政府績效管理體系化：偏差及其矯治

摘要：績效管理是當代世界公共管理學界和實踐界的前沿課題，也是政府治理創新的有效工具。開展績效管理試點工作，推動績效管理體系化、制度化建設已成為當前我國政府治理模式創新與治理能力現代化的重要選擇。本文以G省績效管理試點工作為案例，以科學化的績效管理體系為標準，對我國當前政府績效管理試點工作進行探索性研究，發現和指出了績效管理試點工作中存在的偏差，并提出了針對性的矯治措施，旨在為政府績效管理的體系化建設提供理論和實踐上的參鑒。

關鍵詞：政府績效管理;績效管理體系化;政府職能;績效評估;科學化

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0004-04

基金項目：寧夏高等學校科學研究項目“利益博弈視閾下民族自治地方公共政策構建機制研究”（NGY20140136）;北方民族大學2014年度科研項目“民族高校青年教師工作動機與激勵機制研究”（2014Y026）。

作者簡介：吳旭紅（1981-），男，回族，寧夏靈武人，北方民族大學管理學院講師，博士，主要從事公共管理研究。

一、政府績效管理體系化的科學內涵

政府績效管理是西方發達國家“新公共管理運動”中逐漸興起的一種新型政府治理模式。績效管理運動的蓬勃發展使世界各國政府呈現出一種“評估國”的趨勢。[1]20世紀90年代以來，我國地方政府也開始進行績效管理的實踐與探索。2011年，中國國民經濟與社會發展“十二五”規劃中明確提出“推行政府績效管理和行政問責制度”。[2]自此，政府績效管理制度作為國家戰略的一部分，已經上升到了國家政策層面予以推行。

從理論上說，績效管理（Performance management）可以從管理個體（員工）績效和管理組織績效兩個層面進行理解和定義。“政府績效管理”是上級政府與下級政府之間、政府與其所屬部門之間、政府部門與內設機構之間、政府部門與其所屬工作人員之間通過績效協議而實施的雙向互動式的管理活動的總稱。如圖1所示。

圖1績效管理體系示意圖

關于績效管理的界定，著名學者雷德拉普（Bredrup）給出了解答：“績效管理是由績效計劃的制定、績效政策的實施、績效過程的評估、績效結果的反饋以及績效結果的應用與改進所構成的有機整體。這些活動便構成了績效管理體系。”[3]我國學者范柏乃在理論分析與實踐引證的基礎上也對績效管理予以界定：“績效管理是利用績效信息設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告其結果與目標符合的程度的管理系統。”[4]

二、實踐中的偏差及其表現：G省績效管理試點工作進展的案例分析

G省作為2011年監察部指定的績效管理試點工作省份，在2012年1月份印發了《關于開展政府績效管理試點工作的通知》，積極推行和認真部署績效管理試點工作。研究者通過對G省績效管理試點部門——省地稅局、省國土資源局等進行實地調研和訪談，結合科學的績效管理體系理論，對一年多來G省績效管理試點工作的行為過程與實施情況進行全面的審視與分析，發現績效管理試點工作開展過程中與體系化要求相比存在著諸多偏差。

1.績效目標不科學，量化的制度和機制不健全，造成績效考評工具的中空，從而導致績效評估實施中存在嚴重的形式主義現象。[5]績效管理目標的制定缺乏科學合理的論證，特別是缺乏對績效管理對象、績效管理執行者等主體特征的考慮，實踐中，大多數的績效考評還是按照傳統的金字塔式科層制流程進行的，績效考評形式化現象嚴重。導致績效考評流于形式的因素很多，諸如考評形式單一、考評工具不合理及考評目標缺乏清晰可量化的指標等。以G省環保系統為例，污染物排放總量的控制量評估指標是由國務院、環保部等上級部門共同確定的，下級環保部門在指標的制定過程中沒有實質性參與權，這導致無論指標是否科學合理、是否適合本級的實際情況，下級都必須執行，地方環保部門因此缺乏工作的動力和積極性、創造性，所謂的試點工作的實施也只是為了草草完成上級交代的任務，形式化嚴重。[6]

