街道人大代表聯絡室工作有效性研究

上海人大工作研究會第三研究小組課題組

習近平總書記指出，加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。為貫徹落實好這一要求，進一步完善本市社區（街道）人大代表聯絡室（以下簡稱代表聯絡室）的功能定位、制度規范和運作方式，課題組對全市代表聯絡室的運行情況進行了調研，總結實踐中行之有效的經驗和做法，并根據新形勢下人大工作與時俱進的要求，提出改進和完善代表聯絡室工作的建議。

一、街道人大代表聯絡室運行的有效性分析

本市各街道人大代表聯絡室工作主要取得了以下三方面成效：

（一）精心組織，代表履職形式更多樣

各代表聯絡室將轄區內各級人大代表的自身專業和資源優勢與基層工作的特點和需求有機結合起來，創造性地開展代表活動，進一步豐富了代表閉會期間履職活動的外延和內涵。如，徐匯區凌云街道代表聯絡室以代表接待日為基礎開展“凌云代表論壇”活動，根據群眾關心的熱點、難點問題設計活動主題，邀請政府有關部門參與，解決群眾實際問題;又如，長寧區虹橋街道代表聯絡室組織人大代表通過視頻方式接待人民群眾，使基層群眾“足不出戶”，就可在小區里向代表“面對面”反映情況，不僅方便了基層群眾，更拓展了代表服務群眾的方式。

（二）明確定位，代表與基層聯系更緊密

全市所有的代表聯絡室均在居民區設立了聯系點（或建立了代表與居民區結對制度）。通過將工作觸角進一步向基層延伸，建立完善“聯絡室—選區—居民區”的三級人大工作網絡，發揮代表在基層社會治理中的作用。如，閔行區江川街道每年選取一個事關基層發展的課題，請代表開展調研;靜安區南京西路街道代表聯絡室邀請代表擔任居委會換屆選舉觀察員;浦東新區滬東街道代表聯絡室建立人大代表參與社區重點實事項目工程績效評估機制等，促進代表融入基層重大事項決策體系。

（三）加強建設，代表履職的服務保障更完善

作為代表履職的聯絡服務機構，各代表聯絡室始終將提升服務保障水平視為工作的重中之重。一是注重參謀助手的專業性。如浦東新區上鋼新村街道在代表建議辦理過程中實行“合議制”，通過集體商議提高建議的質量和辦理實效;楊浦區五角場街道成立了一支50人左右的人大工作志愿者隊伍，成員包括32個居民區書記、優秀大學生黨員、機關青年干部等。二是注重聯系溝通的時效性。如，有的街道代表聯絡室建立微信群，方便代表聯絡室與代表及代表間的及時溝通聯系。三是注重組織方式的整合性。橫向上，將黨代表、人大代表和政協委員等多種聯系人民群眾的渠道整合起來;縱向上，將全國、市、區三級人大代表整合起來，這樣的做法更加有利于提高聯系工作的實效。

綜上，我們認為，代表聯絡室工作的有效性可歸納為三條：一是，代表聯絡室的設立，使全市各級人大代表增強了主動聯系人民群眾、了解社情民意的意識，對代表依法履職，更好地為人民服務起到了促進作用;二是，代表聯絡室的設立，使廣大選民進一步熟悉和了解了人大代表和人民代表大會制度，增強了人民群眾對我國根本政治制度的自信，對實現人民當家作主具有積極意義;三是，代表聯絡室的設立，夯實了黨的群眾基礎，有效提高了黨的執政能力建設和本市基層民主政治建設水平。

二、制約街道人大代表聯絡室發展的問題分析

（一）原來設定的功能定位與實際工作職責不夠匹配

代表聯絡室現有的功能定位與其承擔的職責存在不夠匹配的現象。根據市委《關于推進和規范本市社區（街道）設立人大代表聯絡服務機構的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），代表聯絡室的主要職責是“兩個提供”：即為區人大代表履職提供服務保障，為市人大代表下社區提供服務保障。但是，代表聯絡室所服務的對象——各級人大代表卻是法定的監督主體，其履職活動中很重要的一塊內容是對政府工作的依法監督。因此，代表聯絡室在工作中的一項重要職能是按照區人大常委會的授權，協助代表發揮好監督職能，而不僅僅是原來設定的聯絡和服務職能。目前，由于代表聯絡室職能所限，在協助代表發揮監督職能方面還存在一些問題。如，目前代表聯絡室組織代表對街道工作的參與，內容上以知情性為主，方式上以發揮代表自身的專業和資源優勢為主，而決策性參與、監督性參與還比較少。代表作為地方國家權力機關組成人員的作用尚有較大的發揮空間。

