“七年之癢”，G20峰會迎來中國契機

雷墨

2015年11月22日，杭州錢江新城市民中心，喜迎G20杭州毅行大會成功舉行。

“明年9月，我將在西湖之畔歡迎各位。”11月16日，在土耳其安塔利亞出席G20峰會期間，中國國家主席習近平向G20成員國領導人發出邀請，正式宣布2016年G20領導人峰會將在中國杭州舉行。

自2008年11月在美國華盛頓首次召開以來，G20峰會這個由危機催生領導人會晤機制，已經走過7個年頭。G20機制啟動之初，曾展現出的較為高效的政策協調和執行力，對防止全球經濟因金融危機而出現螺旋式下滑起到了關鍵作用。這也給G20機制從危機應對的“權宜型”轉變為經濟治理的“模式型”提供了強大的動力支撐。

從歷屆G20領導人峰會情況來看，中國的“G20足跡”呈現出較為明顯的“U形曲線”，即從最初的積極配合，到后來的被動反應，然后是主動的議程設置。某種程度上說，這條曲線也反映出中國參與全球經濟治理的曲折之路。

中國之所以重視G20機制，因為它是目前最能在全球經濟治理中留下“中國烙印”的平臺，同時也將在很大程度上影響未來世界經濟合作。正如布魯金斯學會學者凱摩爾·德勒斯所指出的那樣，中國在全球經濟治理上是新來者，但中國如何應對G20，將對國際經濟合作前景產生決定性的影響。

G20機制誕生于金融危機，但反映了世界經濟大勢。1999年，即亞洲金融危機結束的那一年，出于防止類似危機重演的考慮，在當時的加拿大財長保羅·馬丁和美國財長薩默斯的倡議下，組建由主要發達國家與新興市場國家組成的二十國集團（G20），定期召開由成員國財長和央行行長出席的會議，討論國際金融問題。保羅·馬丁出任加拿大總理后，提議把該會議升級為領導人峰會，但他的這個提議在G7內并沒有得到任何響應。當時世界經濟版圖以歐美為中心的格局并沒有發生明顯變化，西方依然習慣靠國際貨幣基金組織、世界銀行等布雷頓森林體系“遺產”來處理世界經濟事務。

2008年9月的華爾街金融風暴，成為改變這一局面的引爆點。隨著危機的蔓延，時任美國總統小布什向G20成員國領導人發出邀請，于當年11月14日～15日聚首華盛頓共商危機應對措施。由小布什總統“倉促”召集的G20領導人峰會，能在危機減緩后得以繼續存在并機制化，并非歷史的巧合。從世界銀行的數據可以看出，1990年代前期，G7的經濟總量在世界的占比還超過50%，但這一比例在2015年將下降為30%。在這一時段，新興經濟體中經濟增長最為強勁的中國和印度，兩國的經濟總量占比從約8%，快速增加到約25%。也就是說，G20峰會的存在，絕不僅是布什總統的“即興發揮”，而是世界經濟大勢使然。

用英國皇家國際事務研究所經濟問題學者葆拉·蘇巴齊的話說，世界經濟已經不再是布雷頓森林體系時代那樣了。法國前總統薩科齊和英國前首相戈登·布朗，在任時甚至呼吁建立新的布雷頓森林體系—組建新的國際金融實體機構。葆拉·蘇巴齊認為，G20論壇升級為領導人級別，為國際經濟合作提供了政治動力，主要新興經濟體也得以參與到國際經濟決策中來。“現在非常明顯的是，管理世界經濟不再只是發達國家的事情了，新興市場和發展中國家也必須參與討論，更重要的是參與決策過程。”

不過，G20峰會能否超越“危機應對”，成長為成熟的全球經濟治理機制，還存在不少變數。與1944年布雷頓森林會議后不久成立世界銀行、國際貨幣基金組織不同，2008年11月華盛頓的那場會議后，沒有誕生任何相應的實體機構。布什在發起G20峰會上展現了領導力，但其繼任者奧巴馬兩屆任期內，對這個論壇并沒有表現出多大的“領導”興趣。在如何管理世界經濟問題上，西方大國的“戀舊”傾向依然明顯。卡梅倫首相對G20峰會也沒有其前任戈登·布朗那么大的熱情，據稱他甚至曾提議把G8縮減為1970年代初的G5（美國、英國、德國、法國、日本），以非正式的方式磋商世界問題。

