國外保障房建設融資經驗談

陽建

當前，資金不足是我國保障房建設面臨的突出困難。通過梳理國外保障房建設融資的經驗可以發現，國外較為成熟的做法是注重充分發揮政府補貼的基礎作用，引導私人資本介入，同時以不斷創新的金融產品撬動資本市場的力量。

四種方式籌集資金

在保障房建設初期，多數國家都是依靠財政資金支持。隨著建設任務加重，后期往往需要通過其他方式吸引社會、市場資金，形成多元化的融資渠道。

第一，政府交替運用直接補貼、稅收優惠、貸款貼息等方式，調動各類社會投資者投資保障房建設的積極性。美國政府從20世紀80年代開始推行保障房建設市場化，向開發商提供開發資金、維修資金、稅收優惠、利息抵稅等直接的“開發補貼”。同時，允許保障房開發商按照市場利率從私人金融機構貸款，但只需付1%的貸款利息，差額部分由聯邦政府補貼。在德國，政府減少對住房合作社征收所得稅、財產稅、土地轉移和交易稅，對興建福利性住房者提供財政稅收優惠政策：福利性住房開發商可以獲得政府提供的占建筑費用50%的無息貸款，償還期為25年；大型廠礦企業為職工建造福利住宅，只需籌備建房資金的25%，另外75%由政府提供優惠貸款，同時減免土地所得稅。

第二，推行“先存后貸”的住房儲蓄制度，利用存貸時間差，有效匯集私人資金。在德國和英國，潛在購房者可以在一定期限內按低于市場水平的利率參加住房儲蓄，當儲蓄達到一定期限或額度時，就可以獲得優惠利率的住房貸款。這些被先期存入的儲蓄還可以作為建設資金。比如在德國，潛在購房者每月按合同約定存款，當儲蓄額達到所需貸款額40%～50%時，便有資格貸款。目前，德國40%的住房融資來自住房儲蓄體系。

第三，發揮金融杠桿作用，開發房地產信托、債券等金融創新產品。20世紀80年代，美國將房地產證券化產品——房地產信托基金（REITs）用于廉租房建設。1986年出臺低收入住房返稅政策后，廉租房信托基金進一步受到投資者熱捧。1986～1995年，美國有80萬套中低檔住房投放市場，其中很大一部分是房地產信托基金投資的廉租房項目。同時，美國地方政府通過發行政府債券支持保障房建設，聯邦政府根據各州具體情況，撥付一定數額的專項資金予以補充。個人和機構購買此類債券可免交所得稅。目前，美國運作中的REITs約有300個，資產總值超過3000億美元。

第四，以住房合作社方式籌集資金。在合作建房模式中，社員自主成立住房合作社出資合股、購地、開發。由于節省了營銷等費用，加上政府提供便利融資、降低融資成本，使合作建房成本明顯低于商品房。1944年，澳大利亞通過了住房合作社法案，大量中低收入群體加入了住房合作社，推動合作建房在20世紀50年代迎來高潮，市場占比一度高達35%。

不同模式各有利弊

縱觀世界各國籌集保障房建設資金的方法，其核心是以政府補貼吸引社會資本，以金融創新撬動資本市場投入。不同的融資模式各有利弊，其潛在風險和問題也值得注意。

政府提供各種補貼和優惠往往能夠起到立竿見影的效果。但是，如果補貼規模過大，財政壓力會逐漸增大。在保障房任務加大的情況下，美國、德國、澳大利亞等世界各國均出現過財政不堪重負的情況。而且，過多的財政投入容易擠占其他公共支出，也可能將更多負擔轉嫁給納稅人。

住房儲蓄制度匯集資金面較為廣泛，方便提前動用潛在購房者的資金。但是，實施難點在于需要確保房價不能大幅波動，否則會直接影響潛在購房者提前儲蓄的意愿。為此，德國政府曾推出配套措施，對住宅價格實施嚴格調控，確保同一區域的住宅價格不出現大起大落。

金融創新的優勢在于不需要政府投入，就可像股票一樣最大限度地吸引社會閑散投資。REITs不僅資金來源廣泛，而且由專業人員進行房地產項目的投資選擇及運作管理，對投資者而言風險低、回報穩定。對房地產企業而言，REITs是以股權形式展開的分散投資，不會增加企業的債務負擔，也不會喪失對企業和項目的控制權和經營權。不過REITs屬于金融衍生品，普通投資者需要較長時間才能熟悉和接受。比如澳大利亞早在1971年就成立了首家REITs，可直到20年后才得到投資者認可。另外，發行債券等方式可能會擴大地方債務規模，帶來新的金融風險。

合作建房的參與者大部分是中低收入人群，因為籌集的資金有限，所以他們往往需要政府出臺相應的配套措施，補齊資金缺口并提供可使用的土地等。此外，合作建房要求社員有較高的自治能力、民主的管理方式與成熟的運作機制，否則容易造成市場混亂。

成熟理念可供參考

從實踐經驗來看，沒有哪個國家能單獨依靠政府的力量滿足居民的住房需求。要破解保障房建設資金困難，需要政府轉換角色，形成制度化合作，積極開展金融創新，形成政府、企業、個人等全社會共建局面。

第一，政府應以提供補貼為基礎，推動保障房建設資金從單一的財政提供轉向多元化融資模式，更大程度發揮社會和市場作用。上海財經大學公共經濟與管理學院教授陳杰認為，我國政府應由目前保障性住房建設的直接投資者和經營管理者，逐漸轉變為保障性住房資金來源的引導者、合作者和監督者。各國的經驗表明，積極、靈活的財政和金融政策是促進保障房建設的基石，能夠起到放大政府財力的作用。

第二，建立制度化合作，引導開發商投資保障房建設，支持各種形式的集資建房，形成政府、企業、個人等全社會共建局面。民營企業的介入不僅能夠拓寬保障房建設資金的來源，同時能夠提高效率、降低風險，是發達國家保障房建設的重要力量。美國保障房建設70%的投資都由民營開發商提供。陳杰表示，引導民間資本投資建設保障房，需要建立健全相關法律法規，同時制定合理的風險分擔機制和有效的監管機制，為私營企業放心進入保障房建設領域創造良好的條件。與此同時，政府還要提供廣泛的優惠政策，盡可能提高投資回報，在土地劃撥、稅收減免的同時，保障民營資產的安全性，降低其融資成本。此外，從國際經驗來看，中低收入群體集資建房對提高住房保障水平作用明顯，因此應建立健全相關配套措施，積極支持合作建房。

第三，積極開展金融創新，以資本市場為杠桿推動資金來源市場化、金融化。我國可以借鑒國際經驗，吸引資本市場開展房地產證券化，大力發展房地產投資信托基金。按照市場機制，保障性住房建設投資的收益率很難達到投資者要求，因此需要政府做出讓利安排，即從土地供給到最后的企業稅收環節合理制定優惠政策，確保投資者的最低收益要求。同時，要規范金融市場，運用法律手段對進入保障房建設領域的房地產信托基金加以約束。此外，我國可以探索設立住房儲蓄銀行等專門機構，開發住房儲蓄等金融產品，盡可能吸納社會資金支持保障房建設。