“一帶一路”戰略的南亞方向與印度的選擇

趙干城

“一帶一路”戰略自2013年由中國國家主席習近平首倡后，經過一年多的規劃，于2015年3月在博鰲亞洲論壇上正式發布了由國家發改委、外交部和商務部共同擬定的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路愿景與行動》文件（下稱“愿景與行動”），中國的國家戰略進入了全面實施階段。由于中國巨大的經濟體量和日益上升的國際地位，這項國家戰略得到了眾多國家的積極回應，也引發了熱烈的討論。與該戰略相關的其他機制和機構的發展，例如“亞投行”的籌辦和建立，更產生了大量國際互動，成為2015年的一件國際大事，說明中國的“一帶一路”戰略是順應國際潮流之舉。

“一帶一路”戰略推進路徑從一開始就是陸海分明的，“一帶”聚焦在歐亞大陸，“一路”主要重點在東南亞及由此延伸至波斯灣和西亞北非，兩者都有著強烈的歷史傳統和路徑。另一方面也同樣值得思考的是南亞路徑。南亞是中國的西南周邊，與中國被內陸緊鎖的邊疆省份山水相連。在“一帶一路”戰略提出初期，南亞的關聯性并不是很清楚，這主要是由于南亞的地理位置正處于“一帶一路”發展路徑之間，北上與中亞相連，南下接通廣袤的印度洋，歷史上南亞亦因這個特殊的地理位置而在古絲綢之路的交集中發揮重要的影響。事實上，早在2013年5月李克強出任總理后首次出訪印度與巴基斯坦兩國時就已經分別提出建設中巴經濟走廊和孟中印緬經濟走廊的倡議，這或可視為“一帶一路”戰略的先聲。

“一帶一路”戰略的南亞發展路徑

南亞次大陸雖然有上述地理上的便利，在“一帶一路”戰略的兩個方向都具有發展的巨大潛力，但在目前的地緣現實中，因阿富汗問題的變局，以及伊朗仍然受制于西方主要國家的制裁，使得南亞自身在陸路這一方向的發展上受到較大制約。由于“一帶一路”戰略的關鍵是“貫通”，即以基礎設施建設為主推進中國與鄰國的互聯互通，因此相關國家的穩定是決定性的。南亞在北上和西進的兩方面都存在較大變數，盡管南亞自身有廣袤的發展空間。從這個角度觀察，在“一帶一路”戰略的推行中，南亞可能成為一個獨立的變量，即在多大程度上南亞將與該戰略發生關聯性可能取決于中國與相關南亞國家的互動。例如，與南亞的互聯互通將主要是在中國與南亞國家的對接，其他外部因素的影響可能相對較小。這從中國發布的“愿景與行動”文件的行文措辭也可得出類似的結論。如文件指出，在絲路經濟帶計劃中，依托的是中國—中亞—西亞、中國—中南半島等國際大通道，海上絲路計劃則強調中國沿海港口過南海到印度洋延伸至歐洲，中國沿海港口過南海到南太平洋。雖然文件也指出了“中巴、孟中印緬兩個經濟走廊與推進一帶一路建設關聯緊密，要進一步推動合作，取得更大進展”，但從上述兩大主要設想的路徑來看，歐亞大陸方向并不與南亞對接。即使是海上，“到印度洋延伸至歐洲”的路線其實也無需依托南亞。因此，南亞作為獨立的變量，在該戰略的實際推行中，將發揮輔助或助推的作用。

盡管如此，這并沒有降低南亞在“一帶一路”戰略中的地位。因為南亞同為中國的重要周邊，而且是中國近年來經營較好的周邊，形勢相對穩定，部分地區的動亂局面總體上也向著較良性的方向發展，包括長期遭受戰亂的阿富汗。鑒于“一帶一路”戰略是中國周邊戰略重要組成部分，其發力的邏輯起點也是中國的周邊地區，因此發展相對比較穩定的南亞主要國家有理由成為該戰略的重要推進區域。這也部分解釋了為何李克強擔任中國政府總理后于2013年5月首訪選擇印度和巴基斯坦，在那里正式宣布中國有意推進中巴和孟中印緬兩個經濟走廊的建設，這實際上早于中國正式宣布“一帶一路”戰略。2015年4月，習近平主席同樣將該年的首訪選在巴基斯坦，雙方隨后發布的聯合聲明亦強調了中巴經濟走廊是“一帶一路”戰略的重大項目。中國與南亞主要國家的這些互動顯示了中國高度重視南亞的地緣經濟作用，希望通過共商、共建、共享的原則，與周邊國家緊密合作，打造和諧共贏的新周邊。南亞因各方面條件，或也有可能創造中國周邊戰略的新范式。

