我國社會治理中的“內卷化”風險及其規避之道

黃麗萍

摘要：經濟新常態下，中國社會保障事業的發展和改革有機遇，同時也面臨著社會保障財政投入能力降低、企業負擔沉重繳費能力下降、社會保障基金壓力增大、社會制度公平性問題更加凸顯等困境。中國社會保障事業必須承擔新使命，探索社會保障改革的有效出路，提高社會保障的參保質量，建立正常的待遇調節機制，保障基金安全，轉變發展模式，加快社會保障頂層設計，以促進社會保障的公平和可持續發展。

關鍵詞：經濟新常態；社會保障改革；頂層設計；公平與效率

中圖分類號：D632

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0016-03

隨著中國經濟發展逐漸步入“新常態”，新機遇、新條件、新失衡等逐漸成為經濟發展中較長時期穩定存在的特征。就社會保障而言，我國的社會保障事業正處在一個新的發展起點，全民基本保障成為其最顯著的特征。筆考認為，經濟新常態下，中國社會保障的發展和改革遇到了有利的機遇，同時也面臨著一系列困難。全面認識社會保障的發展新階段及在改革中面臨的現實困境，借力經濟新常態，探索全民保障新形勢下社會保障的改革出路，是當前一個重要課題。

一、經濟新常態與中國社會保障發展新階段

“新常態”是對某種經濟發展狀態的描述，起源于2009年一些國外經濟學家用來形容2008年金融危機以后全球經濟增長放緩的狀態，是對持續的、低速增長的特殊階段的特定稱謂。我國在金融危機之后同樣也面臨著經濟發展速度下降、經濟結構失衡等一系列問題，2014年5月，習近平總書記首次使用新常態描述我國目前的經濟發展階段，提出要主動“適應新常態”，要充分認識經濟發展速度放緩是一個長期過程，并指出我國經濟發展新常態表現出一系列發展特征：發展速度由高速轉向中高速發展，發展方式由粗放型轉向集約型，經濟結構由增量擴能轉向調整存量、做優增量并存，發展動力由傳統增長點轉向新的增長點。這一概括準確地描述了我國經濟發展新階段的特點，對我們正確認識當前和今后的經濟發展形勢具有重大意義。

經濟發展新常態必然對社會保障制度建設帶來新的影響。隨著新農合、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位基本養老保險等制度的建立，我國步入了全民基本保障的新形勢和社會保障制度整合與改革的新階段。經濟新常態下的新機遇、新條件、新失衡使社會保障制度建設和改革面臨著機遇和困境：一方面，穩定的經濟增長為社會保障建設和改革提供了經濟基礎，為社會保障的改革發展帶來了良好的機遇；另一方面，經濟結構的調整和經濟增速的放緩，也制約了政府對社會保障投入的增長，影響著社會保障統籌的進程，中小微企業資金困難將影響其社保繳費能力，企業職工失業風險加大，社會保險與社會救助投入增多，公平性問題凸顯，等等。

二、經濟新常態下社會保障改革的困境分析

1經濟增速放緩，制約政府對社會保障投入的增長。近年來，隨著經濟財力增強，國家對社會保障等民生建設的投入力度也不斷加強。我國社會保障體系各項事業的順利開展，如全民的基本醫療保險、全民基本養老保險、城鄉最低生活保障等，都離不開國家財政的直接扶持或大力補貼。國家連續11年提高企業退休人員的基本養老金水平，各級財政均加大了資金補助力度；各項社會醫療保險的報銷比例也大幅提高，城鎮居民醫保、新農合、城鎮職工醫保政策范圍內住院費用報銷比例分別達到70%、70%和75%左右；城鄉低保的財政補助資金也不斷加強，2014年中央財政安排城鄉低保補助資金110148億元，比上年增長了1378億。步入新常態后，隨著經濟增速的放緩，公共財政收入增速也在降低。2013年公共財政收入增速為1020%，明顯低于2010 年國內公共財政收入增速的2128%、2011 年時的25%。此外，地方財政以往的快速發展和收入主要來源于土地出讓和資源開發，但在新常態下，由于增長方式的調整和變化，地方財政收入景氣的年代已經過去。與此同時，社保制度建設還處在初級階段，一方面由于福利剛性，現有的待遇水平難以下調；另一方面目前的投入尚未到位，所以各級政府面臨著很大的社會保障支出壓力。

2結構調整時期，社會保障繳費能力可能受到影響。新常態下的經濟結構調整，會使部分困難企業參保繳費能力受到影響，如中、小、微企業可能遇到生產經營困難等問題，屆時失業人數和中斷社保繳費人數都將增加，進而直接影響到社會保障繳費的穩定性。企業生產經營困難導致的繳費能力下降，職工本人中斷社保繳費、脫保、斷保等現象等都會使社會保障繳費能力受到制約。人力資源和社會保障部數據顯示，2013年職工基本養老保險中斷繳費人數達到了3064萬人，比2012年增長127%，中斷繳費人數的增速高出參保人數增速71個百分點，未來幾年社會保險的脫保、斷保現象還會持續。

