國外非政府組織發展經驗與借鑒

沈建國　沈佳坤

【摘要】近年來，我國的非政府組織日益發展壯大，并且對社會經濟生活各方面都產生極大的影響，但由于起步晚、管理經驗不足等原因，致使其存在諸多問題。對發達國家非政府組織的發展以及管理進行分析，總結其發展經驗，分析我國非政府組織發展的現狀與存在的問題，能夠為我國非政府組織的發展提供有益啟示。

【關鍵詞】國外 非政府組織 經驗借鑒

【中圖分類號】C912.2 【文獻標識碼】A

改革開放30多年來，我國政治和社會結構發生了深刻變化，非政府組織作為新生的社會力量活躍在社會各個領域，它們通過人民代表大會制度、社會主義協商民主制度表達民意、傳遞民聲。然而，由于非政府組織成長環境、大政府小社會的政府職能模式以及傳統文化等因素的影響，非政府組織在快速發展的同時也面臨著很多外部的政策制約和自身治理機制制約，非政府組織發展現狀還遠遠不能滿足政治、經濟和社會發展的要求，非政府組織的功能和作用還沒有得到充分發揮。通過總結發達國家非政府組織發展經驗，分析我國非政府組織發展現狀，能夠為我國非政府組織的發展提供有益啟示。

國外非政府組織發展的經驗

登記管理制度方面。國外的非政府組織登記制度主要包括自由成立和登記設立兩種模式。自由成立模式下，只要有一定的人數就可以成立非政府組織，無需辦理登記手續，如在美國，任何人都可以聯合其他人一起成立非政府組織，其可以為社會提供服務，擁有自己的賬戶并接受社會的捐助，無需政府批準。登記設立模式，就是指非政府組織要想獲得合法地位，必須向特定機構申請注冊成立，在獲得批準后，才具備籌立非政府組織的資格。如日本法律規定非政府組織可有認證、認可、許可三種方式來向有關機構申請成立非政府組織，主管機關審查材料后再決定是否批準其申請。總體來說，國外非政府組織的登記審查門檻較低，登記注冊程序較為簡便。而在我國，多數非政府組織在登記之時便受到嚴格審查、程序繁瑣。

資金來源途徑方面。非政府組織的資金主要是來自政府補助與服務經營收入，有研究表明，這兩項收入分別占非政府組織資金來源的40%和49%。政府補助體現的非政府組織政府主導型的資金來源途徑，大多數國家的非政府組織的資金來源都屬于這一模式，如英國政府將每年博彩16.7%的收入作為非政府組織的發展基金，此外，政府還直接為公益活動給予財政轉移資金；在德國的非政府組織資金來源中，政府的資助占到了64%。服務經營收入體現了非政府組織市場主導型資金來源途徑。這類非政府組織主要是通過經營活動或提供服務來獲得收入，如美國非政府組織在1995年，其服務經營收入就占到總資金來源的57%，而政府資助只占30%。

國外政府在對非政府組織提供財政支持時，主要是通過委托非政府組織提供一些社會公共服務的方式，在這一過程中，政府與非政府組織處于平等地位。而我國的非政府組織雖然也接受政府的資金補助，但其通常是政府的預算資金，而非購買其服務，這并非一種平等的交換關系。在發達國家，非政府組織利用稅收優惠和外部資金注入的優勢而為社會提供質優價廉的服務，這保證其能夠在市場競爭中獲得一定的穩定經營性收入，而我國的非政府組織官僚作風嚴重，缺乏經營服務的意識，因此其服務經營收入有限。

稅收優惠制度方面。對于非政府組織，各國都制定了稅收優惠政策，以鼓勵其發展。非政府組織的稅收優惠主要包括兩個方面的內容，一是對企業和個人的公益捐贈采取稅收優惠，二是對非政府組織的服務經營性活動減免稅費。在稅收優惠模式上，一種是主管部門認定非政府組織資格后，其就自動獲得了減免稅收的優惠，另一種則是非政府組織需要獲得稅務部門的認定，之后才可以減免相關稅費。如英國的非政府組織，只要其向慈善委員會申請慈善組織資格，并獲得批準后，便自動獲得稅收優惠資格，無需向稅務部門申請。在美國，一般收入低于5000美元的非政府組織是直接獲取稅收優惠資格的，而其他非政府組織則要向稅務局提出稅收優惠申請，經過審查后，才可能獲得稅收優惠資格。

國外對非政府組織的稅收認定有明確而詳細的規定，這有利于非政府組織在申請認定程序上獲得便利，而我國雖然也將稅務機關作為審查非政府組織是否具有稅收優惠的認定機關，但其程序復雜，認定工作難以開展，而且在具體的稅收減免規定上，我國也缺乏細致而詳實的政策。

監管體制方面。目前來說，對于非政府組織的監管主要有一元和多元兩種監管模式。所謂一元監管模式是指由一個機構來監管非政府組織的運營管理，如英國的慈善委員會就獨立監管英國的非政府組織的營運。而多元監管模式主要是指非政府組織的監管是由不同機構共同完成的，如日本的非政府組織的監督機構是與其業務相關的政府機構來完成，這種模式下，監督者分工明確且監督更加具體。發達國家的非政府組織管理是“輕登記、重監管”，而我國卻是“重登記、輕監管”，這使得許多非政府組織運營管理混亂，甚至出現腐敗現象，引起社會不滿，也不利于其發展壯大。