2.績效目標（計劃）執行不力。績效目標（計劃）的執行是績效管理循環體系中耗時最長也是最為關鍵的一個環節，直接影響著績效管理的成敗。績效計劃的執行不力一方面表現在執行的“同形化”現象嚴重。按照績效管理評估本身的規律，以及“試點”工作本身的性質，在缺乏科學合理的程序和方法時候，模仿與復制往往是各個單位為了完成指標和任務，達到上級制訂的目標的唯一快速途徑。這種學習、模仿甚至是復制在公共管理學科中通常被稱為“同形化”。[7]在G省績效管理試點工作開展過程中我們看到，有些部門從績效工具的選擇、績效實施機構的設立、績效評估指標的有效性和科學化、績效目標等方面都具有高度的“同形化”特征，如表1所示。但是，“同形化”在短期內收到立竿見影的效果的同時，與現代績效管理本身的功能和預期目標卻不相吻合，從長遠來看，甚至會阻礙績效管理的良性運行和應有效果。另一方面是執行的領導組織機構不力，導致形式主義現象嚴重。績效試點工作開展以來，G省及其各試點單位都建立了政府績效管理工作領導小組，制定了相應的工作機制，明確負責領導、牽頭部門和具體工作人員，同時也組織監察機關開展績效管理監察工作。但這種自上而下的執行機制沒有脫離行政機構體系中根深蒂固的形式主義的窠臼。這種組織領導模式和執行機制由于沒有具體的、實體性的機構負責和權力保障，因而缺乏相應的執行力和約束力。同時，我們也看到，績效管理試點單位工作的開展依然按照傳統科層制的權力流向，盲目、機械地在自上而下執行政策。雖然有的也有相應的績效考核目標，也落實了相關的考核步驟和責任人，但并沒有按照績效管理的體系化要求，對考核主體——政府的層級進行科學分析與分解優化，沒有將考核指標分解到每一個具體的考核層級和對象，導致考核的“空傳”現象嚴重，制定的目標和程序無法有效執行，如圖2所示。

圖2G省財政廳績效評估實施的組織架構

3.績效評估體系不健全，評估過程中合作機制不完善，導致績效評估實施過程的“碎片化”現象嚴重。績效評估體系不健全已是當前績效評估工作中的頑疾。從G省績效管理試點工作中可以發現，無論是國土、地稅還是環保部門績效管理試點工作考核實施細則中的績效評估體系都存在著諸多不合理因素，最突出的表現就是缺乏科學合理的績效考核指標體系。此外，由于績效評估實施過程中涉及到各個評估主體、評估對象合作機制不健全，直接導致績效評估呈現出嚴重的“碎片化”現象。“從管理分工的視角來看，我國的每一項制度地實施，包括績效管理的推進，必然要求試點部門之間、決策機構與執行機構之間都要保持良好的互動與合作，這是由我國行政管理體制條塊分割的多重屬性和層級治理的復雜性所決定的。”[8]而實際案例調查中發現，G省績效管理試點工作的實施過程中，各個試點部門之間缺乏明

確的溝通交流機制、缺乏上下、左右的協

表1G省地稅系統績效管理試點工作實施情況

資料來源：以G省財政廳調研及訪談資料為基礎繪制

調與配合機制，“孤島”現象比較明顯。

4.績效溝通渠道不暢，反饋機制不足，導致績效管理的結果與目標分化。績效溝通和績效反饋是評估主體與被評估者雙方就績效結果反映出的問題以及績效評估機制本身存在的問題進行的實質性的雙向溝通和交流，旨在找出應對之策，實現績效管理的目標，因此說，績效反饋是績效管理的核心。缺乏持續有效的績效溝通和反饋，會使績效管理粗獷化，逐步向簡單的績效考核模式演變，即走向“量化——考核——獎懲”的簡單狹隘模式，在應用中如果忽視對績效執行的動態跟蹤，難免導致績效管理流于形式，績效改進收效甚微。從G省以及各部門績效管理試點工作的方案看，都缺乏績效溝通和績效信息反饋的詳細規定。下級在面對未能完成績效目標規定的硬性任務時沒有合理的解釋機會和順暢的溝通渠道。在訪談中，一些部門負責人就環保績效考核表達了自己的看法：“‘十一五’期間由于多為工程性減排，央企憑借資源優勢必然能夠完成減排目標，自然，他們的績效考核成績當然比較好，而我們地方政府沒有那么大的資源優勢，沒有必要和央企設置一樣的減排指標，否則我們肯定無法去執行的。但是，指標就在那，完成完不成都要執行，完不成任務就是你的錯，也沒有解釋的機會，所以我們只能硬著頭皮去生拉硬扯的執行。”

