中國協商民主發展最新態勢

何包鋼

【摘要】近幾年來，中國地方的協商民主實踐已呈現蔚為壯觀的態勢，在世界范圍內形成了一股中國化潮流，引起了海內外的廣泛關注。協商民主實踐在中國鄉村與城市全面開花，各個地方都積累了豐富鮮活的成果與經驗，特別是在組織建構、程序設計、議事協商內容、協商模式等方面有了新的發展。此外，最近的協商民主實踐也存在很多亟需解決的矛盾和問題，需要進一步關注基層協商民主未來發展的方向和道路。

【關鍵詞】 ? 協商民主 ?組織建構 ?民主實踐 ? ? ?【中圖分類號】D602 ? ? ? 【文獻標識碼】A

中國協商民主實驗和探索在地方政府如火如荼地展開，其形式日趨多樣，數量和規模不斷增長。在農村，各地都在推廣實施村級重大事項的“四議兩公開”制度。2014年中央一號文件指出，深入推進村務公開、政務公開和黨務公開，實現村民自治制度化和規范化。全國每年約有170萬名村干部進行述職述廉，對23萬多名村干部進行經濟責任審計，村民評議村干部達到200多萬人次。城市基層政府的協商民主實踐同樣蓬勃發展，大多數城市都圍繞著水電氣交通價格收費、城市建設規劃等項目召開居民聽證會，聽證會程序與制度也不斷完善。鄉鎮與街道辦的協商試驗也紛紛涌現，協商民主懇談會自從溫嶺率先實施后，在全國范圍內得到競相仿效。公眾對地方政府協商民主實踐的認知度也逐漸提高，2013年新加坡南洋理工大學組織的全國34個城市的問卷調查表明，城市居民對于政府征求和采納公眾意見的評價都不低，分別達到6.12分和6.04分（0-10分）。

組織建構的進展：各地政府推陳出新，開展協商民主試點與實驗

中國的協商民主制度的協調領導機制是在中國共產黨的領導下，同黨政部門組織建立發展起來的，執政黨和政府的重視度和組織協調是協商民主發展的決定性因素。十八大報告提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，要求健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。十八屆四中全會通過的全面推進依法治國的決定，把協商民主擺在依法治國建設更為重要的位置，隨后的中央全面深化改革領導小組第六次會議正式通過了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》 （2015年2月9日）。在中央精神的推動下，地方政府大量建立協商民主組織領導機構，如四川省政協建立“推進協商民主改革發展領導小組”，省政協黨組副書記、常務副主席擔任組長。基層政府也紛紛建立諸如“協商民主領導小組”（如天津市寶坻區） 、“協商民主試點工作領導小組”（如南京市六合區人民政府橫梁街道辦事處） 、“協商民主制度創新專項領導小組”（如湖北荊門市） 等協商民主組織領導與協調機構。

組織建構方面，各地政府推陳出新，嘗試用新型機構來滿足群眾與日俱增的訴求。例如廈門市海滄區的協商民主中心，廣東順德的拆遷居委會，以及吉林安陽的群眾訴求服務中心等。這些扎根于基層的民主實踐機構，大多直接聯系到群眾本身，關注和解決他們的生活困難，為他們提供訴求窗口。

地方各級協商民主組織領導機構的設定，意味著更多的地方將開展協商民主試點與實驗，也標志著協商民主在地方治理行為中越來越向常態化發展。成立地方性的，乃至全國的協商民主領導機構有助于總結地方實踐，形成可推廣的理論與模式，對中國協商民主的發展也是有利的。

程序設計的進展：與一些公民政治參與形式聯合，提高公民協商民主的提議權

除了組織建構上的開拓創新，協商民主在程序設計方面也取得了有意義的進展。首先，某些地方政府嘗試將協商民主與一些公民政治參與形式進行程序上的聯合。長沙芙蓉區的“信訪聽證會”是一個例子。聽證會嚴格按照信訪條例進行，聽證雙方討論熱烈、爭論有序、程序嚴謹。如果信訪人對本次聽證會形成的結論意見基本滿意，區委、區政府要求責任單位對聽證會結論所做出的決定，在5個工作日內全部落實到位。這種新型的協商模式，將信訪與聽證結合起來，就典型信訪疑難積案進行公開聽證，樹立了群眾通過合法公開途徑解決信訪問題的標桿，為宣傳鼓勵信訪人參與聽證開辟了新的途徑，在解決群眾困難的同時，緩解了上訪壓力。

