖分類號】D5 【文獻標識碼】A

關于非政府組織（俄文Неправительственные организации -НПО）國內外有不同的提法，如稱為公民社會、第三部門、非營利部門、志愿部門等，總體表現為公益性、志愿性、相對獨立性、組織性、非正當性、自治性的特征。非政府組織在公民社會的形成中發揮重要的作用，能為公民參與公共事務進行意識啟蒙、道德自律，包括內在訓導與規范，從而通過一定的機會與手段達成公民自治的基礎。通過法定組織形式，非營利組織展開社會服務活動，保護人權。通過公開考試和控制機制有助于提高公眾的透明度和效率，非政府組織作為催化劑以實現公民和政府之間的有效反饋。正是由于非政府組織的存在，公民社會與國家之間保持了必要的距離，通過非政府組織公民權利得到更好保障，獲得了相對于國家權力的權利自主權，從而可以防止市場負面效應與國家職能過度擴張的產生，對民主政治基礎的建立，良好社會秩序的形成具有保障功能。非政府組織法律規范作為社會民主的一種制度載體，亦是考察一國內公民社會發展程度的一個重要窗口。

就俄羅斯而言，應當說自蘇聯解體之后其本國的非政府組織立法發展與公民社會的成長之間就存在著密切的關系，特別是在俄羅斯轉型時期的政治民主化過程中，各類非政府組織通過發展吸收社會民眾參與各類活動，通過環境保護、公民選舉、社會保障等各領域的訴求表達，對于俄羅斯民主進程的推進發揮著至關重要的作用。從法律層面上分析，普京政府認識到公民社會的發展對民主進程的重要意義，為了防止對可控民主的負面影響，近年來不斷加強外國代理人方面的制度約束，并且采取各種措施以推動公民社會的獨立發展，給以資金保障。但由于俄羅斯公民社會形成在很大意義上是由政府主導的采取自上而下的生成模式，俄羅斯未來的非政府組織立法效果尚需要長期性實踐加以檢驗，但其確實維護了主權完整、政治生活獨立，極大排除了外國勢力對俄羅斯政治生態的干擾。

俄羅斯非政府組織立法基礎

隨著前蘇聯解體俄羅斯獨立之后，俄羅斯政府在相當長一段時間對外國非政府組織在境內的發展持開放態度甚至是不做任何限制的，而最初非政府組織是由家庭、親戚以及一些宗教社團發展而來的，多是出于人們自發互助角度成立的。然而當美歐等西方國家將非政府組織作為在他國推行民主的重要手段的時候，俄羅斯的各種非政府組織政治色彩越來越濃，參與政治的行為越發積極，影響日益擴大，甚至發展到泛濫的地步。根據俄羅斯司法部官方發布的消息：截至2012年在司法部登記注冊的非營利性組織為402001個，宗教組織29831個，國際組織和外國非營利非政府組織團體319個，政黨及其區域協會4649個。

與此相應，20世紀90年代以來處于轉型時期的俄羅斯聯邦在對非營利組織的立法方面也在不斷變化。此時期俄羅斯政治環境的寬松，亦使得對非政府組織制度規范相對自由，非政府組織的法律發展基本處于立法體系初創階段。然而，隨著獨聯體國家顏色革命的相繼發生，所在國非政府組織在其中發揮的作用十分明顯，這不得不引起普京政府的高度警覺，從而有意識地加大對國內非政府組織，尤其是與政治領域密切聯系的非政府組織的監督管理，也抓緊制定以境內非政府組織為調整對象的特定政策法規，以抑制或遠離非政府組織中的“變色”影響，維護國家利益與安全。

俄羅斯的非營利組織成分非常復雜，資金來源渠道錯綜復雜，有俄羅斯聯邦和地方政府資助、企業資助、個人捐贈、自籌資金、境外政府或非政府組織資助等等。與外國資助有關的非營利組織在俄羅斯政治領域常常表現得十分活躍，實際上是在扮演境外勢力在俄羅斯國內進行政治活動代為履行的角色。非營利非政府組織在俄羅斯的實踐表明，大部分非政府組織實際上成為外國國家機構的“延伸物”和“派生物”，特別是在2012年俄羅斯總統大選期間，成了反普京當選總統重要力量。

基于上述政治現實，與2005年之前幾部專門針對非政府組織的法律相比，普京政府在2005年之后即開始有意識地調整非政府組織法律政策，具體表現出對非政府組織十分明顯的限制性和規范性特征，這應該說是自俄羅斯對非政府組織實行立法規范以來最鮮明的變化。顯然，非政府組織的推動決不應如俄羅斯初期的放任管理，雖然客觀上促成了一定程度的發展，但過度泛濫的背后導致非政府組織的實際發展脫離了俄羅斯政治民主的正常可控的轉型軌跡，甚至對國家政治生活造成了諸多負面的不良影響。在俄羅斯立法過程中政府意志、國家利益、戰略需要、國內外環境因素等各方面的影響都會作用于非政府組織的立法過程中，在俄羅斯立法工作時直接依托于政治生活的需要，服務于國家發展的特點淋漓盡致得以體現。