5.績效激勵機制不健全，績效結果應用不佳。績效管理能夠真正實現預期目標的前提和基礎是評估的結果可以真正用于提高政府工作績效，改進提供公共產品和服務的質量、改善政府形象。獎懲不明確、評估結果的公開、透明程度不足、無明確的運行機制確保可以有效利用考評過程中發現的問題和改善建議去優化政府流程，這些問題最終將會使得績效評估僅僅停留在最初級打分式的評價階段。在案例中，從目前掌握的資料來看，G省各個試點單位的評價結果都不夠公開、透明。具體來講，評估結果都沒有對社會公開，只有極個別部門如省財政廳在政府內部進行了公開，其它部門只供相關較高層領導查看，直接影響了績效評估結果的運用和實際效果。

三、偏差矯治的理論思考

基于以上分析，為對我國各級政府績效管理從目標設定、職能界定、績效體系的構建、組織領導建設和方法的選擇等方面進行有效完善和改進，提高績效管理的科學性和可行性，實現中國特色的績效管理體系化建設，筆者提出以下理論思考：

1.健全績效管理目標的制定流程，合理確定績效評估目標。績效目標是績效管理的首要環節，是整個績效管理的起點。績效管理目標除了包括明確具體的績效要求之外，還包括明確嚴格的產出和結果評估措施。其次，績效管理整體目標的確定與分解需要多元化主體的共同參與和討論，以確定合理的績效管理目標和任務，并通過指標和目標值層層分解的方式將績效管理的整體目標逐層傳遞給下級。再次，績效計劃應該對績效管理做出全面細致的規定，以確保績效管理的每個部分職責都可以考核和監督。

2.合理界定政府職能，厘清政府責任，避免“同形化”傾向。政府職能的合理性，工作分析的科學性是確定政府績效目標、構建科學的績效評估指標體系的前提與基礎。否則，就容易本末倒置，把本應該納入績效考評的關鍵組織、部門、崗位排除在考核之外，反而把不相關、不重要、與考核主體有利益關系的崗位與部門納入考評范圍，造成崗位職責不明晰、考評目標千篇一律，導致嚴重的“同形化”現象。因此，構建科學合理的績效考評體系首先要在明確考評目標的基礎上，理清要考核的部門、崗位及相應的職責，再根據考核的具體指標層層分解，步步推進（如圖3所示）。

圖3部門-崗位-職責任務分解說明圖

其次，切實加強組織領導建設，避免執行上的形式主義。實踐表明，一項政策的實施能否起到應有的效果，關鍵在于有效的執行，而執行能否有效取決于是否有一個功能完善、結構合理的組織領導機構。因此，績效管理體系化中的重要一環就是建設一個強有力的組織領導機構和日常工作機制。一般來講，組織領導體制及工作機制的建設首先要明確績效評估執行主體、負責領導、執行機構及確保政策實施的常設聯絡機構及其負責人，確保從績效目標的制定、組織到實施的全過程都能責任到人，提高績效組織的科學性和有效性，避免執行中大而化之的形式主義。此外，如果沒有監督，任何的執行都可能會走樣、變形，因此，我們在落實績效管理實施的有效性的同時，必須強化由內到外的全方位監督，發揮現有的監察機構的監督職能，開展有效的績效管理全過程監察。

3.健全績效評估體系，完善績效評估工作制度與機制。首先，需要完善績效管理政策制度建設，保障績效管理執行的有效性。目前，比較成熟的做法是通過科學的崗位、職責和工作分析制定與績效管理體系相關的《崗位責任說明書》《績效管理實施條例》及《績效管理考評指標體系》等規范性制度與文件，為績效管理體系化和標準化保駕護航。其次，科學合理的績效評估制度和體系是嚴格根據制定的崗位履職目標和工作績效相對應的原則構建的。雖然政府績效管理在不同國家、不同地區甚至不同部門都有不同的稱謂，但正如蔡立輝教授所言，“績效管理無論叫什么，都離不開明確的績效目標、健全的領導體制和工作機制、科學的指標體系以及運用合理的評估工具對評估對象的工作業績和崗位責任履行情況進行全面地、綜合地評估等基本內容。”[9]最后，要加強合作，特別是績效評估實施過程中所涉及部門間的合作，積極拓展構建多主體參與式的績效評估模式。所謂部門間的合作緣于專業化分工所帶來的碎片化，而部門之間的合作的興起正是為了彌補這種“孤島”現象所帶來的缺陷，通過資源的優勢互補，實現資源配置的“帕累托”最優。[10]以G省國土部門為例，為了提高G省國土部門績效評價的質效，需要引入多元主體參與評估，實行部門內部評估與公眾評估、專家評估等第三方評估主體相結合的多元化、多屬性的政府績效評估管理框架體系。