3多種原因綜合作用，致使養老、醫療的支出壓力越來越大。經濟發展新常態與社會保障新階段的不匹配，將加大社會基本養老、基本醫療保險的支付壓力。當前，我國已經步入了全民保障階段，各項社會保障制度的發展都需要財政的大力扶持，在經濟新常態下，新的經濟發展形態對社會保障制度建設必然帶來新的影響。經濟增速放緩和結構的調整，可能導致政府財政投入的減少和社會保障繳費能力的減弱，與全民保障所需的財政扶持力度和繳費能力需求形成了矛盾。

此外，我國社會保障事業的發展和改革還面臨著自身的困難：一是不斷提高的養老保險待遇水平和不斷加快的人口老齡化進程，使我國養老保險基金收支平衡的壓力持續加大。截止到2015年，城鎮職工養老金待遇水平已連續11年提高，而我國的實際繳費年限沒有相應提高，同時我國人口老齡化的進程還在不斷加快；二是較低的統籌層次和缺乏正常的待遇調整機制，致使大多數省份養老保險收不抵支。我國目前的社會保障統籌層次仍然比較低，各地養老保險基金收支差異較大，在經濟新常態下地區間經濟發展不平衡程度的可能進一步加深， 社保基金區域不平衡矛盾將會更加突出；同時，由于目前待遇調整主要由行政決定，尚未建立待遇正常調整機制，給各地基本養老保險基金的收支平衡帶來很大壓力；三是醫療消費水平的快速增長以及醫療保險待遇的普遍提高，形成醫保基金的安全隱患。近年來醫療衛生費用在快速增加，衛生總費用2001年為5026億元，到2012年已達到了27847億元，政府衛生支出、社會衛生支出、個人現金衛生支出的數額也在快速上升。醫療消費水平的上升既有醫療技術進步、醫療服務成本及健康水平提高的合理因素，也有超越現階段基本國情、資源浪費的不合理原因。醫療衛生費用的快速上升不僅加重了患者的負擔，也給醫保基金的收支平衡帶來很大壓力，2013年全國有225個統籌地區的城鎮職工醫療保險、108個城鎮居民醫療保險的統籌基金出現當期收不抵支，其中22個地區的統籌基金累計結余出現赤字。

4經濟增速緩慢影響社會保障統籌進程，制度公平性問題更加凸顯。經濟增速的放緩使得各地社保基金壓力加大，地區間經濟力量的懸殊會阻礙社會保障統籌層次的提高，而我國城鄉二元體制帶來的影響又需要在一個較高的統籌層次上化解，因此制度公平性問題亟待解決。

不公平現象可以分兩類，一類是三種人群城鎮職工、城鄉居民、機關事業單位人員之間的制度性差距；另一類是繳費水平差距大但待遇水平不斷拉近的政策性差距，這種不公平現象在城鄉分割和部門分別管理的體制下還不太明顯，但隨著城鄉統籌和管理體制的統一，矛盾就會集中地顯現出來。解決這種不公平現象需要研究建立統一的覆蓋全體國民的基本保障制度，使國民無論什么身份和地域都能享有同樣的基本保障待遇，這種基本保障的實現就需要建立省級以上的社會保障統籌層次的平臺，來化解人口不同地域流動、地區經濟能力等對社會保障收支平衡的影響。

在養老保險方面，2015年1月國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，明確了機關事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，使得養老保險制度體系的公平性有了質的提升，但各地區的待遇支付水平差距依然很大，這種制度性的差距不利于城鄉一體化的進程。在醫療保險方面，比較突出的是政策性差異導致的不公平問題，相對于城鎮職工基本醫療保險來說，城居醫保和新農保的繳費比較低但待遇差距不是很大，出現了一些企業和職工為了減少繳費，提出要退出職工醫保而參加城居醫保或新農合的要求。

三、經濟新常態下社會保障改革的策略與出路

1保基礎：繼續擴大覆蓋面，解決重保、漏保問題。所謂的保基礎，就是要穩定社會保障繳費能力這一基礎。新經濟形態下，中小微企業面臨著社會保障繳費能力下降的問題，職工個人由于失業或其他原因中斷繳費、脫保等現象可能持續發展，因此，為了穩定社保繳費能力這一基礎，需要繼續擴大社會保險的覆蓋面：一是重點擴大單位就業人員、城鎮私營和個體人員的社會保障覆蓋面。從中國經濟區域統計年鑒、人力資源與社會保障部的統計數據來看，我國每年的養老保險、醫療保險參保人數遠遠低于就業人數，因此需要進一步挖掘和擴大社會保障就業人員的覆蓋面以鞏固社會保障繳費能力的基礎；二是完善養老保險制度的轉移接續，減少脫保、斷保現象的產生。農民工是脫保、斷保的主要群體，要在制度上進一步完善社會保障關系的轉移和銜接；三是要解決重復參保、漏保的現象，穩定社會保障繳費的質量。要進一步肅清養老保險、醫療保險中的重復參保現象，同時將漏保人員納入到保障體系中來。