中國非政府組織發展的成就

當前，我國政府積極推進服務型政府的建設，逐步從社會領域和經濟領域退出，這給我國的非政府組織帶來了極大的發展空間，主要表現在：

我國的非政府組織在數量上有所增長。我國非政府組織的數量在改革開放之后一直保持較快的增長速度，據民政部門統計，2004年我國非政府組織數量為28.8萬，到2012年，這一數字增長為49.9萬，增速達73.2%。我國非政府組織數量的快速增長與我國政府的發展政策有密切聯系，如2012年我國的非政府組織數量比2011年增加了3.7萬，增長率為8.1%，這比2011年高出4.4個百分點，之所以非政府組織的增長率大幅提高，主要是因為2012年我國民政部開啟了非政府組織直接登記工作，非政府組織的登記申請程序更加便利簡潔。

我國非政府的民主功能日漸凸顯。從我國目前非政府組織的數量來看，其規模已經開始對我國的政治和社會結構產生影響。就政治結構而言，主要是由不同的政治主體所構成的，之前我國的政治結構則主要由政府主體和經濟主體組成，而非政府組織的不斷壯大正在改變這一現狀，并開始作為獨立的一極成為我國政治結構的組成主體之一，為實現社會公平與正義而不斷努力。而且在中國傳統的社會結構中，政府與個人往往處在一種對立狀態，而非政府組織的出現使二者之間出現緩沖地帶，有利于社會的穩定發展。

我國的非政府組織還活躍于社會經濟發展的諸多領域，例如我國有6萬多家行業協會，他們在行業標準的制定、行業資源整合、技術水平的提高以及貿易糾紛的調解等方面都做出了很大貢獻。據統計，我國非政府組織在2012年實現收入1800 多億元，從業人員達1218萬人，其已經成為國民經濟發展的重要組成部分。

我國非政府組織治理機制日趨規范。非政府組織的內部治理機制是其內在發展動力，若內在治理制度不完善，將很難發揮其應有的功能，甚至會影響組織的公信力，不利于非政府組織的可持續發展。近年來，隨著非政府組織發展模式的不斷成熟，我國的非政府組織在內在治理機制上也日趨規范。如在選舉制度方面，一些較大規模的非政府組織一般會建立會員代表大會制度，這也是非政府組織中的最高權力機構，非政府組織通過會員代表大會來選舉組織理事會和監事會等管理機構。在執行機制上，非政府組織成立了理事會，主要目的就是為了執行會員代表大會的決議，并處理組織的日常事務。在監督機制方面，由于非政府組織的特性之一便在于其公益性，因此我國在法律和政策上都要求非政府組織建立內部監督機構，為此我國非政府組織成立了監事會，監督理事會的運營與會員行為，保障其公益性。

中國非政府組織發展中存在的問題

非政府組織的登記管理制度不完善。我國對非政府組織實行的是雙重管理制度，即由民政部門主管其管理登記工作，政府主管部門則成為其具體業務的主管機關。我國雙重管理體制的設計初衷是為了明確各個機構的責任，以規范對非政府組織的管理，但是在具體的管理工作中，這種雙重管理體制卻阻礙了非政府組織的發展。非政府組織在這種管理體制下遭遇準入門檻高、審批困難等問題，如在基金會的登記管理方面，我國《基金會管理條例》規定，非公募性質的基金會其擁有的原始基金必須高于200萬元，地方性的公募基金會注冊資金不得低于400萬元，而全國性的公募基金會注冊門檻則更高，其原始基金不得低于800萬元，高額的原始基金要求顯然提高了我國非政府組織申請注冊的門檻，使得非政府組織難以獲得合法地位，也就無法開展組織工作。

我國政府購買社會服務制度化程度不高。購買非政府組織的服務是政府支持非政府組織發展的重要體現。我國政府雖然也支持非政府組織的發展，但其更多的是通過財政補貼的方式。近年來，隨著政府與非政府組織配合度的提高，我國政府也逐步開始委托非政府組織提供一些社會服務，但政府與非政府組織之間的這種互動并沒有完善的制度支持，在《中國人民共和國政府采購法》中，并沒有將購買公共服務作為政府采購項目，而在其他法律法規中，也沒有對政府購買公共服務的行為做出明確規定。也正因為這種制度的缺失，使得我國非政府組織缺乏提供公共服務的經驗與能力，難以獨立發展。

我國對非政府組織的稅收減免政策不完善。各國政府都將稅收減免政策作為支持非政府組織發展的一個重要手段。我國對非政府組織也有相關的優惠政策，但這種稅收政策在具體的實踐中卻暴露出諸多問題。如我國雖然提高了企業公益性捐贈的免稅額度，但非政府組織的收入免稅問題卻一直沒有解決。其后，為解決這一問題，政府出臺了《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，對非政府組織的免稅收入做出了具體的規定，但這一細則實際上是壓縮了非政府組織收入的免稅空間，這意味著一些捐贈給非政府組織的財物將會通過稅收的形式向政府轉移，這顯然是減少了非政府組織的發展資金，也不利于調動捐款人的積極性。