印度對中國“一帶一路”戰略的應對

印度是南亞的核心大國，居于次大陸中心地位，其特殊的地理位置造就了南亞特有的地緣政治格局，即印度和所有其他南亞國家都交接相鄰，而這些國家相互之間大部分都不接壤。在所有南亞國家中，印度與中國有著最長的陸地邊界。作為中國西南邊疆最重要的鄰國之一，印度如何應對絲路戰略有著重要意義。

在絲路戰略推行中，與印度關系密切的是孟中印緬經濟走廊（即BCIM倡議）。該倡議事實上早在20世紀末就由云南的學者提出，并據此建立了與相關國家在學術層面的討論。進入新世紀后，隨著中國西部大開發戰略的實施，該倡議因其對云南的潛在戰略意義而得到高度重視。所謂潛在意義，顯然是因為該倡議的地緣政治與地緣經濟的雙重含義，但也正因為這雙重意義，在新世紀以來的地緣政治現實中，該倡議進展比較緩慢，甚至幾度陷于停頓。這里所謂地緣政治與經濟的雙重含義，主要是指相關國家之間在政治上尚不具備充分信任的條件，由此導出的一系列從政治猜疑到安全擔憂的問題，以及經濟上，由于中國的快速發展和急劇成長的經濟實力，使得相關國家對由此產生的地緣經濟擴展意義的認識亦不易達成一致。在這些考量中，印度都居于突出的位置。

印度雖然從未正式反對BCIM倡議，但該倡議始終停留在二軌討論層面而無法成為政府間的協商行動反映了一個基本的事實，即在政府層面該倡議并沒有得到一致支持。現在的問題是當這個倡議成為政府的正式建議，是否有助于消除這種不一致呢？李克強總理2013年5月訪問新德里時正式提出孟中印緬經濟走廊設想，印度做出了積極回應，并表示印度外交部將成立相應的工作小組，以便就這個設想的進程開展協商。同年10月，印度總理辛格再次訪問中國，雙方再次就這個問題進行了討論。但值得注意的是，10月24日辛格總理應邀在中央黨校發表演講，提到中印合作的八個領域和七項原則，沒有提及中國在幾個月前提出的經濟走廊開發設想。由此或可判斷，印度仍然沒有對此做出全面的積極回應，盡管印度外交部確實為此成立了工作小組。

2014年印度大選，執政十年的國大黨黯然下臺，取代的是莫迪領導的人民黨政府。莫迪因其對印度民眾的經濟承諾而獲得壓倒性勝利，反映了印度公眾對經濟發展的期望。2014年9月，中國國家主席習近平對新德里進行正式訪問，中印發表的聯合聲明提到了這條經濟走廊建設，“雙方注意到在推進孟中印緬經濟走廊合作方面取得的進展。雙方憶及孟中印緬經濟走廊聯合工作組第一次會議，同意繼續努力，落實會議達成的共識”。聲明提到的第一次工作會議是2013年12月在昆明舉行的，2015年1月在孟加拉的庫科斯巴扎舉行第二次會議，第三次則預定2015年底在加爾各答舉行。從程序上看，關于該走廊建設的討論已經走上第一軌道，但似乎仍停留在討論層面，實際推進仍然有限。筆者今年1月訪問新德里，與印外交部有關官員及智庫學者討論，明顯感覺到印度的猶疑和憂慮，大致可概括為以下幾點。

首先是安全方面的擔憂。孟中印緬經濟走廊的一個標志性推進是所謂“K to K”，即從昆明到加爾各答通道，通過這兩點將四國連接，需要基礎設施和通信設施的建設，并在此基礎上引入產業投資，造福地區工業和民眾就業，等等。這個巨大的項目在印度將最終涉及其東北部地區。[1]在印度看來，該地區是國家安全的敏感區域，不但和中國有邊界糾紛，而且該地區其他邦亦存在較多反政府武裝力量。印度前總理辛格曾經表示，這些地區的反政府武裝力量是對印度國家安全的最大威脅。由于上述問題都無解決的時間表，印度對開放邊境地區自然心存疑慮。

其次，相比較印度本土地區而言，東北部地區與其他經濟發達地區的聯系較弱。由于地理原因，東北部與印度本土通過一條狹窄的走廊相連接，陸路交通極其不便，這使得印度聯邦政府對該地區的管轄相對較弱，發展嚴重滯后。20世紀末，印度政府意識到這點，制定了“邊境地區發展計劃”（the Border Areas Development Program），但收效有限，該地區仍然是印度最落后的地區之一。近年來，出于種種考慮，印度政府在東北部地區基礎設施建設有所加強，但主要是用于軍事目的，而非民生建設。至于這最終是否同樣助力經濟發展，現在還不確定，但印度政府要加強對該地區控制的意圖還是很明顯的，看不出這種加強會有利于展開地區性的國際合作。

