印度環境公益訴訟制度及其對我國的啟示

摘要：環境公益訴訟制度可有效克服環境行政執法、環境司法效力疲軟對環境權的損害，切實維護環境權。印度借鑒美國“公民訴訟”制度創設了環境公益訴訟制度，并在本土化過程中擴大了原、被告范圍，創設了信函管轄、調查委員會等制度，且以司法能動推進訴訟。立足實踐，借鑒域外經驗，我國環境公益訴訟制度的改進完善，應注意擴大原告主體范圍，簡化程序，限制當事人處分權、限制辯論主義的適用，強化法院職權，設立環境公益訴訟調查委員會，實行既判力單向原則，創設環境公益訴訟的激勵機制等。

關鍵詞：印度;環境權;公益訴訟;信函管轄;職權主義;激勵機制

中圖分類號：D93515文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0100-04

基金項目：西南政法大學法學院博士研究生科研項目“社會組織參與環境公益訴訟規則研究”;河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目“民事惡意訴訟規制機制比較研究”（2013GGJS-150）成果。

作者簡介：宋漢林（1976-），男，甘肅武威人，安陽師范學院法學院副教授，西南政法大學博士研究生，研究方向：民事訴訟法學、司法制度。

環境權是環境法的核心問題，是環境訴訟的基礎，[1]以環境權的維護為核心的環境私益訴訟雖日漸增多，但均以解決環境私益為目標，無力維護環境污染、資源過度利用和生態破壞所致之不特定多數主體的公益。我國2013年新《民事訴訟法》創設了環境公益訴訟制度，最高法院也于2015年1月發布實施了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟解釋》），但制度性框架仍顯保守，未來圖景仍顯模糊。同為發展中國家的印度，環境問題也較為突出，但印度環境公益訴訟制度卻以開放的姿態、鮮明的本土特征贏得了世界矚目。在我國環境公益訴訟制度破土初具形態但尚未成型的關鍵時期，印度環境公益訴訟制度抑或能為我國環境公益訴訟制度的具體化提供些許參考。

一、印度環境公益訴訟的法理基礎

1.環境權社會干預理論。環境權包括公民環境權和國家環境權。[2]公民環境權是公民在安全和舒適環境中生存和發展的權利，國家環境權是國家為了社會公益而對環境資源進行管理和保護的權力，環境權的維護有賴于公權干預、社會自治和私權自治。公權干預是國家動用立法、行政、司法等公權力維護環境權，但容易產生權力尋租和“政府失靈”;私權自治主張權利本位，但在環境公益受損時又易產生市場失靈;社會自治本質是公眾參與下的“社團自治”，通過公眾的社會參與以實現社會公益、社會安全和社會合作。社會自治可將體制外的“民眾私力救濟”轉化為體制內的權利訴求，以保障公眾的社會權實現，避免政府失靈、權力尋租和市場失靈。[3]印度環境公益訴訟的發展，從最初以維護少數主體的具體權利到社會精英個人提起維護社會弱勢階層的基本權利，再到以社會組織為主提起訴訟以維護公眾基本權利并監督政府履行公共環境監管職能，充分體現了環境權的社會干預及其演變過程，并在公民環境權維護、監督國家環境權的運行、彌補市場失靈和政府失靈方面發揮了舉足輕重的作用。

2.司法能動主義理論。司法能動主義強調的是法官“實現正義”的使命，傾向于輕視對司法權的限制，法官不可避免的按照自己的意志對法律進行解釋，而不是按立法者的意志實施法律。能動主義者獲得重要且必要的司法判決傾向于減少程序上的障礙，不希望程序要求擋住實現實質正義原則的道路。能動主義者并不那么順從其他政治決策者，因為他們對法官自身的民主性質和能力有更深刻的感受，而對政府其他部門則表現出更多的懷疑。[4]正如丹寧所言：“法官的作用就是在他面前的當事人之間實現公正，如果有妨礙做到公正的法律，那么法官所要做的全部本分工作就是合法地避開，甚至改變那條法律。”[5]印度環境公益訴訟的起始，正是最高法院法官基于對憲法的遵守和對實質正義的追求，在訴訟主體資格受限時，為維護社會不特定主體利益而突破立法，從而掀開了公益訴訟的大幕。在隨后的個案審判中，法官還基于司法能動，對立法進行必要的審查，對基本權利的保護作擴大解釋，督促政府有效履職維護國家環境權。可以說，印度適度的司法能動主義在急劇的社會變革時期有效地牽制了決策權，保證了社會的基本平衡。[6]當然，審判權的極端能動則可能侵蝕立法權的行使，可能滲透行政權的運行，可能使公權跨越私權處分的邊界，甚而引發審判功能的系統性紊亂。[7]環境公益訴訟制度的運行，必須審慎審查案件的公益性，禁止以公益為名獲取私利，法院也必須審慎處理，避免跨越司法權和行政權的運行邊界。