其次，作為協商民主制度的重要內容，聽證會制度無疑有助于各級政府決策民主化和科學化。十八屆四中全會在推進依法治國決定中強調了健全依法決策機制，把公眾參與和專家論證確定為重大行政決策法定程序之一。這一決定將協商民主制度視為政府決策前或決策中必備的法定程序，提高了協商民主制度對政府決策的影響力。在中央精神和方針的推動下，目前，地方政府也在不斷試驗，為普通市民賦予了更多實質性的決策參與權，例如裁定權、參與式預算中的提案權和表決權等。如今，北京市政府在進行決策之前常常會開展公共聽證會來對群眾意見進行試水，不僅如此，聽證會還能真正左右決策的成敗。如果在聽證會中有強烈的反對意見，則很有可能取消原定方案。這種民意試水從反面體現了一種隱性的民眾決策權。

地方政府在提高公民協商民主的提議權上也做出了嘗試與試驗。例如村民會議作為鄉村協商民主制度的主體，在村民會議的召開制度上，當前的法律規定村民會議由村委會負責召開。然而，村委會由于各種的原因有時不愿召開村民會議。部分地方政府對這一制度進行了改進，改進了村民召開會議的提議權，如吉林省采取了設立村民代表會議主席團或者是推薦會議召集人的制度，即村民代表會議主席團根據村級的規模，一般是由三至五人組成，設主席一人經過村民代表投票選舉產生，負責召集和主持村民代表會議，并對村民委員會的工作進行監督。 江西省出臺新辦法要求村民會議每年至少召開一次，如有1/5以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。

在協商方法上，各地方政府和相關機構也有進展和創新。例如云南省鹽津縣的參與式預算，在選擇與會成員的方法上，采取了隨機抽樣與村民代表相結合的方式，保證了議事員的廣泛性和代表性，使普通村民有途徑參與到協商中來，促進了討論視角的豐富與多樣。吉林安圖的“民意裁決團”不僅通過自薦和推薦的方式構成議事代表，還首創了電視直播議事過程的協商方法，讓參與討論的每一個人的每一句話都被確鑿有效的記錄下來、傳播出去，為所有關心議事內容的普通村民提供了查詢和監督渠道，讓群眾有地說理、有據可查，最大限度地確保協商過程的透明公開。

最后，當前地方政府的很多協商民主制度存在著走形式，假協商問題。例如部分聽證會是在政策已經制定、決定已經做出后才召開，聽證會實際上蛻變為通知會，對政府決策幾乎沒有任何實質性影響。一些聽證會由于程序過于簡單或不規范，聽證過程被部門控制和操縱的現象時有發生，如價格聽證中經常出現的聽漲現象，以及聽證員絕大多數是政府工作人員等問題。聽證的形式化和聽證程序的隨意化是當前阻礙中國聽證制度發展的重要障礙。

議事內容的進展：協商民主議題更加廣泛化和深入化，在方向上體現了一種由社會民生到政治經濟的轉變

在議事內容方面，協商民主實踐在近幾年來也取得了諸多的進步?？傮w而言，協商民主議題更加廣泛化和深入化，在方向上體現了一種由社會民生到政治經濟的轉變。

以往，協商民主主要討論的問題對政府的政治經濟決策沒有實質性的影響，不包含激烈的利益沖突。但發展至今，協商民主所包含的話題已經發生了一定的變化。例如吉林省安圖縣，村民就土地置換的問題與政府進行了協商談判。最終這個糾紛在當地的“民意裁決團”得到解決，村民與政府互為辯論雙方，由中立的議事代表投票表決最終結果。此類協商民主的議題已經擴展到“土地分配方案”，強度和深度可見一斑。而除此之外，各省市所組織的居民議事會，近些年來也紛紛將討論議題拓展至“社區建設發展規劃”、“財務收支情況”等。總體而言，協商民主的討論議題，由最初相對軟性的話題，向與公民生活息息相關的實質性方向發展，甚至有力量影響到政府政策與財政預算的決定。

中國協商民主成為一種西方自由民主版本的替代模式并不是一個不可企及的空想

現今中國在協商民主實踐上已經取得了重要的進展，但是仍不可避免地存在很多不足和問題，需要在實踐中修正改進。

第一，協商民主目前已成為主流話語和執政意識形態?！皡f商民主”的詞匯出現在官員講話、政府決議、政策文件中頻率越來越高，然而這并不意味著地方政府充分尊重協商民主的價值原則和觀念。實際上，中國基層協商民主實踐的工具化特色比較明顯，協商民主的價值和底線意識不強。因此，當問題出現或比較棘手時，官方采取協商民主的方法。問題解決后，協商民主就棄而不用。部分地方官員不惜違背協商民主基本原則，要么把協商程度設計過于簡單，要么操縱程序、控制聽證員和議事參與者人選，使協商過程支持官方滿意的結果。協商民主不應該只是政府應急管理的工具，而應該是政府決策的主要機制，真正進入官方決策程序中。盡管協商民主的形態多樣，但是議事程度公正、利益代表多元、參與人員平等，信息結果公開等原則應當成為中國地方協商民主實踐的基本準則。