4.完善績效信息溝通和反饋機制，促進績效考評的改進。績效激勵的前提是評估雙方之間有效的溝通和反饋。績效激勵的本質也是評估者與被評估者之間就績效信息持續互動交流的過程。為切實做到績效評估結果的客觀公正，真正促進績效考評改進，實現績效管理的目標，必須切實做好績效信息的溝通和反饋。績效管理領導機構應將績效信息根據績效溝通和反饋的相關流程，在績效溝通和反饋機制的指引下，具有選擇性地反饋給被評估對象。

5.重視績效考評結果的應用，強化績效考評的激勵與約束效用，充分發揮績效考評的引領和導向作用。實踐經驗表明，績效考核能否實現既定的目標，關鍵在于績效考核的結果對考核對象產生多大的影響，是否引起了考核客體的重視并在具體的工作中予以改進。這不僅關系到績效管理目標能否順利實現，也關乎政府績效管理實施的權威性和最終的實施效果。首先，為了使績效評估的結果發揮功效，必須在績效考核對象的激勵與約束上下功夫。一方面，可以將考核的結果作為被考核的組織和個人進行獎優罰劣、行政問責的主要依據;另一方面，考核結果還可以作為領導干部選拔任用、公務員職務晉升的補充條件，增強選拔干部的科學性和全面性。其次，政府績效評估結果的應用不僅要與政府組織與個人的激勵與問責有機結合，強化政府責任;更要將考評結果與財政預算的改善、公共服務提供的質量、部門之間合作的有效性及政府財政政策等公共政策的效能結合起來（如圖4所示）。這樣才能反映出政府績效評估對公共管理實踐活動的導向性作用，體現政府績效評估活動及其評估結果的權威性。

圖4政府績效評估結果運用

四、余論

績效管理是當代世界公共管理學界和實踐界的前沿課題，也是政府治理創新的有效工具。開展績效管理試點工作，推動績效管理的體系化、制度化建設已成為當前中國政府治理模式創新與治理能力現代化的重要選擇。本文以G省績效管理試點工作為研究案例，對我國績效管理試點工作存在的偏差和問題進行了初步探索性研究。筆者研究發現，我國當前績效管理體系化尚未真正落實，與之相關的績效目標設定尚不合理、績效目標（計劃）執行不力，績效評估體系不健全、績效溝通渠道不暢、績效激勵機制不健全等仍然是阻礙構建現代績效管理體系的主要因素。誠然，績效管理體系化建設作為一項復雜的系統工程，涉及到績效管理主體、客體及眾多協調部門，為此，筆者借鑒國外績效管理體系科學化的經驗，結合我國的實際情況提出了績效管理建設應該從績效目標設定、政府職能界定、績效體系的構建、組織領導建設和考評方法的選擇等方面進行有效完善和改進，提高績效管理的科學性和可行性，實現中國特色的績效管理體系化、制度化建設。

當然，績效管理試點作為推進績效管理科學化、體系化、制度化建設的一項嘗試，對我國責任政府、法治政府和透明政府的建設具有舉足輕重的作用。但是囿于試點才剛剛起步，一些試點省份和試點部門由于各種原因尚未全面實施，加之績效管理考核本身的復雜性和靈活多樣性的特征，想要以點概面、以局部窺全局，還需要對實施的主體和客體進行全面、系統和科學的調研論證，而這在短時間內顯然是無法企及的。接下來，隨著績效評估試點工作的深入推進和實施，可以對試點的省份和部門進行跟蹤調查，采用更加科學合理的評估工具和方法對績效評估的試點工作進行橫向、縱向的比較研究。比如可以采用國際上比較流行的“元評估”方法對試點部門和非試點部門進行橫向的比較研究，對試點的省與省之間、部門與部門之間也可以進行橫向的比較研究;還可以采用比較成熟的“平衡計分卡”方法對某一個省份和某個部門進行比較細微的、系統的研究等。總之，我國政府績效管理體系化的構建與完善需要從領導體制、工作機制、考核方法、考評工具等方面進一步進行理論與實踐研究，進而逐步構建起現代化的績效管理制度框架和績效管理體系，這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。

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[2]新華網授權發布：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》[EB/OL].（2011-3-16）. http：//newsxinhuanetcom/politics/2011-03/16/c_121193916htm.

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