二、印度環境公益訴訟制度的基本架構

1.環境公益訴訟的原告適格。一般認為，現代公益訴訟制度產生于20世紀50年代的美國，印度是第一個引入該制度的國家。[8]在20世紀70年代，受英國法的影響，印度將原告資格限制為直接利益受損者，但大量的貧弱階層作為環境污染的主要受害者卻因經濟、法律能力及社會地位的限制，很難在與環境污染企業的訴訟對抗中維護權益。因此，最高法院為實現實質正義，能動地擴張了原告資格，允許非直接受害人的公民提起公益訴訟。到了80-90年代，公益訴訟不僅可以由律師、記者、社會活動家或學者等社會精英提起，1986年出臺的《環境保護法》第19條還借鑒美國公民訴訟制度，允許任何公民無論是否具有直接利害關系，均可提起環境公益訴訟。隨后的社會化運動中，大量公民以社會參與方式組成非政府組織，并擔當社會自治職能，不僅代表弱勢群體提起維護其基本環境權的公益訴訟，而且通過法院認可的公益訴訟形式對政府履行環境監管職能過程中產生的失職和權力尋租進行社會化監督，這也使印度環境公益訴訟的原告主體資格大大擴張。到目前為止，在印度能夠提起環境公益訴訟的主體不僅包括基于“善意”的任何公民，也包括了大量的民間組織，訴訟主體資格較為寬泛。當然，此種制度設計難免出現濫訴，因此，印度最高法院發布指導規則，要求起訴者提供身份證明，不允許撤訴，不允許將個人爭議轉變為公益訴訟等，還設置了必須先向相關機關申請解決的訴訟前置程序，以規制可能的濫訴行為。

2.環境公益訴訟的被告適格。一般來講，環境公益訴訟被告應為造成環境污染、生態破壞、生物多樣性破壞的違法主體，但受環境權社會干預理論的影響，印度環境公益訴訟的被告不僅包括環境違法主體，還包括相關政府部門。不僅如此，由于印度公益訴訟制度是由憲法性訴訟轉化而來，一定程度上還帶有司法審查的特點，所以當事人不能單獨針對個人提起公益訴訟，而只能對聯邦政府、中央政府和市政當局等國家機構提起公益訴訟，私人當事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。[9]當然，印度基于公民環境權和國家環境權的維護而設計的環境公益訴訟制度，除了包含環境民事公益訴訟的因素外，也包含了環境公益行政訴訟的諸多因素。

3.環境公益訴訟中的信函管轄制度。為鼓勵公民或社會組織提起環境公益訴訟，印度法院還不斷簡化訴訟程序，以擴大受案范圍，最大限度維護環境公益。很多具有標志性的案件都是從向法院寄交書信開始的，這些信件被視為起訴狀，印度最高法院甚至將發給法官的信函、明信片或電報報道也視為可以接受的起訴狀。例如，Upendra Baxi vs State of U.P案源于兩位法學教授致函巴維迪法官反映“阿格拉保護之家”的惡劣環境，該信件其后獲受理。[10]印度通過判例創設信函管轄權制度，一方面考慮社會貧弱階層不具備維護自身權益的經濟能力、法律能力，在法律援助制度供給不足時，試圖通過簡化程序、降低訴訟成本的途徑解決權益維護問題;另一方面也通過簡化程序和降低成本鼓勵與案件無直接利害關系的民眾和社會組織提起訴訟以維護環境公益。當然，當事人適格范圍的擴張和信函管轄制度的創設也可能導致濫訴，為防止此類情形出現，印度除規定公益訴訟的受案范圍外，也授予了最高法院大法官以自由裁量權，“如果一封請求書信被發現超出了最高法院公益訴訟指引所涉及的范圍，或者不存在公益，則必須在印度最高法院首席大法官批準后方可被登記受理。”[11]

4.環境公益訴訟中的調查委員會制度。環境公益訴訟中，原告經常面臨證據收集困難，同時，法院在認定技術性較強的環境侵權等事實時同樣存在障礙。為此，印度創制了調查委員會制度以查明案件事實，即由法院依據憲法和民事訴訟程序法的授權，指定地區法院法官、記者、律師、心理衛生專家、官員和相關專家組成調查委員會，就環境案件事實經調查后向法院提交報告，法官根據調查委員會的報告對環境污染是否存在和是否構成對基本權利的侵害作出初步判斷。[12]當然，調查委員會只能對事實本身作出調查報告，當事人如對調查委員會的初步調查報告有異議，可向法院提出，由法官進行審查判斷后認定事實并作出裁判。