再次，印度莫迪政府雖然視經濟發展為施政重點，但在捍衛自身利益方面并不含糊，其中也包括在競爭中保護印度的產業和就業等，因此在和競爭能力更強者展開合作時當然很警惕。在印度學界，將“一帶一路”戰略視為中國經濟擴張的看法并不少見。

最后，印度地方政府在經濟上的自主權較大。在任何地區國際合作中，地方政府因利益不同就會不愿實施聯邦政府的主張和法令，甚至制造各種障礙阻止合作的進行。這樣的戲碼在印度一再上演，對“一帶一路”戰略的實施亦可能產生消極影響。

盡管存在這些因素，但印度對中國提出的“一帶一路”戰略總體是積極的，特別是印度早在2012年就首先提出的“金磚”發展銀行倡議，現已進入實施階段。雖然該銀行總部將設在上海，但總裁將由印度人擔任。中國倡議的“亞投行”，印度亦積極加入，是首批創始成員國，且有可能成為僅次于中國的第二大出資國。此外，對“絲路基金”等與“一帶一路”有關的金融安排，印度都持積極態度。印度充分認識到亞洲新一輪開發計劃已在路上，印度自然要趕上這趟車，從而既成為這一波開發的貢獻者，更要成為受益者。

莫迪政府的經濟優先政策與中印關系

繼習近平主席2014年成功訪問印度，印度總理莫迪亦于2015年5月對中國進行了上任以來的首次正式訪問。莫迪因去年大選而刮起的旋風自上臺一年后基本已經褪盡，與很多分析一致，印度新一屆政府的施政重點確實是經濟發展。莫迪總理雖然有非常積極的大國外交，但從莫迪發表的言論來看，大國外交的地緣縱橫似乎并非是重點，他更強調的大都是對印度投資環境的贊美，突出印度的經濟增長新趨勢，希望更多外國直接投資青睞印度的意圖十分明顯。應當說，印度式的以經濟發展為首要的方針與中國的“一帶一路”倡議是可以對接的，也完全可以為兩國間“發展的伙伴關系”注入新的內容。

莫迪訪問中國是在“一帶一路”戰略進入全面推行的時候進行的。根據中印兩國達成的協議，中國承諾未來五年對印度投資200億美元（這和奧巴馬訪印承諾的40億美元投資形成鮮明對比），并且中國也愿意積極參加印度鐵路的系統升級和高鐵建設，業已派出相當規模考察團進行實地調研。盡管中國對印度未來可能的投資和鐵路方面的合作并不直接與絲路倡議掛鉤，但印度作為對基礎設施建設需求最大的亞洲國家之一，顯然可以成為正在形成的以“一帶一路”倡議為核心的亞洲地區合作的伙伴。事實上，印度也啟動了自己的環印度洋合作計劃，希望促進以其為中心的地區合作進程。就孟中印緬經濟走廊開發而言，雖然印度對中方的主張存有疑慮，但印度對該地區包括其東北部地區各邦的發展，以及與孟加拉國和緬甸的合作，是持有強烈意愿的。印度對印緬公路和印孟邊境合作都有投入，說明印度對地區合作并不持對立態度。從這點出發，中國提出的“一帶一路”倡議亦是一個契機。莫迪此次訪華，與中國領導人討論這方面的合作是題中應有之義。相信只要是有利于印度經濟發展的項目都會得到印方認真對待。

缺乏足夠的相互信任歷來是中印關系的一大問題，但雙方關系發展的歷史經驗表明兩國并不是在相互信任建立起來后才合作的。由于種種原因，導致中印缺乏信任的一些問題尚未解決，也沒有時間表，但早在近20年前中國國家元首訪問新德里時就強調，一些問題沒有解決并不妨礙兩國發展正常的國與國關系，也不影響雙方在其他領域的合作。這個方針的正確性為新世紀以來中印關系的發展所證實，迄今仍然是中國對印政策的基石。中印兩國在諸多可以合作的領域已經建立起各種機制，經貿更是有蓬勃發展的勢頭，這客觀上為雙方建立互信創造了條件。

“一帶一路”倡議的實施是中國新一屆領導推出的重大戰略舉措，旨在以親、誠、惠、容的方針推動與周邊國家的合作共贏進程。印度是中國重要的周邊國家之一，尋求與印度的合作也是中國這項戰略的題中應有之義，其關鍵可能是雙方在印度洋的交集。因為“一帶一路”戰略的南亞方向是與印度洋的互聯互通聯系在一起的。中印間在這方面目前仍缺乏互信，但雙方恐怕還是要循著利益匯合點的軌跡尋求合作的可能，在此過程中逐漸提升互信。歷史可以照亮現實，也可能遮蔽愿景。莫迪政府以發展為己任，應有充足的理由與中方攜手推動中印“發展的伙伴關系”再攀新高。

（作者系上海國際問題研究院亞太研究中心主任，研究員）

（責任編輯：張凱）