此外，作為代議制民主的中間環節，代表除了是監督主體，也是被選民監督的主體。但是目前，代表聯絡室在組織選民監督代表方面沒有相應的職能設計。在遇到部分代表履職不積極等情況時，缺乏相應的督促手段和倒逼機制。這在一定程度上影響了代表聯絡室工作的實效。

（二）組織架構和人員選用問題需要研究

調研中，部分區指出，目前代表聯絡室是作為街道黨工委的下設機構，聯絡室領導人員和工作人員由區委和街道黨工委任命。這一做法可能導致代表聯絡室的人員對人大及其常委會負責的意識不強等問題。建議代表聯絡室明確作為區人大的派出機構，聯絡室干部由區人大常委會任命，對區人大常委會負責。

（三）人員政治素質和業務能力有待提高

部分基層機關對人大代表及代表工作的重視程度不夠，人大代表工作也未列入績效考核。代表聯絡室的個別同志對人大工作的基本要求、相關法規和業務知識了解不深入，處于被動應付狀態，且實際工作中多為兼職。

三、思考與建議

（一）拓展代表聯絡室的職能，修改代表聯絡室的名稱

在新形勢下，一個有效運作的代表聯絡室，除了聯絡服務職能外，還應加強兩方面的職能建設：一是按照區人大常委會的授權，組織人大代表開展監督的職能。具體而言，主要是組織區人大代表對所在街道辦事處的工作進行監督、評議。目前，有些區已有了一些較好的探索。如，徐匯區漕河涇、龍華代表聯絡室邀請代表參加街道科級干部述職考核、公共補貼資格審查等工作，嘉定區組織代表評議街道辦事處的工作，重點對市政科、社區管理科、社區事務受理中心等科室進行評議。這些經驗和做法都可以進一步研究和推廣。二是組織街道選民對區人大代表進行監督的職能。代表聯絡室應對代表的履職出臺相應的督促機制，為選民監督自己選舉產生的區人大代表履職提供便利和必要的支持，如，對代表履職的記錄、考核及公示制度等。

（二）改進代表聯絡室負責人的產生方式

從有利于人大工作的角度，建議明確代表聯絡室作為區人大常委會的派出機構。代表聯絡室接受街道黨工委的領導，業務上接受區人大常委會的指導，人員的任免和管理上參照法院、檢察院的做法，即任免權和管理權分離的做法。建議代表聯絡室組成人員，屬于區管干部的（如主任或副主任），由區委提名，區人大常委會任免;不屬于區管干部的，由街道黨工委提名，區人大常委會任免。

（三）提升代表聯絡室工作的公開度、參與度、靈活度。在公開度方面，建議對選區選民公開代表聯絡室年度工作計劃、代表履職情況等，通過公開，增進人民群眾對人大及人大代表工作的了解，也對代表履職形成倒逼機制，促進代表更好地依法履職。在參與度方面，建議擴大代表聯系人民群眾（報告履職情況）的參與范圍。調研中，有代表和基層反映，代表聯系人民群眾，向原選區報告履職情況是很好的制度，但在實際操作中存在一些問題，如，參加的選民都是“老面孔”，提出的問題都是事先準備好的，尖銳的問題不讓問，等等。鑒此，建議擴大代表聯系人民群眾及報告履職情況的參與范圍，同時減少組織安排的痕跡，要敢于聽反對意見，善于吸收這些意見中的合理成分，真正提高工作實效。在靈活度方面，建議探索選民主動約見代表的可行性。代表聯絡室作為選民聯系代表的受理機構，及時進行協調安排。通過這樣的聯系方式，使選民由被動方轉為主動方，更有利于增強選民對人大代表的信任。

（四）加強代表聯絡室及其隊伍的專業化建設

一是要優化代表聯絡室干部的選任標準。代表聯絡室的干部，必須要有黨的觀念和依法辦事的能力;要有一定的人大工作經歷;要有較強的群眾工作能力。二是進一步提高代表聯絡室干部隊伍的專職比例。三是市和區縣人大常委會要加強對代表聯絡室干部的工作指導與業務培訓。四是要更好地利用外腦、整合資源，可借鑒楊浦區五角場街道在社區成立人大工作志愿者隊伍的做法，讓社區內的優秀大學生、青年干部、社區干部等成為人大代表履職的參謀助手。這樣，既可解決街道編制緊張、人手不夠的實際問題，又可以提高代表聯絡室工作水平。

（五）適時修訂《實施意見》

建議結合人大代表聯絡室幾年來的工作實踐，適時對現行實施意見作進一步研究和完善，以更好地從制度上加強對人大代表聯絡室工作的指導。