三、印度環境公益訴訟制度對我國的啟示

1.我國環境公益訴訟制度之立法與實踐。經過長期的理論討論和實踐探索，我國環境公益訴訟制度從無到有，2013年新《民事訴訟法》初創了環境公益訴訟制度，但仍有進一步完善的必要。

（1）我國環境公益訴訟制度之立法現狀。近年來，隨著環境污染案件的不斷發生，理論界對環境公益訴訟制度立法的呼聲越來越高，2013年新《民事訴訟法》第55條規定“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，初創了我國環境公益訴訟制度。之后，《環境保護法》對環境公益訴訟之原告主體資格范圍進行了相對從緊的規定，只允許符合條件的社會組織作為適格主體起訴。對檢察院是否作為環境公益訴訟的適格主體參加訴訟，立法上尚無明確規定，《環境公益訴訟解釋》亦未規定檢察院的起訴資格，而將檢察院列為支持起訴的主體。由此可見，我國對環境公益訴訟的原告資格是做相對嚴格限制的。至于環境公益訴訟的具體制度設計，《環境公益訴訟解釋》雖作了立法框架內的解釋，但制度性的立法卻只能依賴于基本法的修訂。

（2）我國環境公益訴訟之實踐探索。基于環境公益保護之必要，在立法規定環境公益訴訟制度之前，貴州、云南、江蘇、重慶等地就已結合當地實際開展了環境公益訴訟的實踐探索。2007年11月，貴陽市及其所屬清鎮市法院在全國率先成立環保法庭，明確將環境公益訴訟納入受案范圍。2012年清鎮市環保法庭受理了全國首起公民個人提起的環境公益訴訟，即蔡長海訴龍興光案，[13]創造了環境公益訴訟的貴陽模式。2009年7月，無錫中院在全國率先承認環保社團的環境公益訴訟原告資格，受理了中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司案。此外，浙江、重慶、海南、山東等地法院也在各自轄區積極試點環境公益訴訟。然而，環境公益訴訟的實踐仍然遭遇了諸多困境，2013年底，全國已成立的環保法庭達153家，但實踐效果卻不明顯，昆明中院的環保審判庭平均每年僅受理12件環境公益訴訟案件，貴陽市清鎮人民法院環境保護審判庭平均每年受理環境公益訴訟案件17件。[14]但是，與冷落的環保法庭形成鮮明對比的是各地環境污染事件的井噴，這與法律對環境公益訴訟制度無明確規定不無關系。即使在2013年新《民事訴訟法》實施后的一年多時間里，環境公益訴訟案件的受理數量仍然寥寥。究其原因，社會環境的掣肘、環境公益訴訟配套制度匱乏，以及對濫訴、社會效果、政府評價甚至經濟指標等諸方面的酌量與擔憂，構成了阻礙我國環境公益訴訟實踐運行的主要因素。

2.印度環境公益訴訟制度對我國的啟示。我國環境公益訴訟制度框架已設定，《環境公益訴訟解釋》也對該制度的具體適用作了界定，但環境公益訴訟制度的不斷完善、實踐檢驗乃至理論成熟卻仍需時日。就制度設計本身和法律技術而言，印度環境公益訴訟制度可資借鑒。

（1）當事人適格范圍的界定。就環境公益訴訟的原告而言，基于對公民環境權和國家環境權的維護，印度不僅允許與案件無利害關系之公民、律師等提起環境公益訴訟，在社會參與和社會合作理念的指引下，還允許社會組織以較低的準入條件提起環境公益訴訟，以最大限度的維護環境公益。我國2013年新《民事訴訟法》規定有關機關、社會組織有權提起公益訴訟，但到目前為止，除《環境保護法》規定在設區的市級以上民政部門登記且五年內無違法記錄的環保類社會組織可作為適格原告提起環境公益訴訟外，并無其他授權，環境公益訴訟的原告主體資格范圍規定總體從緊。從國外民間社會組織的絕對數量看，截至2011年底，在民政部門登記的各類社會組織數量達到457萬個，從每萬人擁有社會組織數量看，法國為110個，日本為97個，美國為57個，新加坡為145個，巴西為13個，而中國僅為32個，與一些發達國家相比，中國社會組織的數量、質量和發育仍處于相對較低水平。[15]再從域外團體訴訟原告適格條件看，凡符合以下條件即為適格原告：具有固定成員、組織完備，有一定規模，而非為特定訴訟事件臨時集合而成的團體;有團體章程;具有權利能力，經過社團登記;具備一定場所;為公共利益目的而成立。[16]鑒于我國民間組織現狀，筆者建議，我國環境公益訴訟原告主體資格應適當放寬，即在民政部門登記、從事環境公益事業三年以上的合法社會組織均有提起環境公益訴訟之資格。另外，基于其職權屬性，還應賦予檢察院和環保機關提起環境公益訴訟之資格。當然，為防止濫訴，還應在確立法官獨立審判、獨立負責機制的前提下，發揮法官的能動司法功能，由其對訴訟的公益屬性及當事人起訴是否善意、是否存在濫訴等進行自由裁量，對于有濫訴行為的原告，可由法院經審慎判斷后限制其在一定時間提起公益訴訟的資格，并可處以相應的處罰，以防止權利濫用。

