發展協商民主與推進國家治理體系現代化析論

侯東德 李瀟瀟

摘要：協商民主是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，在健全國家治理體系和推進治理能力現代化中具有獨特的作用。協商民主與國家治理存在著高度契合，體現了對國家治理理念和實踐需求的回應。在國家治理體系和治理能力現代化建設中，要注重構建程序合理、環節完整的協商民主體系，推進協商民主廣泛多層次制度化發展，發揮統一戰線和人民政協在協商民主中的作用，發展基層民主，努力實現黨政決策民主化、科學化，擴大公民有序政治參與，構建和諧社會的良好環境，最終實現民族復興的中國夢。

關鍵詞：協商民主;國家治理體系;治理能力;民主政治;公民有序政治參與

中圖分類號：D610文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0013-04

作者簡介：侯東德（1973-），男，四川綿陽人，中央財經大學博士后研究人員，西南政法大學教授，博士生導師，研究方向：民商法、協商民主理論、參政黨理論;李瀟瀟（1989-），女，成都人，四川省社科院法學所2011級碩士研究生，研究方向：民商法。

引言

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出全面深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”“國家治理體系和治理能力現代化”是我們黨探索社會主義治理取得的最新成果，是領導改革開放的經驗總結和認識結晶，是對完善中國特色社會主義制度的創新探索。改革開放以來，我們在黨的思想路線、政治路線、組織路線的指引下，從建立社會主義市場經濟到形成中國特色社會主義法治體系，從實行基層群眾自治制度到創新社會管理體系，從建立健全社會保障體系到構建開放型經濟，各方面都取得了重大進展。隨著改革開放的深入和社會主義現代化事業的發展，特別是黨的十八屆四中全會召開后，強調推進國家治理體系和治理能力現代化，是為適應社會新需求和人民群眾新期待而對國家治理提出的要求，旨在實現國家治理的制度化、規范化、程序化，實現在物質層面、精神層面、政治層面、文化層面和治理層面的現代化，使國家治理者善于運用科學思維、民主思維和法治思維等管理國家、政黨和社會各項事務，從而把中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理國家的效能。[1]在此大背景下，積極探索“民主協商”的實踐創新，是“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民民主、依法治國有機統一深化的政治體制改革”的必然選擇，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”中具有重要的意義和獨特的作用。協商民主既是理想價值目標，又是一種現實制度規范，在各領域、各層次都有實踐和經驗支撐。協商民主既是人民民主的重要組成部分，又是中國特色社會主義政治制度的重要形式，是國家治理體系的重要內容與具體體現。它是以人民當家作主為根本，以擴大公民有序參與為主要內容，以政治協商、基層民主為重要形式，以愛國統一戰線為有力保障，以擴大公民有序參與為重點的制度安排。

一、協商民主與國家治理體系現代化高度契合

國家治理本質上是社會權力運用的過程，是國家和社會各方力量的博弈過程，是一系列用來規范社會權力運用和維護公共秩序的制度安排的總稱。完善和發展中國特色社會主義制度，最重要的就是完善和發展我國社會主義政治制度。作為我國人民民主政治制度核心之一的“協商民主”，在民主性、程序性、科學性和法治性四個方面，與國家治理體系現代化所要求的民主化、有序化、公平化和制度化存在著高度的契合。

1.協商民主是國家治理體系民主化的應有之義。德國和英國在關于“協商民主”的論證時，采用“deliberative（deliberativer）democracy”，“deliberative”直意為“審議的、慎重的”。因此，我國臺灣地區對此的譯法為“審議民主”，而大陸地區意譯為“協商民主”。多數學者認為“協商”比“審議”更能體現“deliberative democracy”的真諦。所謂“協商”就是在主體地位平等的情況下，聚合或組織起來協商、辯論和商議。“協商民主”就是一種以公共利益為導向，以平等公民之間的理性協商為基礎的，能夠形成具有民主合法性和集體約束力的民主治理形式。[2]

