聚焦供用電立法

王琨

電力是國民經濟的基礎產業和命脈，與經濟和社會發展、人民生活息息相關。2013年，市人大常委會將《上海市供用電條例》確定為“2013-2017年五年立法規劃”的正式項目。今年，經過深入細致的調查研究、反復認真的分析論證，《上海市供用電條例》被列為常委會正式立法項目。

創新驅動發展經濟轉型升級亟需立法引領

在國際金融危機和全球氣候變化雙重壓力下，世界主要發達國家紛紛把發展新能源、新材料、低碳技術、綠色經濟等作為新型產業發展的重點，積極投身于第三次工業革命，搶占世界經濟發展新的制高點。上海的經濟結構也已悄然發生了變化，逐漸由傳統工業向現代服務業、戰略性新興產業和先進制造業轉變，這對電力的供電質量、安全可靠性以及智能化、信息化發展提出了更高、更全面的要求。同時，隨著城市的不斷發展，用戶個性化、多樣性的用電需求也日益趨多。而現行國家層面的電力法律法規大多頒布于上世紀九十年代，難以滿足這一歷史性變革的要求，具體體現為四個方面：一是在以電動汽車為代表的新能源汽車的使用和推廣方面缺乏城市基礎建設層面的制度保障;二是在電能替代煤、重油、木柴、秸稈等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依據;三是在分布式發電、光伏發電等新能源的使用和推廣方面缺乏符合上海實際情況的制度設計;四是對高能耗企業、嚴重污染環境企業進行用電限制缺乏相應的法律依據。上述要求涉及部門眾多、牽涉面廣、對經濟社會影響深遠，需要在制度上進行頂層設計，必須在立法層面予以解決，以制度創新保障和推動城市電網的可靠運行。

保障城市安全和公共安全亟需立法保障

電網安全事關經濟社會發展和人民群眾生產生活，事關城市公共安全和社會穩定。“11·22”青島東黃輸油管道事故和“六·五”靜安區大面積停電事件再一次給城市安全和公共安全敲響了警鐘。近年來，由于經濟的持續高速發展，社會結構的不平衡，有關電網安全運行的諸多深層次矛盾逐漸顯現出來。為確保上海電力運行安全，保障城市公共安全，有必要通過地方立法解決以下問題：一是確保電力發展規劃有效實施、確保電力黃線妥善保護、確保電網建設不受阻擾、合理簡化電網建設證照辦理程序;二是協調供電建設選址與城市防洪、道路交通以及地下管線、地下軌道交通等各類地下空間和設施的規劃布局，避免相互妨礙;三是明確電力重要用戶的配置要求和應急保安措施，明確電力重要用戶和電網企業在事故應急預案中的銜接和配合;四是加大對危害供電設施安全的違法行為的打擊和懲處力度，將事故隱患消滅在萌芽之中。上述問題因涉及相關職能部門的具體職權，必須也只能通過立法層面予以徹底解決。

供電用電法律關系亟需立法調整

依法保障各類用戶能夠按照國家規定的價格獲得最基本的供電服務是供電企業社會普遍服務義務的基本內涵，確保居民生活用電則是落實供電企業社會普遍服務義務的重心。上海作為改革開放的前沿，市場經濟日漸成熟，全社會用電量持續高速增長，用電服務要求不斷提高，用電業務需求快速變化，隨著社會主義法治建設深入推進，社會法治觀念和法律意識不斷增強，各方利益主體之間的矛盾日漸增多，本市電力用戶在實踐中遇到了諸多問題，例如，居民用戶由于未采用實名制問題;居民小區分戶計量表前用電設施設備的產權和維護管理責任背離，產生產權歸屬、服務質量和費用渠道不明或不到位等問題。此外，部分用戶對供電可靠性有特殊要求，但法律法規缺少對雙方權利義務規制引發矛盾。