2008年、2009年這兩年的3次G20峰會（2008年11月的G20美國華盛頓峰會、2009年4月的G20英國倫敦峰會以及11月的G20美國匹茲堡峰會）上，中國積極響應峰會中達成的“經濟刺激”共識，推出4萬億的龐大經濟刺激計劃。中國經濟為世界經濟增長貢獻率達到50%也出現在那段時期。與此同時，中國還受邀成為金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會成員，參與到這些此前由西方創建并主導的國際經濟治理機構中。但總體來說，這3次峰會的主導者是美英等發達國家，中國的參與帶有“配合”色彩，基本上沒有體現出明顯的“中國主張”。

2010年、2011年的3次峰會（2010年6月G20加拿大多倫多峰會、9月G20韓國首爾峰會以及2011年11月G20法國戛納峰會）期間，成員國之間的分歧開始出現。經濟下滑態勢得到遏制之后，美國把關注的焦點轉向世界經濟失衡，在人民幣匯率問題上施壓中國。這段時間中國的G20進程總體呈現“守勢”特征，但也開始提出“中國主張”并有所斬獲。對于中國提出的增大發展中國家在國際金融機構中的發言權，2010年9月的首爾峰會上決定，把中國在國際貨幣基金組織中的投票權比例提升到6.07%，從第6位上升為第3位（因美國國會阻撓至今未兌現）。

2012年G20墨西哥洛斯卡沃斯峰會，正值歐債危機蔓延之際。中國再次積極出手，宣布為國際貨幣基金組織注資430億美元，幫助穩定歐洲經濟。不過，中國在G20峰會上“姿態”最明顯的變化，是從2013年G20圣彼得堡峰會開始的。自那時起直至2014年G20澳大利亞布里斯班峰會以及剛剛結束的G20土耳其安塔利亞峰會，中國不僅在峰會上突出“中國貢獻”、提出“中國主張”、強調“中國機遇”，還以實際行動牽頭打造更符合國際經濟現實和發展需求的實體機構。值得注意的是，金磚國家儲備銀行、亞投行等金融機構，都是在2013年提出并進入籌備階段。

在葆拉·蘇巴齊看來，這是中國等新興市場國家，對西方國家遲遲不兌現G20峰會上治理機構改革承諾的回應。他認為，這些新興市場國家主導的機構，將對現有國際金融機制構成潛在威脅，意在給經濟治理機制改革施加更大壓力。不過，從另一個角度說，這也表明中國在重視G20機制的同時，并沒有把雞蛋都放在一個籃子里，而是在積極拓展自身的政策選項，多渠道地參與全球經濟治理。

G20峰會正在遭遇“七年之癢”。澳大利亞前財政部官員麥克·卡拉漢曾這樣評價G20峰會進程：隨著危機緊迫性的消退，合作的精神正在式微，G20機制的議程變得越來越長，焦點也越來越不集中。客觀地說，如今G20峰會的確沒有了2008年、2009年時團結一致的氛圍。梳理歷屆G20峰會后發表的聲明可以看出，從2010年11月G20美國匹茲堡峰會開始，峰會的關注議題開始擴展到能源安全、氣候變化、消除貧困、貿易投資等廣泛領域。如此長的“問題清單”，導致G20機制出現“任務過載”，影響了運作效率。

在德國全球和區域研究中心學者阿姆瑞塔·納里卡看來，G20進程可能陷入了一個惡性循環的怪圈。他認為，當金融危機的緊迫性降低后，這個機制失去了最初的行動目標，開始通過拓展議事日程來重新自我定位。但議事日程越多，就越不容易得到落實，從而進一步削弱G20機制的角色和可信度。不過，凱摩爾·德勒斯表達了不同的看法，“沒有迫在眉睫的危機，對于G20來說或許也是一個機會，可以使其以可持續的方式，處理世界經濟面臨的中長期重大問題”。

“機會”能否被抓住，離不開G20成員國的合作意愿，也需要具有國際影響力與議題設置能力的大國的領導力。葆拉·蘇巴齊認為，作為2016年G20峰會的主席國，中國通過設置明確、集中的議程，不僅能體現其對G20的承諾，還能彰顯這個論壇在國際經濟難點問題上取得進展的潛力。G20這個機制能否走過“七年之癢”，明年的杭州峰會對中國以及G20本身來說，可能都是一個機會。