“協商民主”概念的提出是在上世紀80年代，1980年，約瑟夫·畢賽特在其所著的《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次在學術意義上談到“協商民主”這一概念，在之前“參與民主”理論的基礎上，他提出“公民參與而反對精英主義的憲政解釋”。隨后伯納德·曼寧、羅爾斯、哈貝馬斯①等人進行了論證，對協商民主的原理、概念、性質和意義等展開討論，從理論上講，協商民主已經成為西方民主理論的重要組成部分，與自由主義、共和主義的民主理論共同促進了西方民主意識和理論的發展。

國家治理體系和治理能力現代化的理念是在十八屆三中全會的報告中首次提出的。根據《決定》的精神，推進國家治理現代化，關鍵在于正確處理社會組織和黨政機構之間、公民參與和國家治理之間的關系，調動人民群眾有序政治參與的積極性。國家治理民主化的特征，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要標準，即所謂“集中民意，匯聚民智，問計于民”。因此，國家治理民主化的實質是政治制度現代化，協商民主是國家治理民主化的題中應有之義。

2.協商民主的程序性契合了國家治理的有序化。協商民主注重程序性，并將決策程序化以得出合理的結論。人民政治協商制度是我國協商民主的重要實踐形式，體現為從程序正義的角度保證協商民主的實現，完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序，重點推進民主監督和參政議政制度化、規范化、程序化，是對協商民主實踐形式的拓展。因此，程序正義與人民政協協商民主的實踐息息相關，如果沒有一套系統的程序規范來保證，協商民主不僅難以保障而且無法運行。[3]

程序性的更高層次體現是有序化。有序協商民主最大的政治功能和價值在于，通過影響政府的行政和決策，使國家政治體系的運作避免或減少對“民意”可能的偏離，為公民提供充分、有效、公平參與的通道。《決定》中提出“要加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既要充滿活力又要和諧有序”，主要包括：社會和諧有序、公民參與立法途徑要有序、人民群眾參與司法渠道要有序、群眾的訴求表達要暢通有序、收入分配格局要有序、市場經濟競爭要有序等各方面。因此，有序化更是現代國家治理的重要特征。

為公民提供參與的通道越多、越順暢，體現國家的治理能力現代化的程度越高，對社會矛盾、群體性事件等社會問題的疏導就越有效，從而由國家做出的決策就越能得到有效的執行。構建程序合理、結構完整的協商民主體系，就是要加強程序性制度建設。協商民主的程序性，能夠有效維護社會穩定和社會秩序，提高行政效率和經濟效益，協調“充滿活力”與“和諧有序”之間的關系，與國家治理的有序化要求相契合。

3.協商民主的科學性契合了國家治理的公平化。國家政權機關的權力，歸根到底都來源于人民，服務于人民。國家治理體系和治理能力的現代化，從根本上說，就是堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務、社會事務、經濟事務和文化事務。

在協商民主的理念中，每個人都有權知道和評判對自身具有約束力的政策或法律。[4]協商程序的公開性，使得整個過程為公民所知悉，體現在協商民主的核心問題上就是“公民的廣泛參與”。《決定》指出“發揮統一戰線在協商民主”中的重要作用，就是要將“愛國統一戰線”囊括來自各階級階層、各類政治活動主體的多元性融入到協商民主實踐，暢通各黨派、團體和群眾參與政治生活的渠道，保持國家政權機關與人民群眾的緊密聯系，深入了解社情民意。促使國家領導人及政權機關在做出重大決策時，更好地將社會各階層的實際需求和各團體的主張通過協商民主納入考量范圍，聽取更為廣泛而全面的意見，做出合法合理、科學的決策。

現代國家治理要求人人平等、以人為本、以民為本，最大限度地維護和實現全體人民的根本利益，充分保證人民平等參與、平等發展的權利。[5]《決定》指出“全面深化改革，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，明確了現代國家治理的公平化特征。落實協商民主制度，通過制度安排，廣泛地聽取意見，規制有違公平正義的現象，方可保證公民平等參與、平等發展的權利。