非政府組織自身管理的局限。我國的非政府組織早期大多脫胎于行政部門，這造成其官僚作風嚴重，有嚴重的行政依賴傾向，而且在運營過程中缺乏應有的民主意識，也忽略了非政府組織的公益性，因此其公信力受到社會的質疑。由于我國對非政府組織管理制度的不規范，這使得一些非政府組織打著公益的旗號而為自身謀利，如一些官辦的協會往往通過資格考試、資質認證等方式來收取費用。此外，我國從事非政府組織的專業人才缺乏，非政府組織因為其公益性而難以提供優厚的待遇，很難招到一般的專職人員，更無從談起聘請高素質的專業人員進行運營管理。在管理制度上，我國的非政府組織雖然也成立了會員代表大會、理事會以及監事會等機構，但往往流于形式，而沒有在實際管理操作中發揮作用。

推進我國非政府組織健康發展的對策

降低非政府組織的登記門檻。要鼓勵非政府組織的發展，我國需要降低其登記準入門檻。國外發達國家對于非政府組織登記的人數要求較低，一般5人以上便可以進行非政府組織的申請和登記，而我國目前還要求非政府組織必須有30個以上的單位會員或50個以上的個人會員才能夠進行申請，這顯然增加了非政府組織申請的難度。因此要促進我國非政府組織發展，首先可以降低對其會員人數的要求。其次，我國應該取消對非政府組織資金注冊的限制，保證其有一定的經費來源與合法資產即可，這有利于調動社會較多的分散資金進入社會公益領域，為非政府組織的發展提供財力支持。再次，可以學習發達國家非政府組織登記管理經驗，明確非政府組織的合法性并非決定于其登記與否。最后，我國可以適當下放非政府組織的審批權，簡化審批程序。

完善政府購買服務制度。政府向非政府組織購買公共服務，這不僅能夠在經濟上支持非政府組織的發展，而且還能夠培養其獨立運營的能力。我國近年來相繼出臺了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》《國務院機構改革和職能轉變方案》、《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等政策，這表明我國正在加大向非政府組織購買公共服務的力度，但與此同時，我國關于政府購買社會公共服務的制度還不完善，因此，要想進一步促進非政府組織的發展，我國仍需要完善購買公共服務的制度。

首先，政府應該對購買服務的種類有所規定，明確政府可以購買什么樣的公共服務，而哪些公共服務不能購買，之后政府可以根據購買名錄來進行資金預算，這有利于非政府組織明確自己的發展方向，也能夠保證其資金來源的穩定。其次，政府應該靈活選擇購買模式，當轄區內的非政府組織沒有能力承接其外包服務項目時，可以采取形式購買和指定購買的模式，但隨著非政府組織的發展成熟，競爭性購買模式應逐步成為主流，即非政府組織之間通過有序競爭，憑借自身實力獲得承包政府項目的資格。最后，要建立監督評價體制，對政府的購買操作以及非政府組織提供的服務質量進行評價，指出其不足，以促進雙方的發展。

完善稅收優惠政策。非政府組織的稅收優惠主要體現在兩方面：對非政府組織自身的稅收優惠和對公益捐贈者實行稅收優惠。我國已經在這方面制定了一些法律條例，但總體上來說還存在政策空白，而且實踐效果并不理想。要想促進非政府組織的進一步發展，我國必須完善其稅收優惠政策。首先要在免稅主體的資格認定上有明確的規定，可以學習英國、日本等發達國家的免稅政策，降低認定門檻，這能夠激發非政府組織的活力。在捐贈者的稅收優惠上，我國應該擴大稅收優惠的對象，不能僅局限于對公益非營利性事業單位和公益社團捐贈才能夠享受稅收優惠，這一方面限制了更多的非政府組織獲取外界資金支持，另一方面也不利于調動捐贈者的積極性。

完善非政府組織的內部管理結構。我國非政府組織要想擺脫對政府機構的依賴，并在管理上去行政化，其必須增強自身的管理職能，建立完善的內部管理機制。首先，其應該明確組織內部各個機構的權利與職能，并嚴格遵守部門規定，使得各個部門能夠發揮應有的作用，促進管理的規范化。其次，要建立民主的決策機制，要盡可能地聽取更多會員的意見，形成交流渠道與遵循一定的議事原則，要改變原本一些具有官方性質的非政府組織在決策時出現的一言堂現象，促進其內部在選舉、議事、決策等方面的公平與民主。最后，應該建立公開透明的運行制度，接受來自內部和外部的監督。非政府組織具有公益性，且其接受來自社會各界的捐贈，因此非政府組織必須對所獲得的捐助以及資金去向進行公示，接受公眾的監督，這樣才能夠獲得社會大眾的信任，而非政府組織的公信力也正是其能夠持續發展的基礎與保證。

（作者分別為河套大學經管系副教授，大連理工大學工商管理學院博士研究生）

責編/張曉