就環境公益訴訟的被告而言，印度將環境監管機關和環境違法主體一并列為環境公益訴訟的被告，一方面以司法權的運行督促政府履行監管職責，另一方面以司法權的運行對環境違法主體課以停止侵害、賠償損失等法律責任，以司法審查權的運行防止環境執法中的市場失靈和政府失靈。我國環境保護每況愈下，究其原因，除片面追求經濟利益和長期缺乏環境公益訴訟制度之外，則可歸因于環境行政執法不力。我國環境公益訴訟制度亦應做到以環境司法彌補環境執法之疲軟，并通過環境公益損害賠償實現環境外部成本內部化，應既允許原告就環境監管機關的不作為提起要求作為的環境行政公益訴訟，同時又允許其附帶對環境違法主體提起以停止侵害和損害賠償為主的環境民事公益訴訟，避免環境權保護中的市場失靈和政府失靈，以實現環境公益的最大化。

（2）公益訴訟激勵機制的設計。如何激勵與案件無直接利害關系之主體提起公益訴訟是環境公益訴訟制度設計中必須酌量的問題。印度除通過發揮法官司法能動功能、發揮公益律師和公益社團維護環境公益的熱情激勵公益訴訟外，簡化訴訟程序、創設信函管轄權等也對公益訴訟的啟動和推進發揮了重要作用。印度最高法院認為，在嚴格的程式訴訟中，苛求一個為了公共利益而行事的人或組織自己掏腰包承擔請律師的花費，要求某個具有公益精神的公民為了貧弱階層的基本權利而花費時間和財力準備正式的訴狀都是不合理的，[17]因此，簡化公益訴訟程序、創設信函管轄權等更有益于公益訴訟制度的運行。從我國環境公益訴訟實踐看，當前環境公益訴訟所呈現的不是社會主體積極起訴以致大量訴訟涌現或濫訴的出現，相反，具有重要影響的環保法庭平均每年受理環境公益訴訟案件的數量不超過兩件。如此境況絕非表明我國環境保護已盡善盡美，相反，環境污染、生態破壞案件的觸目驚心與此狀況形成了鮮明對比。究其原因，除法律制度和社會環境對環境公益訴訟運行的約束外，環境公益訴訟激勵機制的缺乏當屬重要原因。筆者認為，目前關于環境公益訴訟原告資格擴大和激勵機制的建立會產生濫訴的擔憂實為不必，在合理界定公益和賦予法官足夠的能動判斷公益案由并嚴格法官個人責任的前提下，建立環境公益訴訟的激勵機制應當具有其現實必要性。具體而言，環境公益訴訟激勵機制的設計，第一，應當對起訴的程序條件進行必要放寬，社會組織提起環境公益訴訟，應當允許其將非正式的書信、函件甚至媒體報道材料作為符合起訴要件的訴狀予以受理;第二，環境公益訴訟的案件受理費應當允許緩交并于案件審結后由敗訴方承擔，此點在剛剛發布的《環境公益訴訟解釋》中已有規定;第三，對于社會組織提起公益訴訟需要律師代理的案件，《環境公益訴訟解釋》允許將必要的律師費用列入訴訟請求由被告承擔，但還應視情況將律師費列入法律援助范圍，符合條件的應當由法律援助機構指定律師提供法律援助;第四，對于因涉及環境調查、環境鑒定等技術鑒定需要委托鑒定機構的，應當由政府財政設立鑒定援助專款、機構和程序，視情況對環境公益訴訟中原告申請委托鑒定的費用實施鑒定援助等;第五，原告勝訴的，可將判決被告承擔的賠償款的一部分作為對原告社會組織的一定獎勵。