4.協商民主的法治性契合了國家治理的制度化。當代中國國家治理體系是一種始終強調立足于中國特色社會主義制度基礎之上的綜合治理機制。我國的協商民主，以憲法、政協章程和相關的政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，實現人民知情權、參與權、表達權、監督權的有機結合。因此，協商民主制度本身內涵著法治的特征，更為重要的是協商民主的參與、決策過程體現著合法性。協商過程的政治合法性是出于參與者的意愿，因為它所得出的決策已經經過程序正當性、合理性的考驗，被賦予了法治性。

法治與國家治理息息相關，國家治理現代化的重要標志之一就是法治的現代化，推進國家治理體系和治理能力的制度化，運用國家制度管理社會各方面事務。黨的十八大將“中國特色社會主義法律體系”納入“中國特色社會主義制度”的范疇。十八屆四中全會更是將“依法治國”提到了全所未有的高度，“法治是治國理政的基本方式”，要建立“中國特色社會主義法治體系”。從“法制”到“法治”的轉型，體現為從紙質的法律條文的完善，到動態法律制度運行的建立健全。所謂“依法治國”，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主制度化、法律化。②民主政治是法治社會的基石，實現依法治國需要擴大社會主義民主。協商民主的法治性主要體現在對我國憲政制度的完善、促進憲法對于公民基本權利的落實方面，包括言論自由權、公民平等權、人格權等。《決定》指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”，實現從過去“國家管理”到“國家治理”的轉變，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求。

二、協商民主對國家治理體系建設具有特殊意義

民主治理是國家治理體系現代化的基礎保障，亦是社會主義國家制度的根本特征。中國特色社會民主制度堅持人民的主體地位，貫徹“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的社會主義民主原則。協商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式，具有獨特優勢。協商民主是民主制度的形式之一，經過中國共產黨在長期領導革命、建設、改革過程中的不斷發展，最終成為國家治理體系的一部分，體現為對實踐需求回應并不斷完善的過程。

1.國家治理價值指引的方向——尊重少數人的意見。協商民主是中國人民民主的重要部分，與選舉民主相輔相成。[6]民主理論認為，民主是以多數決定、同時尊重個人與少數人的權利為原則，在一定程度上反映共同的意志從而做出合理的決策。

通常人們在談到民主的時候，更注重從程序的形式上判斷民主是否實現。程序民主通常就是人們談到的選舉民主。選舉民主較之協商民主更早地被實踐所認可，在于其效率性和判斷性。在中國，選舉民主按照少數服從多數的原則決定重大事項，集中體現在憲法、法律的制定;大政方針、重大事項的決定;國家領導人的選舉等方面，表現為執政黨、參政黨、人大、政府、政協、司法機關、基層、人民團體、民族自治地區、特別行政區等各個政治主體積極地參與政治生活。但是，選舉民主無法避免“多數人的暴政”，無法避免多數人的意志取代全體的意志，而忽視少數人可能為真理的意見。

因此，協商民主就體現為與選舉民主的相輔相成，其核心價值在于“尊重少數人的意見”。在高效地依據程序正義，遵照“少數服從多數”的原則的同時，不忽略少數人意見的價值。《中國的政黨制度白皮書》指出，“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”《決定》更是將協商民主同選舉民主放在一起，共同作為國家制度的重要組成部分進行了詳細闡釋。

與此同時，將協商民主提到與選舉民主同為社會主義民主的制度形式的重要位置，體現了兼顧“效率”和“公平”的價值理念。在中國，全國人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作及政治協商制度之間是相輔相成的關系。人民通過選舉權和投票權的行使提出重大問題的決策意見，在人民內部首先經過充分的協商，盡可能地取得一致意見。充分的協商既尊重了多數人的意見，也照顧了少數人的意見，保障最大限度地實現民主，促進社會和諧。③

2.國家治理實踐需求的回應——維護社會穩定。隨著中國改革的逐步深入、市場經濟的轉型以及社會利益格局的調整，許多新問題、新矛盾不斷涌現，群體性事件呈現上升趨勢。某些社會矛盾無法疏導化解，常常在人民內部通過沒有合法依據的規模性聚集，對社會造成負面影響。為維護社會主義和諧社會，“堵不如疏”“壓不如調”，協商民主在群體性事件治理中具有獨特的價值。