俄羅斯非政府組織立法的新近發展

根據1993年頒布的《俄羅斯聯邦憲法》第三十條規定，每個俄羅斯聯邦的公民都有進行社會組織結社的權利，包括成立工會組織來保障個體權益的權利，社會聯合組織活動的自由受到保障，任何人均不得被強迫加入或留在某一社會組織中。特別是俄羅斯在1996年12月1日出臺的《非營利組織法》，該法律主要規范了非營利組織活動的基本原則與范疇，主要確立了非營利組織的法律地位，組織成立、重組和注銷等程序，確定了組織的相關權利和義務等。俄非營利組織法律中規定的非營利組織的合法形式十分多樣，包括社會聯合組織，如青年聯合會、婦女聯合會等；各類宗教組織，如天主教、東正教等，非商業性合作機構、社會的、慈善的和其他方面的基金會、協會、聯合會以及聯邦法律規定的其他形式。

具體而言，俄羅斯1995年5月19日頒布施行的《俄聯邦社會聯合組織法》主要是調整公民實現結社權產生的社會關系；1995年頒布的《俄聯邦慈善組織與慈善活動法》建立了俄羅斯慈善活動的法理基礎。特別是俄羅斯在1996年12月1日出臺的《非營利組織法》，該法律主要規范了非營利組織活動的基本原則與范疇，主要確立了非營利組織的法律地位，組織成立、重組和注銷等程序，確定了組織的相關權利和義務等。后經過2006年、2007年、2009年的幾次修訂，最近一次修改是在2014年7月21日進行的（見俄聯邦2014年第236號法令）。2006年修正案補充了有關外國組織在俄設立機構和活動的規定，明確指出外國非營利性、非政府組織是指，在俄聯邦境外根據外國法律創建的、其創辦人（參與者）非國家機關、不把吸取利潤作為其活動之主要目的以及不在參與者之間分配所獲利潤的組織（見《非營利組織法》第二條第4款新增）。

近年來俄羅斯非政府組織立法中特別引人關注的是，2012年關于外國代理人制度的制定。在2012年7月18日俄國家杜馬三讀通過《非營利組織法》修正案，俄羅斯總統普京7月20日簽署了《非營利組織法》修正草案，該法案將于簽署日的120天后生效。此次通過的修正案明確賦予接受國外資金及其他財務資助并參與俄境內政治活動的獨立法人非營利組織以“外國代理人”地位，這項法律修正案主要內容：其一，明確法律種類，確定非營利性組織中的外國代理人的法律地位。這是對《非營利組織法》第二條第6款內容進一步深化，按照兩個重要特征劃出“外國代理人”類別：接受外國財務或金錢資助，在俄羅斯境內從事政治活動的非營利組織為外國代理人（2012年修正案第一條）。同時為了明確責任，該法案要求各個非營利組織在媒體發表資料應標明發布者。其二，登記監管，予以特別司法登記并接受年度資助用途審核。要建立履行外國代理人職能的非營利組織名錄，作為“外國代理人”的非營利組織需接受有關部門監督（2012年修正案對《非營利組織法》第二十九條進行補充規定）。其三，監控資金，實行年度定期審核與隨機抽查多種方式監督資金的合法使用，其獲得的國外資助數額、資金支出與使用期限、范圍、用途、形式等應向有關部門通報。其四，強化責任，按違法程度的不同處以行政或刑事處罰。如違反相關法律，可對該組織進行巨額罰款，組織負責人甚至面臨3～5年監禁的懲罰。

該法案通過法律責任的設定、資金源流的監測、事前登記名單化、立法層面的頂層設計等諸多環節層層推進，達成了一整套監管機制，既包括宏觀立法到微觀執法遞進，亦有法律操作與法律責任的結合，將事前審查—事中管理—事后問責三個部分有機地結合起來。可以說，該法案是重點針對在俄境內活動且受外國資助的非政府組織，對其行為進行全方位的監督和規范。而且，后續又在2014年6月4日通過《俄聯邦關于調整對非政府組織外國代理人管理的若干法律》，在此修正案中特別強調指出“被授權履行打擊恐怖主義融資、收益合法化（洗錢）職能的聯邦執行機構，可依據有關法令監管非政府組織運作信息，包括有證據證明該組織運作信息不完整或不真實，不執行或不完全履行符合俄羅斯聯邦法律的要求。”以將其它立法與非政府組織對外國代理人的重要規定進行進一步的銜接。相關立法生效之后，俄羅斯聯邦總檢察院作為監管部門從2013年3月起，開始聯合俄稅務部門對俄羅斯國內的非營利組織進行大范圍審查。審查發現，俄羅斯境內有超過2200家非營利組織接受了外國資助，其中有500多個組織涉嫌違法違規，面臨法律制裁，有3個組織被確認為極端主義組織。俄羅斯檢方已經對這3個極端主義組織所涉案件提起了刑事訴訟，而其他有涉嫌違法行為的非營利組織也將受到相關起訴與法律制裁。這2200多家組織只有大約1000家接受了檢查，其中有22個組織被確認為在俄境內的“外國代理”。①