（3）辯論主義的限制適用。辯論主義最根本的含義是指以何種事實作為請求的依據、以何種證據證明其所主張的事實存在與否，屬于當事人意思自治的領域，法院應當充分尊重當事人在這一領域的自由。[18]環境公益訴訟涉及公益，不但當事人無權隨意處分，法院更應依職權予以維護。印度環境公益訴訟中，法院對辯論主義和處分權予以限制，在案件啟動、撤訴審查、證據事實調查等方面堅持職權主義，以此推動環境公益的維護。我國環境公益訴訟制度的設計，亦應對辯論主義進行必要的限制。具體而言，第一，案件受理后，若涉及環境公益，則不允許原告撤訴，直至做出裁判，并嚴格限制調解、和解，限制被告反訴，以避免原告與被告之間基于不正當利益交換和勾兌所導致的環境公益受損;第二，賦予法官能動司法的權力，法官應有高度的自由裁量權，裁判不受當事人訴訟請求限制，判決主文與訴訟請求不具有一一對應關系，法院基于能動司法的漏判或超出訴訟請求判決不應被視為程序違法。

（4）舉證責任的合理劃分。環境公益訴訟中，基于原告舉證能力和環境公益維護上的實體責任不同，應當對舉證責任的承擔作合理劃分，并結合環境公益訴訟的特殊性，創建調查委員會制度以協助法院調查和認定案件事實。具體而言，第一，對于負有法定職責的環境監管機關和檢察院等公權力主體，因其享有與履行職責相匹配的公權力，且具備相應的技術能力和調查取證能力，所以，對該類主體提起的環境公益訴訟，應按照“誰主張、誰舉證”的一般原則，由原告負證明責任;第二，對于民間性的社會組織提起的環境公益訴訟，基于原告的民間社會組織屬性，其在資金、技術甚至時間、精力等方面都不同程度地存在障礙，可能影響民間社會組織在訴訟中收集證據、質證等，應適用舉證責任倒置規則，由被告負證明責任;第三，法院在環境公益訴訟中具有司法能動性，在事實收集和證據調查方面，法院不應受當事人的事實主張和所提供的證據范圍的限制，可依職權調查事實和收集證據;第四，由于環境公益訴訟本身的技術性和復雜性對法院調查取證也構成障礙，因此，建議我國環境公益訴訟制度建構借鑒印度的調查委員會制度，由受理環境公益訴訟的法院依職權指定記者、律師、環境專家、相關領域的技術專家等組成調查委員會，就環境案件事實經調查后向法院提交報告，法官根據調查委員會的報告對環境污染是否存在和是否構成對基本權利的侵害進行初步判斷，以幫助法院調查和認定案件事實。

（5）單向既判力規則的創設。判決既判力理論決定了生效裁判所確定的爭議不得再次提起訴訟要求法院解決，要嚴格遵守“一事不再理”原則，但對于環境公益訴訟而言，既判力規則應當例外。環境公益訴訟中，與案件不具有直接利害關系的有關國家機關和民間性社會團體維護的利益屬于不特定主體的公共利益，作為原告，為防止在訴訟中原、被告之間因權力尋租和利益勾連可能導致的公益受損，應當創設單向既判力規則，以激勵和監督提起公益訴訟的原告盡力實現公益維護的最優化，同時也監督法院審慎維護環境公益。具體而言，對于原告在環境公益訴訟中勝訴的，無論其為有關國家機關還是民間性社會組織，抑或既判力擴張的其他主體和任何其他社會主體，裁判生效后都應當嚴格遵守既判力原則，不得針對同一事實再次提起環境公益訴訟，但對于原告撤訴或敗訴的環境公益訴訟案件，其他有權提起訴訟的主體若認為公益未得到保護，仍有權再次提起環境公益訴訟。當然，為了防止案件拖延和濫訴，法律宜規定，該類訴訟再次起訴不得超過兩次。

余論

當然，所有的制度都不是完美的，而我們只能在對各個制度之間的相對價值進行衡量之后才能做出明智的選擇。[19]印度環境公益訴訟制度在維護公民環境權和國家環境權方面起到了舉足輕重的作用，可以在我國現行法律制度背景下為我國環境公益訴訟制度的設計和實踐運行提供借鑒，但也存在諸如過于依賴個別法官對司法能動的熱情、司法能動可能逾越立法權和行政權邊界、環境監管行政職能的發揮依賴于法院司法命令等問題。我國環境公益訴訟制度對印度相關制度的借鑒，必須在中國語境和現有政治、法律制度框架下進行本土化改造，以去其流弊，增強新創設制度的適應性和運行效果。

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