協商民主能夠保證公共決策更具科學性和民主性，從而從根源上遏制群體性事件發生的可能。在群體性事件中，各方通過協商來表達不同的利益訴求，最大程度的形成對各方有利的共識，從而減輕群體性事件的強度和破壞性。協商民主制度能促進群體性事件的治理體系化，進入良性循環的軌道。協商民主對群體性事件需求的回應，是以一種化解疏導的方式，使得矛盾得以表達、少數人的意見能夠得到尊重，最終實現社會穩定的維護。

在改革轉型時期，國家治理的戰略要點包括：防范、處理天災人禍等社會風險與調和、處置社會糾紛沖突。國家治理的切入點是從源頭治理，建立社會風險穩定評估機制防范社會風險，突破點是群防群治，所謂“國家治理、重點在基層、關鍵靠群眾”[7]，建立通過社會協商化解社會矛盾、維護社會穩定的機制。

三、以推進國家治理體系現代化為目標大力發展協商民主

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標。“國家治理”概念的核心是“黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一”，進一步建設人民民主和以法治為基礎建立規范。國家治理本質上是社會權力運用的過程，是國家和社會各方力量的博弈過程，是一系列用來規范社會權力運用和維護公共秩序的制度安排的總稱。

目前，我國尚處在深化體制改革的攻堅階段，作為在中國共產黨領導下，經過長期實踐而逐步完善和發展的制度，協商民主彰顯出我國社會主義民主政治的獨特優勢。完善的社會政治制度是建設發展中國特色社會主義制度的必要前提;完備的協商民主制度是判斷國家治理健全程度的標準。在推進國家治理體系和治理能力現代化的總框架下，應當大力發展和完善協商民主，發揮其特殊作用，服務于體系建設，形成一種合力，發揮整體效應，為解決國家治理中的相關問題找到合適的路徑。

1.構建程序合理、環節完整的協商民主體系，推進國家治理能力的現代化。改革開放以來，中國共產黨的民主政治理論和實踐成果充實了人民民主理論。健全的協商民主必須是一種體系，只有成為一種體系，才能形成合力，發揮效應。在我國，程序合理、環節完整的協商民主在成為體系后，才能進一步豐富和發展中國特色人民民主政治的理論和形式，有效地提升人民民主的運行功能、創新實踐形態，促進中國特色國家治理體系和國家治理能力的現代化，為我國在經濟全球化時代的發展逐漸贏得優勢。

程序合理、環節完備的協商民主體系，有利于良好政策的制定，實現社會和諧。一方面，協商民主主要通過通暢的決策信息交換過程，上下溝通達成共識，改善決策的質量;另一方面，協商民主為減少在協商溝通過程中的偏好轉換，制定更為大眾所接受和認可的政策，通過過程賦予決策以合法性。在通常的決策交換過程中達成共識是協商民主推進黨政決策民主化和科學化的重要保障。

程序合理、環節完備的協商民主體系還有利于政策的執行，減少政策執行中的摩擦和沖突。在充分了解政策對象的真實訴求后所作出的公共決策，才能得到最廣泛的尊重，獲得最有效的執行。完備的協商民主體系，能夠為群眾、社會與國家、政黨之間搭建互相交流的平臺，加深群眾對于政府政策的理解，尤其是在可能影響相對人利益的行政行為中。互相之間的協商交流，也可以通過轉移決策權威來減輕責任，讓參與的公民也意識到自己所肩負的責任，從而減少決策強制執行所造成的沖突以及群眾抵制情況的發生。

2.發展基層協商民主，擴大公民有序政治參與。《決定》指出，“協商民主是我國社會主義民主的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”這是對協商民主在國家治理體系中特殊性質和作用的深刻揭示。“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，要求發展基層民主，這能夠為國家治理體系建設和治理能力的提升奠定堅實的群眾基礎。