除了立法進行監管之外，俄羅斯政府同時采取懷柔且彈性的政策促進非政府組織發展。鑒于非政府組織本身資金來源的不足與穩定性問題，容易受到歐美的干擾與侵入且形成較強依附性的狀況，俄羅斯政府較為重視對非政府組織的支持與投入。在實行嚴格執法管理非營利非政府組織的同時，努力提高資金支持的力度，俄羅斯國家杜馬曾于2005年11月撥款1700萬美元發展非政府組織。這些舉措都較好地推動了俄羅斯非政府組織發展，對于消除對外國勢力的資金依賴起到了積極作用，而且有利于政府對非政府組織發展進行事前規范與指導，通過課題資金的投標競爭等形式加以有意識的引導。

俄羅斯非政府組織立法之啟示

隨著蘇聯解體，其原有亞細亞農業國家意義上的統治機構和社會組織都在解體中分崩離析。葉利欽完成的政治民主變革讓原有的國家體制無法做出有效反應，整個國家的運作系統完全處于失序狀態，俄羅斯的國家系統面臨著全面重構的任務。在俄羅斯法治發展進程中，國家公權力在其中發揮的作用、影響、導向顯得十分重要，法治內容帶有強烈的俄羅斯式政治轉型色彩。從法律層面上說，通過非營利組織的結社形式將個人權利與自由統合為結社權利是人權層次的價值體現。由于俄羅斯公民社會形成在很大意義上是由政府主導的采取自上而下的生成模式，因而國家公權力在其中發揮的作用、影響就非常重要。普京政府亦逐漸認識到公民社會的發展對民主進程的重要意義，并采取各種措施以推動公民社會的發展。

普京政府針對保障非政府組織發展的具體舉措尚很薄弱，法律的規定很多都顯得過于原則性與模糊，修改頻率較高，非營利組織法從出臺至今已修改幾十次之多；但修訂數量不代表立法質量的提升，俄羅斯相關立法難以完成和解決諸如生態保護、社會保障、俄地方原住民等領域的社會問題。從俄羅斯非政府組織發展的視角考察，可以說，俄羅斯公民社會尚在一個“發育不良”階段之上，或者說缺乏“公民”參與并且還是“不成熟的”公民社會是俄羅斯現今公民社會發展的真實寫照與代名詞。俄羅斯民眾本身對非政府組織其實是缺乏深入的了解與認知的。②在2013年關于俄羅斯公民對所在城市（地區）是否希望有志愿者活動的權威調查數據表明，69.6%的人認為只有在重病或殘疾的情況之下才需要，而57.4%的人認為在環保領域才需要，48.2%的人希望是文化交流方面。在某種程度上說，目前俄羅斯社會對非政府組織的認知度較低，非政府組織發展與俄羅斯生活聯系并不是很緊密，在國家整體運作中尚未扮演重要的角色。

通過上述對普京政府關于非政府組織的一系列立法基礎與過程的分析，結合目前我國正積極進行社會轉型，強化國家治理，營造“和諧社會”的背景，相信俄羅斯非政府組織立法會對我國相關立法工作起到積極的借鑒作用。筆者認為，目前我國非政府組織法律尚在起步階段，諸多內容都需要極大完善，對此應著眼于以非政府組織的監管為切入口和推進方向，考慮到我國基本國情，各個省市的非政府組織的發展基礎各不相同，應在積極建構非政府組織立法體系的同時，努力開展云南、廣西等不同地方試點實踐工作，將非政府組織的工作細化，達到管理工作規范化、常態化、機制化的運作標準。

對此，我國非政府組織監督機制應重視三個方面的完善：一是塑造強化監管，弱化審批的理念。應將外國非政府組織主動納入監督管理范圍，降低審批準入門檻，加強政府監管職能。二是建立完善的監督體系，完善外國非政府組織的內部管理體制。三是重點加強資金管理，建立健全各項規章制度，做到財務管理公開透明，對非政府組織資金收入和使用情況全面掌握。在上述監督機制建立的同時，對未來針對外國非政府組織立法應強調以下法律原則的建立：強制登記管理原則：必須明確外國非政府組織活動的組織形式，如分支機構與代表處，并將其納入政府注冊登記管理，按規定提供相關的文件。維護國家安全原則：外國非政府組織的活動目標和宗旨不得違背憲法，組織活動不得帶有極端主義色彩。財務信息公開原則：不得將非法收入合法化，如果發生財產使用與登記目的不一致等違法行為，將遭受嚴厲處罰。

（作者為上海政法學院講師、法學博士后；本文系上海政法學院青年科研基金項目“上海合作組織能源安全機制對中國能源立法影響與對策研究”階段性成果之一，項目編號2014XQN25）

【注釋】

①燕璽：“俄超過2千家非營利組織受外國資助，3家被定性極端主義組織”，http：//news.sina.com.cn/o/2013-08-23/161228030520.shtml ，新浪網，2013年8月23日。

②黃登學：“俄羅斯缺乏‘公民’的公民社會”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2007年第1期。

責編/王坤娜