2建機制：降低行政性待遇調整的投入，建立養老保險待遇正常調節機制。我國的全民基本保障剛剛形成，社會保障各項制度待遇水平的提高都離不開政府的財政投入。由于缺乏正常的社會保險待遇調整機制，企業退休人員的養老金待遇水平11年連續提高大多都需各地財政支付，在養老保險待遇正常調節機制缺失的情況下，這種政府行政性的調節機制，必然會增加財政支出風險，不利于社保基金的可持續發展。因此要在堅持公平合理的原則下，建立基本養老保險待遇正常調整機制，既使退休人員基本生活得到保障，又能適當分享經濟發展成果，同時保障待遇調整基金在財政所能承受和控制的范圍之內。可以采取以下幾項措施：一是統籌考慮機關事業單位、 企業和城鄉居民的基本養老金調整， 逐步建立統籌各類人群的基本養老金調整機制。改革機關事業單位退休金與在崗工資增長掛鉤機制， 建立機關事業單位、 企業和城鄉居民基本養老金統一的調整辦法；二是將待遇調整水平與居民生活費用價格指數和職工工資增長掛鉤，適當降低或取消對特殊群體的傾斜照顧政策； 三是由國家制定統一的養老金待遇調整政策。

3強基金：提高資金使用效率，實現基金的保值增值。經濟新常態下，不斷提高的醫療消費水平和不斷加快的人口老齡化進程等因素，使得養老、醫療保險的支付壓力倍增。如何提高社保基金的使用效率、維護基金安全顯得尤為重要。綜合養老、醫療保險目前的基金支付現狀，可以從以下幾個方面加以優化：一是提高資金使用效率。重視統籌基金的收支平衡，而不僅是單純的提高待遇水平；重點關注真正需要保障的人群需要，如對重大疾病、費用高的老年病慢性病等在調整政策上適當傾斜，而不是普遍性的提高待遇標準。二是建立專業化的投資體制和市場化的運營機制，實現基金的保值增值。要擴大基金的投資渠道，并明確各級政府在社會保障上的事權劃分，明確相應的職責和投資權限，研究設立相應的資金管理機構，行使委托人職責，制定投資決策。三是優化醫療保險基金結構。減少劃入個人賬戶的資金，相應地提高統籌基金的支付能力。適當放寬政策的支付范圍，提高或取消封頂線，以實現基金的收支平衡、緩解看病貴的問題。四是加強基金的精算管理。轉變目前粗放的社會保險行政管理模式，研究設立規范的、科學的保險管理模式。

4重頂層：加快社會保障頂層設計，提高各項保險制度的公平與效率。在經濟新常態下，需要加快社會保障的頂層設計，即加強對社會保障改革的整體戰略性規劃。當前社會保障體系建設面臨的最突出問題是社會保障制度的統籌銜接，我國雖然已經建立起了全民基本醫療、基本養老的保障體系，但制度間不統一、缺乏銜接的問題嚴重影響了社會保障公平正義的實現。在醫療保險方面，要提高醫療保險的統籌層次，使醫療保險資金在盡可能大的區域調劑余缺。還要繼續深化醫藥衛生體制的改革，發揮市場機制作用，改革醫保行政管理制度，如重點加強對醫療服務過程的監管，將定點醫療機構、藥店的行政審批制改為備案制，使參保人根據其服務質量自行選擇其定點醫療機構。整合各類醫療保險藥品目錄，目錄的范圍要適應全民醫保的用藥需求。改革醫療保險藥品定價和招標制度，回歸市場決定價格的本來屬性但不是放開價格，政府變定價管理為市場價格監管，應按照招標投標法的規定，公開、公平、公正地進行招標；在社會養老保險方面，目前機關事業單位已經初步建立了與企業相同的基本養老保險制度、城鄉居民社會養老保險也實現了統一，下一步要研究探索城鄉居民與職工養老保險間的制度銜接政策，加快推進養老保險全國統籌的進程。

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【責任編輯：孫巍】

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要嚴格審查，只有初步符合競爭條件的社會組織才有資格收到競標邀請函，進行下一步資格考察，直至最終簽訂公共服務購買合同。簽訂合同之后還要持續加強對供應商的監督考核，通過制定具體的量化指標，對中標社會組織進行監督考核，確保公共服務的質量和水平。合同履行后，基于服務效果評估，確定是否以后繼續合作。

另外，從長遠來看，政府有必要通過政策和資金等手段來積極扶持和培育公共服務提供商，提高其參與競爭的能力。如現行稅制下，適用于服務行業的營業稅抑制了服務行業發展的活力。很多公共服務本身屬于企業不愿進入的非營利領域，由非營利組織在提供服務，尤其像社區養老、矯正、戒毒、扶貧、心理咨詢等。為了培育這些領域內社會機構發展壯大，應該給予一定程度稅收減免。

最終，要通過持續有效的雙向激勵和約束機制的運行，實現預期的降低公共服務成本以及購買方、提供方和社會公眾綜合效益最大化。

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【責任編輯：黎峰