“國家治理，重點在基層，關鍵在群眾”，《決定》中亦指出“涉及群眾切身利益的實際問題作為在全社會廣泛開展的協商內容”。推進協商民主廣泛多層次制度化發展，就要正確把握廣大人民群眾的根本利益、現階段群眾共同利益和不同群體特殊利益的關系。[8]要善于依靠廣大群眾的力量，提高預防化解社會矛盾的能力和水平;要通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決問題，努力讓群眾更好地行使民主權利;要充分發揮人民團體、群眾組織、社會組織的優勢，吸引凝聚各方力量，化解群眾內部的矛盾。相對國家層面的民主而言，基層民主是公民直接參與的有效方式，更能夠提高公民的民主意識和參與能力，擴大公民有序地參與政治。

3.有效運用協商民主的多元化形式，發展和豐富人民政治協商制度。不同民族、社會團體，不同的地域會形成不同的文化認同。隨著社會分工的加劇，社會主體日益多元化，利益追求呈現多元化的傾向。個人、組織、政黨等對經濟、科技、政治、文化的利益要求不盡相同，導致社會主體之間的分歧逐漸擴大。適應多樣化社會變化的政治體制、運行機制、治理體系，需要協調各方利益主體之間的關系，化解沖突和矛盾。多元化是協商民主的重要特征。

協商民主多元化的特征，使得其應用領域非常廣泛。發展社會主義政治，必須更加注重豐富民主的形式，從各層次領域擴大公民有序政治參與，廣泛聽取各方面意見，博采眾長、廣納賢言。政治協商制度是協商民主制度的主要實踐形式，在國家公權力與公民社會之間架起了一道橋梁，建立起良好穩定和廣泛合作的機制。協商民主的多元化作為一種需求的動力，從內在推動協商實踐形式的創新，在切實落實好政治協商制度的各項舉措基礎上，設立專門的民意調查機構最廣泛地收集民意，做出體現公民利益的決策。[3]

4.推進協商民主廣泛多層次制度化發展，構建和諧社會的良好環境。隨著現代經濟社會的發展，不同地域的社會群體之間因自然區域的不同、知識能力的差異、環境機會的區別而形成了多元的利益格局，并產生了多樣性的利益訴求。這些問題與人民群眾的切身利益及經濟、政治、文化、社會、生態等各方面問題緊密相關，這些都需要通過協商民主來解決。協商民主的核心就是承認利益多元化的需求，開展廣泛多層次的協商，更多地包容不同利益需求、更好地開展協商對話、更主動地尋求共識。

在黨的領導下，要以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛的協商，在決策之前開展協商民主，廣泛地聽取意見，實現決策的科學化、合理化，對于可能出現的社會問題、社會風險予以防范;在決策之中開展協商民主，增強決策的執行力，解決社會實際問題、化解社會矛盾、消除社會沖突、推動社會建設，增進全社會的共識。

結語

堅持中國特色社會主義道路，必須積極穩妥地推進政治體制改革，對民主政治理論進行不斷的充實和完善。黨的十八屆三中全會將“協商民主”提高到“國家治理體系建設”層面，為我國全面深入地推進協商民主注入嶄新的時代內容。我們認為，協商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式，與國家治理體系建設在實踐需求和理論層面高度契合，從價值和實踐兩方面回應了國家治理體系建設的需求。協商民主以公民的廣泛參與為核心內容、以政治協商為主要實踐形式，實質上是一種求同存異的包容性民主，它尊重少數人的意見，與選舉民主相輔相生，有利于社會穩定、經濟發展。協商民主經過長期的實踐和發展，其內涵和制度建設有著充分的理論和實踐支持;而國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，則是“國家治理”理論的提煉，因此，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體框架下，有必要把發展廣泛多層次的協商民主制度作為建設重點。

注釋：

①哈馬斯在《在事實與規范之間》《包容他者》以及《民主的三種規范模式》等論著中對于協商民主的內容和意義的論證，被認為是最為系統而深刻的。

②摘自《社會主義法治理念》對于“依法治國”概念的權威解讀。

③在強調協商民主的重要意義時，不能忽視協商民主在“議而不決”“決而難決”“左右為難”等效率方面的局限性。

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