立法調研：

聚焦供用電關鍵核心問題

上海在新一輪能源變革中處于全國改革開放排頭兵的特殊地位，迫切需要加快建設智能化電網，加快電網各環節的智能升級改造，努力在電動汽車、“三網融合”等戰略性新興產業形成新的經濟增長點，力爭率先建成網架堅強、安全高效、綠色低碳、文化先進的世界一流電網，以更好地服務于上海作為開放型的國際大都市供電用電的需求，而這一切都需要以科學規范的法律制度保障為前提。然而，本市現行的地方性電力法規和政府規章難以適應當前形勢的發展變化，許多新情況、新問題不斷涌現。如何更好地依法供電用電、保障電網安全，保證生產和生活需要，構建平等、和諧的供用電關系，維護國家利益、企業利益和用戶的合法權益，已成為多年“領導重視、代表關切、社會關注”的熱點難點問題。制定符合本市特點的電力立法，為地方電力事業可持續發展提供法制保障迫切需要提上議事日程。針對立法迫切需求，市人大相關部門成立了《上海市供電用電立法研究》課題組，針對本市供電用電立法涉及的問題進行深入研究，以期為本市電力立法提供決策參考。

課題組以實踐中存在的問題為導向，直面迫切需要通過立法解決的關鍵、核心問題。如表前線的產權及管理責任、差別電價、電動汽車充換電設施的規劃、對污染企業的用電限制、重要用戶管理以及電力用戶權益保障等等，尤其是現有的法律法規、傳統做法以及現有的管理體制等不盡適應問題和面臨的新情況、新挑戰交織并存。這些都是關系城市安全、百姓利益、企業責任、環境保護等重大而又迫切需要解決的問題。

為此，課題組深入開展調研，使立法制度設計更有針對性，有效地提出解決這些問題的具體路徑和方案。如，表前線的權屬和管理責任。本市居民住宅總量增多，其表前供配電設施數量巨大，需要大量的日常維護維修工作。特別是老舊居民小區的表前供配電設施普遍存在配置標準低、安全可靠性差、設備老化嚴重等問題，存在很大的消防安全隱患。課題組在調研中了解到，為解決這一難題，市房地局與市電力公司經過多次協商，初步達成一致意見，將表前線資產劃歸供電企業，原有老舊線路需要升級改造的，由市、區兩級財政與供電企業共同出資落實。但此種做法的合法性需要地方性法規的確認。為此課題組建議立法明確規定用電計量裝置應當安裝在供電設施與用電設施的產權分界處。用電計量裝置和供電設施由供電企業維護，用電設施由電力用戶維護;非居民用戶與供電企業另有約定的，按照約定辦理。安裝在用戶處的用電計量裝置，由用戶負責保護。

又如，推進節能減排和環境保護。為落實《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》等規定，對于高能耗企業的差別電價問題，需要在地方性法規中規定懲罰性電價;對于污染企業的用電限制問題，地方性電力法規應明確將各類被環保部門處以停產停業處罰的環境污染單位都納入停電范圍。為此課題組建議在地方電力立法中明確規定，對違反環境保護、節約能源等法律、法規的用戶，供電企業應當按照已經生效的司法機關司法文書或者行政機關的處罰決定書，對其實行差別電價或者中止供電。同時，為加強環境保護，建議在條例中做出規定，鼓勵以電能替代煤、油等高污染能源;鼓勵太陽能、風能等可再生能源并網發電項目的實施，優化本市能源結構。

又如，電動汽車充換電設施規劃。課題組建議立法明確規定，本市鼓勵建設電動汽車充換電設施。市交通行政主管部門組織編制電動汽車充換電設施的建設專項規劃。市標準化行政管理部門組織編制電動汽車充換電設施的地方標準。市規劃國土行政管理部門將電動汽車充換電設施的建設納入控制性詳細規劃。供電企業應為電動汽車提供優質、便捷的配套服務。

再如，維護電力用戶權益，課題組建議立法應明確規定供電企業不得實施損害用戶權益的行為。同時，供電企業應當提供24小時報修電話，設置合理收費網點，為用戶提供方便等。