第二，進行本土試驗時應吸收世界經驗。協商民主理論和實踐源于20世紀后期西方社會和理論界。自上個世紀90年代以來，協商民主異軍突起，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學家的推動下，協商民主逐漸贏得了越來越多的承認，成為當代西方民主理論研究的熱點問題。中國當前發展出的很多類型的協商民主形式，如民主懇談會、公民評議會、城市居民議事會、鄉村村民代表會議、聽證會等，其實在西方協商民主理論引進之前就已經存在了，然而早期這些制度的運作還不是很完善，此后通過學習協商民主理論和西方經驗來規范和改善這些民主形式。盡管中國和西方協商民主嵌入的制度環境和經濟社會背景不同，但協商民主已經發展成為世界性的民主價值和民主實踐潮流，中國基于本國國情學習借鑒，對推動中國協商民主制度的發展具有重要價值。

第三，重視協商，勇于承擔失敗。當前中國基層政府既有推定協商民主、解決問題矛盾的需要，又同時特別擔心協商失敗，意見沖突，議而不決，尤其是官方意見和決策無法通過的情形。在這種擔憂下，往往出現協商程序隨意化和形式化問題。然而如上所述，協商民主并不只是解決問題的工具，而且還承擔著擴大公民參與的政治價值。協商民主立足于協商過程和民主機制，其目的也在于拓展利益表達渠道、推動公民個體、社會組織與政府的對話和交往。協商無法達成共識的現象不僅正常而且正當，協商過程過于一致，結果一味統一，恰恰違背的協商民主的基本理念。協商后的無共識具有積極意義，能夠最大程度地表達多元利益訴求。

第四，實現協商民主的常態機制。中國協商民主建設面臨最大的困境是制度化機制的薄弱。中國近年來涌現的各種協商民主實踐多數停留在嘗試、試驗、推廣階段，遠未達到常態化制度化階段，不可避免地帶有強烈的“個人色彩”。人去政息，新的領導班子上臺后，很難保障前任的協商民主形式能夠延續下去。制度化的缺失不僅使中國基層協商民主實踐容易流產或衰亡，而且不利于協商程序的公平公正與規范化，協商過程被操縱的風險也很大。在中國的壓力型行政體制下，實現協商民主制度的常態化不僅需要上級的支持和基層決策者的智慧與魄力，最重要的是得到更高層級的政府的確認，通過立法機關審議成為具有更高效力的法律或行政法規。法律化、政策化是協商民主制度的制度化常態化、重要的第一步。

第五，總結經驗和理論，避免無意義的地方模式化。近年來，地方政府各種協商民主試驗層出不窮，地方政府樂于本地的試驗被外界稱之為某地模式。地方政府推動本地協商民主實踐模式化的本意是建立品牌，吸引上級政府、其他地區以及社會媒體的注意力，提高地區知名度，甚至借此擴大招商引資，提升官員政績。然而，在多數地方實踐尚未實現規范化、常態化的情況下，談論模式未免為時尚早。首先，過早的確立模式，模式的創立者就可能傾向于按固有模式辦事，不敢輕易改革，怕砸了自己的招牌，結果抑制了當地政府繼續推動協商民主模式發展的動力。其次，各地競相樹立模式也阻礙了本地經驗的傳播與推廣，某項協商民主實踐被以地名命名為某某模式后，不僅對其他地區的吸引力下降，其他地方政府不會滿足學習已經命名的模式，總是傾向于另起爐灶，再建模式，導致了協商民主模式的泛濫。泛濫的模式多基于本地實際，地方政府不注意吸收借鑒其他地區經驗，建立起來的模式沒有推動協商民主的發展。

因此，當前發展協商民主的主要任務不是建立地方化的模式，而是去地方化，注意吸收總結各地經驗，在此基礎上推動中國式協商民主理論建設，發現中國協商民主的客觀規律，特別要加強總結提煉協商民主制度化、規范化的理論和經驗。未來十年，中國協商民主的前景是樂觀而值得期待的，協商民主成為一種西方自由民主版本的替代模式并不是一個不可企及的空想——“中國有可能真的超越西方”。

（作者為新加坡南洋理工大學人文社會科學學院公共政策和全球事務系講座教授、系主任，澳大利亞迪肯大學講座教授）

【參考文獻】

①中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，新華網，2015年02月09日。

責編/高驪 ? 美編/于珊